ПОСТАНОВА

Іменем України

12 серпня 2019 року

Київ

справа №1340/4847/18

адміністративне провадження №К/9901/15034/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді: Мартинюк Н.М.,

суддів: Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,

розглянув у попередньому судовому засіданні

касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області

на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року (головуючий суддя: Брильовський Р.М.)

і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2019 року (головуючий суддя: Гуляк В.В., судді: Ільчишин Н.В., Коваль Р.Й.)

у справі № 1340/4847/18

за позовом ОСОБА_1

до Головного управління Держпраці у Львівській області

про визнання протиправним і скасування наказу про притягнення до дисциплінарної відповідальності.

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Львівській області в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просив визнати протиправним і скасувати наказ начальника Головного управління Держпраці у Львівській області від 9 жовтня 2018 року № 598-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ».

Свої вимоги позивач обґрунтовує протиправністю притягнення його до такої дисциплінарної відповідальності як догана, оскільки він не вчиняв дій, що ставляться йому у провину.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Львівський окружний адміністративний суд своїм рішенням від 13 грудня 2018 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2019 року, позовні вимоги задовольнив у повному обсязі.

Судові рішення мотивовані тим, що саме лише посилання в наказі на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм, при обранні виду дисциплінарного стягнення, а також ненаведення обставин вчинення дисциплінарного проступку, не є належним обґрунтуванням оскаржуваного наказу.

Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)

У касаційній скарзі відповідач просить скасувати судові рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, оскільки вважає їх незаконними і необґрунтованими.

Зокрема, скаржник зазначає, що позивач допустив неналежне виконання своїх посадових обов`язків, передбачених, зокрема, посадовою інструкцією. Відповідно до статей 65, 66 Закону України «Про державну службу» до позивача було застосовано саме той вид дисциплінарного стягнення (догана), який відповідає вчиненому ним проступку. Також зазначає, що відповідач дотримав всі передбачені Законом України «Про державну службу» гарантії державного службовця при притягненні позивача до дисциплінарної відповідальності. Також, статтею 75 Закону України «Про державну службу» не конкретизовано в якій формі та у який саме спосіб керівник має запропонувати державному службовцю надати відповідні пояснення. При цьому, позивачу роз`яснювалось його право ознайомитись з матеріалами дисциплінарної справи та надати письмові пояснення на ім`я суб`єкта призначення. Таким чином, відповідач вважає, що таке дисциплінарне стягнення як догана до позивача застосовано правомірно, а оскаржений наказ від 9 жовтня 2018 року № 598-к є законним і обґрунтованим.

Позивач не подав свого відзиву на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 5 липня 2019 року відкрито касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 9 серпня 2019 року справу призначено до розгляду.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач відповідно до наказу Головного управління Держпраці у Львівській області від 25 травня 2018 року № 249-к призначений на посаду начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Управління з питань праці Головного управління Держпраці у Львівській області з випробувальним терміном шість місяців як переможець конкурсу на цю посаду.

На виконання вимог доручення Державної служби України з питань праці від 29 січня 2018 року № 647/1/9-ДП-18, Головним Управлінням Держпраці у Львівській області видано наказ від 1 лютого 2018 року № 19-ОД «Про відповідальних осіб та особисту відповідальність за дотримання термінів подачі звітної інформації», пунктом 5 якого визначено начальнику управління з питань праці (О.Єзерська), начальникам відділів Управління з питань праці (Р.Герей, О.Шадзевич, Л.Лєсна, В.Кузів), завідувачу сектором звернень громадян та доступу до публічної інформації (В.Чучман) забезпечити надання повної, достовірної, якісної інформації про заходи контролю за додержанням законодавства про працю, здійснені інспекторами праці Головного управління Держпраці у Львівській області та органів місцевого самоврядування та повної, достовірної, якісної інформації про роботу проведену інспекторами праці Головного управління Держпраці у Львівській області у відділ організаційно-аналітичного забезпечення.

Відповідно до згаданого наказу термін подання щомісячної звітності становив до 5 числа місяця, наступного за звітним.

У подальшому, наказом Головного управління Держпраці у Львівській області від 27 серпня 2018 року №129-ОД внесено зміни до наказу від 1 лютого 2018 року №19-ОД, зокрема, пункт 5 цього наказу викладено в наступній редакції: «Начальникам структурних підрозділів Управління з питань праці та керівникам структурних підрозділів (Децик О. А. та Чучман В .Я. ) забезпечити надання повної, достовірної, якісної інформації про заходи контролю за додержанням законодавства про працю, здійснені інспекторами праці в звітному періоді та іншої звітної інформації, облік якої належить до компетенції структурних підрозділів, головному спеціалісту відділу організаційно-аналітичного забезпечення Н.Василишин для узагальнення. Термін виконання: щомісячно до 3 числа місяця, наступного за звітним».

В матеріалах дисциплінарної справи №60 щодо позивача, зазначено, що підставою для відкриття дисциплінарного провадження стосовно нього відповідно до наказу начальника Головного управління Держпраці у Львівській області №518-к від 12 вересня 2018 року, стала службова записка начальника відділу організаційно-аналітичного забезпечення від 7 вересня 2018 року №8220/1, з урахуванням протоколу Апаратної наради від 10 вересня 2018 року, у зв`язку з невиконанням наказу Головного управління Держпраці у Львівській області від 1 лютого 2018 року №19-ОД «Про відповідальних осіб та особисту відповідальність за дотримання термінів подачі звітної інформації» (зі змінами від 27 серпня 2018 року №129-ОД) в частині неподання в терміни звітної інформації, що призвело до невчасного подання звітної інформації до Державної служби України з питань праці, щодо позивача - начальника відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів.

Зокрема, позивач невчасно подав звітність за серпень 2018 року, яка мала бути подана до 3 вересня 2018 року. Однак інформацію до відділу організаційно-аналітичного забезпечення, ним було подано лише 11 вересня 2018 року

Поданням від 5 жовтня 2018 року дисциплінарна комісія Управління запропонувала керівнику розглянути питання про застосування щодо позивача такого дисциплінарного стягнення як догана.

Наказом Головного управління Держпраці у Львівській області № 598-к від 9 жовтня 2018 року «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 » оголошено догану ОСОБА_1 - начальнику відділу з питань додержання законодавства про працю, зайнятість та інших нормативно-правових актів у Львівській області Управління з питань праці Головного управління Держпраці у Львівській області, відповідно до статей 147-149 Кодексу Законів про працю України, статей 65, 66 закону України «Про державну службу», Правил внутрішнього службового розпорядку працівників Головного управління Держпраці у Львівській області № 1 від 31 березня 2017 року, за неналежне виконання посадових обов`язків, в частині невчасного подання повної, достовірної, якісної звітної інформації.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною першою статті 64 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу» визначено, що за невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами у сфері державної служби, посадовою інструкцією, а також порушення правил етичної поведінки та інше порушення службової дисципліни державний службовець притягається до дисциплінарної відповідальності у порядку, встановленому цим Законом.

З іншого боку, частина перша статті 8 Закону України «Про державну службу» визначає, що державний службовець зобов`язаний:

1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України;

2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки;

3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина;

4) з повагою ставитися до державних символів України;

5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації;

6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів;

7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки;

8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України;

9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції;

10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби;

11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності;

12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню;

13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.

У силу вимог частини першої статті 65 Закону України «Про державну службу» підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.

Згідно з частиною другою цієї ж статті дисциплінарними проступками є:

1) порушення Присяги державного службовця;

2) порушення правил етичної поведінки державних службовців;

3) вияв неповаги до держави, державних символів України, Українського народу;

4) дії, що шкодять авторитету державної служби;

5) невиконання або неналежне виконання посадових обов`язків, актів органів державної влади, наказів (розпоряджень) та доручень керівників, прийнятих у межах їхніх повноважень;

6) недотримання правил внутрішнього службового розпорядку;

7) перевищення службових повноважень, якщо воно не містить складу злочину або адміністративного правопорушення;

8) невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця;

9) використання повноважень в особистих (приватних) інтересах або в неправомірних особистих інтересах інших осіб;

10) подання під час вступу на державну службу недостовірної інформації про обставини, що перешкоджають реалізації права на державну службу, а також неподання необхідної інформації про такі обставини, що виникли під час проходження служби;

11) неповідомлення керівнику державної служби про виникнення відносин прямої підпорядкованості між державним службовцем та близькими особами у 15-денний строк з дня їх виникнення;

12) прогул державного службовця (у тому числі відсутність на службі більше трьох годин протягом робочого дня) без поважних причин;

13) поява державного службовця на службі в нетверезому стані, у стані наркотичного або токсичного сп`яніння;

14) прийняття державним службовцем необґрунтованого рішення, що спричинило порушення цілісності державного або комунального майна, незаконне їх використання або інше заподіяння шкоди державному чи комунальному майну, якщо такі дії не містять складу злочину або адміністративного правопорушення.

За встановленим частиною третьою статті 65 Закону України «Про державну службу» правилом державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення.

Відповідно до частини першої статті 66 Закону України «Про державну службу» до державних службовців застосовується один із таких видів дисциплінарного стягнення:

1) зауваження;

2) догана;

3) попередження про неповну службову відповідність;

4) звільнення з посади державної служби.

Частиною першою статті 67 Закону України «Про державну службу» обумовлено, що дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку та ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяної шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.

За змістом частин першої, десятої, одинадцятої статті 69 вказаного Закону для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Результатом розгляду дисциплінарної справи є пропозиція Комісії або подання дисциплінарної комісії, які мають рекомендаційний характер для суб`єкта призначення. Суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів зобов`язаний прийняти рішення на підставі пропозиції Комісії або подання дисциплінарної комісії або надати вмотивовану відмову протягом цього строку.

Рішення про накладення на державного службовця дисциплінарного стягнення чи закриття дисциплінарного провадження приймає суб`єкт призначення протягом 10 календарних днів з дня отримання пропозицій Комісії, подання дисциплінарної комісії у державному органі. Рішення оформляється відповідним актом суб`єкта призначення. У рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення (частини перша, друга статті 77 Закону України «Про державну службу»).

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Судами попередніх інстанцій вірно зазначено, що притягненню до дисциплінарної відповідальності повинен передувати певний проступок, який з урахуванням ступеня тяжкості та всіх обставин має своїм наслідком певний вид дисциплінарного стягнення, але в будь-якому разі проступок повинен бути вчинений саме особою, яка притягається до дисциплінарної відповідальності.

З цього приводу суди звернули увагу на те, що контроль за дотриманням наказу від 27 серпня 2018 року №129-ОД про внесення змін до наказу від 1 лютого 2018 року №19-ОД «Про відповідальних осіб та особисту відповідальність за дотримання термінів подачі звітної інформації» було покладено на першого заступника начальника Головного управління Держпраці у Львівській області О.Грицак, на час її відсутності - на заступника начальника А. Стецько .

З матеріалів справи випливає, що відповідач не спростував того, що про необхідність виконання пункту 5 наказу від 1 лютого 2018 року № 19-ОД (зі змінами від 27 серпня 2018 року № 129-ОД) позивач дізнався за результатами проведення 10 вересня 2018 року апаратної наради, після чого вжив невідкладних заходів для виконання вимог цього наказу та 11 вересня 2018 року подав необхідну інформацію в повному й достовірному обсязі.

До того ж, як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, немає доказів того, що позивач взагалі був ознайомлений із наказом від 1 лютого 2018 року № 19-ОД, до якого були внесені зміни наказом від 27 серпня 2018 року № 129-ОД.

Відповідно, Верховний Суд погоджується з доводами судів попередніх інстанцій, що безпідставним є твердження скаржника про правомірність притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, у зв`язку з тим, що він порушив вимоги наказу Головного управління Держпраці у Львівській області від 27 серпня 2018 року № 129-ОД.

Крім того, слід зазначити, що оскаржений наказ Головного управління Держпраці у Львівській області від 9 жовтня 2018 року № 598-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 » містить загальне посилання на статтю 65 Закону України «Про державну службу», без зазначення конкретного пункту частини другої цієї статті та виду дисциплінарного проступку.

Також, в цьому наказі не зазначено суті вчиненого порушення, тобто яку саме звітну інформацію не подав позивач вчасно, в чому конкретно виразилося неналежне виконання посадових обов`язків позивачем.

Відповідно до частини першої і другої статті 74 Закону України «Про державну службу» дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений, обставини, що пом`якшують чи обтяжують відповідальність, результати оцінювання службової діяльності державного службовця, наявність заохочень, стягнень та його ставлення до служби. Дисциплінарне стягнення може бути накладено тільки у разі встановлення факту вчинення дисциплінарного проступку та вини державного службовця.

Частиною другою статті 77 цього Закону передбачено, що у рішенні, яке оформляється наказом (розпорядженням), зазначаються найменування державного органу, дата його прийняття, відомості про державного службовця, стислий виклад обставин справи, вид дисциплінарного проступку і його юридична кваліфікація, вид застосованого дисциплінарного стягнення. Вимагає зазначення у рішенні виду дисциплінарного проступку і його юридичної кваліфікації.

Таким чином, зазначення в рішенні про притягнення до дисциплінарної відповідальності конкретного пункту частини другої статті 65 Закону України «Про державну службу» дозволяє чітко визначити як кваліфікував дії чи бездіяльність державного службовця саме той орган (посадова особа), який прийняв рішення про притягнення до дисциплінарної відповідальності, а також перевірити правильність застосування до державного службовця певного виду стягнення.

Крім цього, обрання того чи іншого виду стягнення передбаченого статтею 66 Закону України «Про державну службу» безпосередньо залежить від того, який саме дисциплінарний проступок вчинений державним службовцем.

Верховний Суд погоджується з доводами суду першої й апеляційної інстанцій, що саме лише посилання в наказі на положення законодавства без належного наведення мотивів застосування певних норм права або незастосування інших норм при обранні виду дисциплінарного стягнення, а також ненаведення обставин вчинення дисциплінарного проступку, не є належним обґрунтуванням оскаржуваного наказу.

Відтак, правильними є висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для скасування наказу Головного управління Держпраці у Львівській області від 9 жовтня 2018 року № 598-к «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 » та задоволення позовних вимог.

Верховний Суд відхиляє аргументи скаржника, наведені в касаційній скарзі, оскільки вони не спростовують правильність висновків судів попередніх інстанцій, а відтак відсутні підстави для скасування оскаржуваних судових рішень.

Зокрема, скаржник у своїй касаційній скарзі зазначає, що позивач був ознайомлений особисто під підпис з наказом від 27 серпня 2018 року № 129-ОД, відтак повинен був забезпечити своєчасне подання звітної інформації щомісячно до 3 числа місяця, наступного за звітним. Начальник відділу організаційно-аналітичного забезпечення 7 вересня 2018 року подала службову записку начальнику Управління про те, що неподання структурними підрозділами Управління з питань праці звітної інформації, унеможливлює здійснення узагальнення та формування загального звіту за серпень 2018 року у строк до 8 вересня 2018 року. На Апаратній нараді Управління було обговорено, зокрема, питання невчасного подання звітної інформації, за результатами якої позивачу доручено забезпечити подання інформації до 18:00 год. 10 вересня 2018 року. Проте, позивач лише о 12:30 год. 11 вересня 2018 року надіслав на електронну адресу начальника відділу організаційно-аналітичного забезпечення необхідну звітну інформацію. Таким чином, незабезпечення позивачем надання відповідної звітної інформації у встановлений строк, призвело до невиконання Управлінням доручення Державної служби України з питань праці від 29 січня 2018 року № 647/7/9-ДП-18. Та обставина, що позивача не було ознайомлено із самим наказом від 1 лютого 2018 року № 19-ОД (оскільки станом на 1 лютого 2018 року позивач ще не працював в Управлінні), а лише з наказом про внесення змін до нього від 27 серпня 2018 року № 129-ОД не має жодного відношення до цієї справи, оскільки позивача було притягнуто до дисциплінарної відповідальності за невиконання вимог саме того пункту наказу (пункт 5), з яким його було ознайомлено, а не будь-якого іншого пункту. Інші пункти наказу передбачають подання звітів за іншими напрямами роботи та не стосуються роботи очолюваного позивачем структурного підрозділу.

Тобто, аргументи скаржника полягають у тому, що суди першої й апеляційної інстанцій невірно встановили фактичні обставини цієї справи.

Верховний Суд звертає увагу скаржника на те, що відповідно до частини другої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції не має права встановити або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішення або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Згідно з частиною першою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд також відхиляє аргументи скаржника про те, що висновки судів попередніх інстанцій про відсутність в оскаржуваному наказі детального опису вчиненого порушення є надуманими й безпідставними.

Верховний Суд констатує, що суди першої й апеляційної інстанцій правильно застосували норми матеріального права. Частина друга статті 77 Закону України «Про державну службу» вимагає зазначення у рішенні суб`єкта владних повноважень виду дисциплінарного проступку і його юридичної кваліфікації. Тому, суди вірно зазначили, що в оскаржуваному наказі відповідач повинен був чітко вказати, яку звітну інформацію не подав позивач, яким наказом подання такої інформації передбачено, терміни подання інформації, коли інформація була подана позивачем і, відповідно, за невиконання якого наказу притягнутий до відповідальності позивач.

Відповідно до частини першої статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України, суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Головного управління Держпраці у Львівській області залишити без задоволення.

Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 13 грудня 2018 року і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 3 квітня 2019 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не може бути оскаржена.

Головуючий суддя Н.М. Мартинюк

Судді А.В. Жук

Ж.М. Мельник-Томенко