ОКРЕМА ДУМКА

(спільна)

суддів Великої Палати Верховного Суду Прокопенка О. Б., Британчука В. В., Лященко Н. П., Ситнік О. М.

на постанову Великої Палати Верховного Суду від 6 червня 2019 року у справі № 9901/869/18 (провадження № 11-307заі19)

за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача -Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, про визнання протиправним та скасування рішення і зобов`язання вчинити певні дії

Стислий виклад обставин справи

5 листопада 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом, у якому просив визнати незаконним та скасувати рішення Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) від 2 жовтня 2018 року № 3054/0/15-18, яким залишено без змін рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - Комісія, КДКП) від 4 липня 2018 року за № 296дп-18 про накладення дисциплінарного стягнення на заступника прокурора Тернопільської області Мукана І. Я., та направити його скаргу на рішення КДКП на повторний розгляд до ВРП.

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначив, що рішення ВРП не містить посилань на визначені законом підстави дисциплінарної відповідальності та мотиви, з яких ВРП дійшла відповідних висновків, що згідно зі статтею 54 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VІІІ «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VІІІ) є підставою для скасування такого рішення та повторного розгляду ВРП дисциплінарної справи.

Позивач наполягає на тому, що КДКП ухвалила рішення від 4 липня 2018 року з грубим порушенням статті 47 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VІІ «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ), розглянувши висновок про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за його відсутності, хоча він завчасно надіслав КДКП клопотання про перенесення розгляду висновку на іншу дату у зв`язку з перебуванням у відпустці за межами України і будь-якої згоди на розгляд висновку за його відсутності не надавав. Таким чином, приймаючи рішення від 4 липня 2018 року, КДКП порушила принципи рівності та змагальності сторін, а також позбавила ОСОБА_1 права на захист. У свою чергу, ВРП, залишаючи без змін це рішення КДКП, фактично узаконила всі ці порушення, не аргументувавши своїх висновків з цього приводу.

Також позивач зазначив про те, що в основу рішення КДКП від 4 липня 2018 року покладено висновки службового розслідування, проведеного за фактами втручання ОСОБА_1 в службову діяльність прокурора Борщевської Г. Є., однак факт вчинення позивачем тиску на неї при здійсненні професійної діяльності нічим, окрім пояснень самої ОСОБА_2 , не підтверджується. Крім того, ВРП залишила поза увагою, що рішення КДКП від 4 липня 2018 року прийнято без урахування особи прокурора, щодо якого здійснюється дисциплінарне провадження, а при виборі стягнення - тяжкості проступку, обставин, за яких його скоєно, заподіяної шкоди, попередньої поведінки особи та визнання нею своєї вини, її ставлення до виконання службових обов`язків, рівня кваліфікації тощо. До того ж, ВРП не надала оцінки рішенню КДКП, у якому не перевірялися мотиви дисциплінарної скарги Громадської організації «Українське об`єднання учасників бойових дій та волонтерів АТО у Тернопільській області», хоча матеріали дисциплінарного провадження складалися із двох скарг - зазначеної вище та скарги керівника Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України Уварова В. Г.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 6 березня 2019 року позов ОСОБА_1 задовольнив: визнав протиправним і скасував рішення ВРП від 2 жовтня 2018 року та зобов`язав відповідача повторно розглянути скаргу ОСОБА_1 на рішення КДКП від 4 липня 2018 року.

Суд першої інстанції виходив із того, що мотиви ВРП щодо законності прийнятого рішення КДКП в частині відсутності позивача на засіданні Комісії 4 липня 2018 року є необґрунтованими, оскільки у КДКП не було передбачених статтею 47 Закону № 1697-VІІ підстав для розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора без його участі, у зв`язку з чим було порушено право позивача на особисту участь у процесі ухвалення рішення Комісії щодо нього. Крім того, суд зазначив, що КДКП не врахувала характер проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь його вини та інші обставини, що мають значення для обрання прокурору виду дисциплінарного стягнення.

Не погодившись із цим рішенням, ВРП подала апеляційну скаргу, до якої приєдналася КДКП.

На обґрунтування апеляційної скарги ВРП зазначила, що судове рішення є незаконним і необґрунтованим, посилалася на неправильне встановлення судом обставин у справі, вважала, що ВРП розглянула скаргу ОСОБА_1 на рішення КДКП відповідно до вимог Закону № 1798-VІІІ із дотриманням встановленої законом процедури, за наявності законних підстав та у межах повноважень і встановленого законом строку.

Стосовно того, що ОСОБА_1 не брав участі в засіданні КДКП, яке відбулося 4 липня 2018 року, ВРП зазначила про належне повідомлення Комісією його про це засідання, проте ОСОБА_1 не реалізував своє право на участь у ньому, що залежало від волевиявлення самого позивача.

Також ВРП наполягала на відсутності передбачених статтею 54 Закону № 1798-VІІІ підстав для скасування оскаржуваного рішення. Звертала увагу на те, що ОСОБА_1 ні у скарзі на рішення КДКП, ані в засіданні ВРП не навів жодних доводів чи доказів на спростування висновків КДКП щодо наявності в його діях складу дисциплінарного проступку, за які його було притягнуто до дисциплінарної відповідальності.

У заяві про приєднання до апеляційної скарги КДКП підтримала вимоги ВРП про скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового - про відмову в задоволенні позову. На переконання КДКП, ОСОБА_1 реалізував своє право на участь у розгляді висновку про наявність в його діях дисциплінарного проступку під час засідання Комісії 13 червня 2018 року, на якому він надавав пояснення. На засіданні 4 липня 2018 року, про яке позивача було завчасно повідомлено, однак він не з`явився за власним волевиявленням, висновок не доповідався, а були заслухані ОСОБА_3 , ОСОБА_2 , які надали пояснення, ідентичні наданим раніше, нові докази не надавалися, тому не було потреби призначати наступне засідання і повторно запрошувати ОСОБА_1 Комісія наголосила на тому, що він мав усі можливі засоби ефективно і безперешкодно будувати свій захист, починаючи зі стадії відкриття дисциплінарного провадження, та, у подальшому, при перегляді ВРП рішення КДКП. Комісія акцентувала увагу на тому, що прокурор не навів жодних доводів або доказів на спростування висновків Комісії щодо наявності в його діях складу дисциплінарних проступків, за які його притягнуто до відповідальності, а його пояснення зводяться до простого заперечення подій. Також Комісія зазначила, що вона врахувала характер проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь його вини та інші обставини, що мають значення для обрання прокурору виду дисциплінарного стягнення, що відобразила у своєму рішенні.

Велика Палата Верховного Суду постановою від 6 червня 2019 року апеляційну скаргу ВРП задовольнила. Рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 6 березня 2019 року скасувала. Ухвалила нове рішення, яким у задоволенні позову ОСОБА_1 до ВРП, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - КДКП, про визнання протиправним та скасування рішення ВРП від 2 жовтня 2018 року № 3054/0/15-18 та направлення скарги ОСОБА_1 на повторний розгляд до ВРП - відмовила.

Основні мотиви, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду

Велика Палата Верховного Суду, оцінюючи аргументи учасників справи та висновки суду, констатувала, що суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив із того, що у КДКП не було передбачених статтею 47 Закону № 1697-VІІ підстав для розгляду висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора Мукана І. Я. без його участі, у зв`язку з чим було порушено право позивача на особисту участь у процесі ухвалення рішення Комісії щодо нього, тому висновок ВРП про залишення без змін рішення КДКП від 4 липня 2018 року є необґрунтованим.

Водночас, надаючи оцінку висновкам суду першої інстанції, Велика Палата Верховного Суду виходила з таких міркувань.

Критерій щодо прийняття рішення з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення випливає з принципу гласності прийняття рішень. Відповідний дисциплінарний орган зобов`язаний застосовувати цей критерій у процесі прийняття рішення, особливо якщо воно матиме несприятливі наслідки для особи. Особа, щодо якої приймається рішення, має право бути вислуханою, наводити доводи та докази на їх підтвердження.

Великою Палатою Верховного Суду зазначено, що перше засідання КДКП, на якому доповідався висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях ОСОБА_1 , було проведено 13 червня 2018 року за його участі.

Також вказано про правильність висновків суду першої інстанції, що КДКП відклала розгляд висновку про наявність дисциплінарного проступку в діях ОСОБА_1 , визнавши обов`язковою участь ОСОБА_2 і ОСОБА_3 , та призначила наступне засідання на 4 липня 2018 року, про яке позивач був повідомлений належним чином.

Проте 27 червня 2018 року ОСОБА_1 надіслав до КДКП клопотання про перенесення розгляду висновку на інший час у зв`язку з перебуванням у відпустці і неможливістю його участі у засіданні.

Водночас Великою Палатою Верховного Суду констатовано, що наказ про надання ОСОБА_1 частини щорічної відпустки з 29 червня по 15 липня 2018 року включно був підписаний прокурором Тернопільської області 4 червня 2018 року, тобто позивачеві були відомі ці обставини ще під час першого засідання Комісії 13 червня 2018 року. Однак у своїй заяві він не повідомив Комісію, що перебуватиме за кордоном, жодних документів про ці обставини Комісії не надав. Під час розгляду справи не встановлено існування обставин, які би перешкоджали позивачу вчасно повідомити про це.

За викладених обставин, на думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, Комісія не мала відомостей про обставини, які об`єктивно унеможливлювали участь ОСОБА_1 в засіданні, призначеному на 4 липня 2018 року.

Тому 4 липня 2018 року КДКП визнала можливим проводити засідання без участі ОСОБА_1 , мотивувавши це тим, що він вже реалізував своє право на надання пояснень. А наявними у справі матеріалами, зокрема відеозаписом засідання КДКП від 4 липня 2018 року, підтверджуються доводи Комісії з приводу того, що на цьому засіданні ОСОБА_2 надала пояснення, які вже містилися в матеріалах дисциплінарного провадження, нових обставин чи фактів не повідомила. Також була зачитана заява ОСОБА_3 , в якій вона повідомила, що підтримує попередньо надані пояснення і зазначила про неможливість участі в засіданні Комісії, навівши відповідні мотиви.

Велика Палата Верховного Суду вважає, що висновок суду першої інстанції про те, що пояснення ОСОБА_2 під час засідання 4 липня 2018 року могло мати суттєвий вплив на прийняття остаточного рішення КДКП, не відповідає обставинам справи.

Взявши до уваги наведені обставини, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими доводи позивача про те, що Комісія позбавила його можливості надати пояснення щодо висновку про наявність чи відсутність у його діях дисциплінарного проступку, чим порушила право на захист та принципи рівності і змагальності під час розгляду висновку про наявність в його діях дисциплінарного проступку.

Крім того, Велика Палата Верховного Суду наголосила й на тому, що ОСОБА_1 скористався правом на оскарження рішення Комісії до ВРП, у засіданні якого 2 жовтня 2018 року він взяв участь.

З урахуванням установлених обставин та зважаючи на те, що ВРП має при перегляді рішення КДКП повну юрисдикцію і здатна виправити допущені нею процедурні порушення, про які зазначив позивач, при цьому здійснила перегляд рішення Комісії із забезпеченням позивачу права на ефективний захист, принципу рівності та змагальності сторін, права на участь у процесі прийняття рішення, права наводити аргументи та надавати докази на їх підтвердження, а також інших передбачених законом гарантій, однак ОСОБА_1 не висловив жодних доводів, мотивів чи доказів по суті питання щодо притягнення його до дисциплінарної відповідальності, наполягав на скасуванні рішення Комісії з формальних міркувань, - більшість суддів Великої Палати Верховного Суду дійшли висновку, що ВРП мала всі підстави вважати наведені скаржником мотиви для скасування рішення Комісії недостатніми, оскільки немає підстав для висновку, що під час дисциплінарного провадження щодо ОСОБА_1 Комісія допустила такі порушення процедури розгляду висновку члена КДКП, які є безумовною підставою для скасування рішення Комісії.

ОСОБА_1 мав усі можливі засоби ефективно і безперешкодно будувати свій захист, починаючи зі стадії відкриття дисциплінарного провадження та безпосередньо у засіданні ВРП.

Крім того, судді Великої Палати Верховного Суду, проаналізувавши матеріали справи, дійшли висновку, що зібрані докази Комісія оцінила в їх сукупності. А застосовуючи до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури, КДКП мотивувала свої висновки тим, що залякування та вживання нецензурної лексики з метою здійснення впливу на іншого прокурора не може бути виправдано жодними обставинами і є несумісним з подальшим зайняттям ним будь-якої посади в органах прокуратури, а тому до позивача не міг бути застосований більш м`який вид дисциплінарного стягнення, ніж звільнення з посади в органах прокуратури, який є співмірним вчиненому.

При прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні щодо виду дисциплінарного стягнення Комісією враховано характер проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь його вини.

За викладених обставин Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що ВРП, приймаючи рішення про залишення без змін рішення Комісії, належним чином з`ясувала обставини, які мали значення для прийняття рішення, навела мотиви, з яких дійшла висновків про наявність у діях позивача складу дисциплінарного проступку з посиланням на відповідні докази, та обґрунтувала пропорційність застосованого виду стягнення і його співмірність вчиненому проступку.

Тому, на думку більшості суддів Великої Палати Верховного Суду, апеляційна скарга ВРП підлягала задоволенню, а рішення суду першої інстанції - скасуванню з прийняттям нового судового рішення про відмову в задоволенні позову.

Підстави і мотиви для висловлення окремої думки

Відповідно до частини третьої статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) суддя, не згодний із судовим рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади, місцевого самоврядування, їх посадові особи повинні діяти на підставі, в порядку та у спосіб, встановлені Конституцією та законами України.

Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 рокупередбачено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

При розгляді справи встановлено, що 2 жовтня 2018 року ВРП прийняла рішення № 3054/0/15-18 про залишення без змін рішення КДКП від 4 липня 2018 року № 296дп-18 про накладення дисциплінарного стягнення на заступника прокурора Тернопільської області Мукана І. Я.

При цьому рішення ВРП мотивовано наявністю в діях ОСОБА_1 складу дисциплінарного проступку.

На нашу думку, надаючи оцінку вказаному рішенню ВРП, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, враховуючи встановлені у справі обставини, дійшов обґрунтованого висновку, що воно було прийнято без урахування всіх обставин усправі.

Так, статус прокурора, посаду якого обіймав позивач, порядок проходження служби в прокуратурі та відповідні соціальні гарантії особи прокурора передбачені Законом № 1697-VII.

Згідно із положенням частини третьої статті 47 Закону № 1697-VII висновок про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора розглядається за його участю і може бути розглянутий без нього лише у випадках, коли належним чином повідомлений прокурор:

1) повідомив про згоду на розгляд висновку за його відсутності;

2) не з`явився на засідання, не повідомивши про причини неявки;

3) не з`явився на засідання повторно.

Рішення про можливість розгляду висновку за відсутності відповідного прокурора приймає Комісія.

Варто наголосити, що КДКП в силу наданих їйповноважень може прийняти рішення про розгляд висновку про наявність чи відсутність дисциплінарного проступку прокурора зайого відсутностілише за наявності трьох виключних підстав.

Разом з тим у справі достовірно установлено, що ОСОБА_1 27 червня 2018 року листом повідомив дисциплінарний орган - КДКП про відкладення розгляду висновку члена КДКП ОСОБА_4 , призначеного на 4 липня 2018 року, на інший період у зв`язку із його перебуванням у відпустці. На підтвердження чого надав копію наказу від 4 червня 2018 року № 320к, згідно з яким ОСОБА_1 надано частину щорічної відпустки за період роботи з 21жовтня 2016 року по 20 жовтня 2017 року тривалістю 17 календарних днів з 29 червня по 15 липня 2018 року. Згоду на розгляд висновку за його відсутності не надав.

Крім того, варто зазначити про те, що в період своєї відпустки, а саме з 28червня по 8 липня 2018 року ОСОБА_1 разом зі своєю сім`єю перебував поза межами України, що підтверджено ваучером № 1276101 від 25 червня 2018 року, копією авіаквитків та відмітками в закордонному паспорті позивача.

За викладених обставин, з урахуванням того, що ОСОБА_1 завчасно повідомив про неможливість з`явитись на засідання Комісії 4 липня 2018 року, про дату якого йому було повідомлено не під час засідання 13червня 2018року, на якому він був присутній, а листом від 23 червня 2018 року, згоду на проведення якого він за його відсутності не надав, мотиви відповідача, які покладені в основу законності прийнятого рішення КДКП в частині відсутності позивача на засіданні 4 липня 2018 рокує необґрунтованими, оскільки обставин, передбачених статтею 47 Закону № 1697-VIIІ під час розгляду висновку члена КДКП без участі позивача не було.

Водночас більшість суддів Великої Палати Верховного Суду при ухваленні рішення викладені обставини належним чином не врахували.

Ми переконані, що наявність чи відсутність пояснення не може бути наслідком визнання законності дій Комісії по розгляду висновку члена КДКП про притягнення ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідності. Важливо також врахувати, що, приймаючи рішення від 4 липня 2018 року, КДКП застосовано інший - суворіший вид дисциплінарного стягнення - звільнення з органів прокуратури, а не запропонований членом КДКП (догана).

Відповідно до частини другої статті 2 КАС у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення.

Проаналізувавши зазначені вище обставини, ми вважаємо, що рішення КДКП прийнято без участі ОСОБА_1 , який в силу вимог статті 47 Закону № 1697-VIIмав право брати участь у процесі прийняття рішення, але його не реалізував. Оцінка зазначеного порушення не може розцінюватись як надмірний формалізм і свідчить про порушення прав ОСОБА_1 на особисту участь у процесі прийняття рішення з правом надання пояснень або відмовитись від їх надання, ставити питання учасникам провадження, висловлювати заперечення, заявляти клопотання тощо. Враховуючи, що рішення КДКП приймалось після заслуховування пояснень ОСОБА_2 та взагалі без заслуховування пояснень ОСОБА_1 , необхідно дійти висновку, що таке рішення не можна розцінювати як обґрунтоване, оскільки прийнято воно без урахування всіх обставин, що мають значення для прийняття рішення та з порушенням принципу змагальності.

Також ми погоджуємося з висновками Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, що пояснення ОСОБА_2 під час засідання 4 липня 2018 року мало суттєвий вплив на прийняття остаточного рішення КДКП, оскільки під час засідання 13 червня 2018 року таке рішення не було прийнято.

Крім того, необхідно зазначити, що ВРП, приймаючи спірне рішення від 2жовтня 2018 року № 3054/0/15-18, зазначила, що КДКП при прийнятті рішення від 4 липня 2018року № 296дп-18 врахувала характер проступку, його наслідки, особу прокурора, ступінь його вини, обставини, за яких скоєно проступок.

Натомість з рішення КДКП убачається лише, що «при прийнятті рішення у дисциплінарному провадженні щодо виду дисциплінарного стягнення враховуються характер проступку, його наслідки, особа прокурора, ступінь його вини, обставини». Таким чином, КДКП лише обмежилась вказівкою на врахування цих даних без зазначення відомостей, які характеризують особу прокурора, наслідки такого проступку. В матеріалах дисциплінарної справи ВРП відсутні будь-які відомості про особу ОСОБА_1 , характеристики, дані про притягнення до дисциплінарної відповідальності, наявність заохочень тощо.

Зазначені обставин, на нашу думку, залишилися поза увагою суддів Великої Палати Верховного Суду.

Висновки

Стаття 8 Загальної декларації прав людини 1948 року проголосила «право кожної людини на ефективне поновлення у правах компетентними національними судами в разі порушення її основних прав, наданих їй Конституцією або законом». Це положення відтворено в Конституції України (стаття 55) і має застосовуватися системно, оскільки гарантується судовий захист як національними, так і міжнародними судовими установами.

За викладених обставин вважаємо, що Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, повно і всебічно з`ясувавши фактичні обставини, об`єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, дійшов правильного висновку, що належним способом захисту прав ОСОБА_1 у наведених правовідносинах є визнання протиправним та скасування рішення ВРП від 2 жовтня 2018 року № 3054/0/15-18 та зобов`язання ВРП повторно розглянути скаргу на рішення Комісії від 4 липня 2018 року № 296дп-18 про накладення дисциплінарного стягнення на заступника прокурора Тернопільської області Мукана І. Я., а тому за результатами апеляційного перегляду Великою Палатою Верховного Суду апеляційна скарга ВРП задоволенню не підлягала, а отже, рішення у справі є законним та обґрунтованим і підлягало залишенню без змін.

Судді Великої Палати

Верховного Суду: О. Б. Прокопенко

В. В. Британчук

Н. П. Лященко

О. М. Ситнік