ПОСТАНОВА

Іменем України

08 серпня 2019 року

Київ

справа №500/2333/18

касаційне провадження №К/9901/10884/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Чиркіна С. М.,

суддів: Єзерова А. А., Шарапи В.М.,

розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Виконавчого комітету Тернопільської міської ради на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 (головуючий суддя: Ніколін В. В., судді: Гінда О.М., Старунський Д. М.) у справі №857/2605/19 за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, третя особа: Управління транспорту, комунікацій та зв`язку Тернопільської міської ради про визнання протиправним та нечинним рішення,

В С Т А Н О В И В:

У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Виконавчого комітету Тернопільської міської ради, третя особа: Управління транспорту, комунікацій та зв`язку Тернопільської міської ради, у якому просив визнати протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення є регуляторним актом, оскільки розраховане на неодноразове застосування щодо невизначеного кола осіб - встановлює тарифи на перевезення пасажирів у м. Тернополі.

Зазначає, що при прийнятті оскаржуваного рішення та наступних рішень, якими дане рішення визнавалось таким, що втратило чинність, а також викладалось в новій редакції, відповідачем порушено встановлену Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (у редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №1160-IV) процедуру прийняття регуляторних актів, а саме: порядку його підготовки, оприлюднення проекту, та з невідповідним аналізом регуляторного впливу.

Отже, як зазначає позивач, має місце дискримінація - критерій наявності електронного квитка, для оформлення якого варто сплатити більші кошти, ніж за звичайний, так і бути зареєстрованим у м. Тернополі - є тою ознакою, за якою виникає дискримінаційний характер в аспекті оплати проїзду. Враховуючи сукупність вищенаведених обставин позивач стверджує про порушення Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради вимог частини другої статті 21 Конституції України, Закону України «Про засади запобігання та протидії дискримінації в Україні», статті 1 Протоколу 12 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод.

Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 12.02.2019 у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 скасовано рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12.02.2019 та ухвалено нове рішення про задоволення адміністративного позову:

визнано протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» із змінами, внесеними рішенням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 15.11.2018 №872 «Про внесення змін в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м.Тернополі»;

зобов`язано Виконавчий комітет Тернопільської міської ради відповідно до вимог частини першої статті 265 КАС України невідкладно, після набрання рішенням суду законної сили, опублікувати резолютивну частини рішення суду у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.

Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанції, Виконавчий комітет Тернопільської міської ради подав касаційну скаргу, у якій просив Верховний Суд скасувати постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019, а рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12.02.2018 залишити в силі.

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник вказав на порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права в частині прийняття від апелянта доказів, які не були надані суду першої інстанції, та копії яких не надавались іншим учасникам справи.

Стверджував, що судом апеляційної інстанції залишено поза увагою дотримання Тернопільською міською радою при прийнятті оспорюваного рішення усіх необхідних процедур, передбачених діючим законодавством, у тому числі, включенні до плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів (рішення від 15.08.2018 №628), оприлюднення в засобах масової інформації (газета «Вільне життя» №64 (16008) від 17.08.2018) та на офіційному веб-порталі Тернопільської міської ради проекту рішення та аналізу регуляторного впливу.

Зазначив, що судом апеляційної інстанції не надано належної оцінки діям органу місцевого самоврядування, не враховано прав суб`єктів господарювання у сфері пасажирських перевезень, не залучено останніх до участі у справі при прийнятті рішення, та не враховано, що оскаржуване рішення не зачіпає конкретних прав та інтересів позивача.

Ухвалою Верховного Суду від 24.04.2019 відкрито касаційне провадження у справі.

В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 14.06.2019 визначений новий склад суду.

Відповідно до частини 1 статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Верховний Суд переглянув оскаржуване судове рішення у межах доводів касаційної скарги з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту встановлення судами фактичних обставин справи, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права і встановив таке.

Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що 30.10.2018 року Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято рішення №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі».

В якості нормативного обґрунтування прийняття зазначеного рішення, відповідач послався на Закони України №1914-IV від 29.06.2004 «Про міський електричний транспорт», N2344-III від 05.04.2001 «Про автомобільний транспорт», N 1160-IV від 11.09.2003 «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», № 280/97від 21.05.1997 «Про місцеве самоврядування в Україні», наказ Міністерства транспорту та зв`язку України від 17.11.2009 №1175 «Про затвердження Методики розрахунку тарифів на послуги пасажирського автомобільного транспорту», наказ Міністерства інфраструктури України від 25.11.2013 №940 «Про затвердження Порядку формування тарифів на послуги міського електричного транспорту (трамвай, тролейбус).

05.11.2018 Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято рішення № 825, у пункті першому якого зазначено: «Вважати таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 року №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі».

Цього ж дня, Виконавчим комітетом Тернопільської міської ради прийнято рішення №872 «Про внесення змін в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі», яким вирішено вважати таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету від 05.11.2018 №825 «Про визнання таким, що втратило чинність рішення виконавчого комітету» та внесені зміни в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі», пункти 1, 3, 4, 6, 9 викладено в новій редакції.

Правомірність та дотримання процедури прийняття рішення від 30.10.2018 року № 819, зі змінами та доповненнями, є предметом спору у цій справі.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив із того, що рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» прийняте у відповідності до Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, Закону №1160-IV, з дотриманням Методики №308, з огляду на що, підстави для визнання його нечинним відсутні.

Задовольняючи позовні вимоги, апеляційний суд прийшов до висновку, що оскаржуване рішення прийняте не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; необґрунтовано, без урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); без дотримання принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; непропорційно, зокрема без дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями статті 24 Конституції України громадяни мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом, не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками.

У відповідності до пункту 18 частини першої статті 4 КАС України, нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що позивач є мешканцем міста Тернополя, має право користування автомобільним та електричним транспортом у місті проживання, таким чином, дія оскаржуваного рішення, як акту регуляторного впливу поширюється в тому числі і на позивача, у зв`язку із чим останній є суб`єктом спірних правовідносин.

Органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Згідно із статтею 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

Зазначена норма Конституції передбачає форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування.

Закон України 280/97-ВР від 21.05.1997 «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон N280/97-ВР), відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно із частиною першою статті 10 Закону №280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Статтею 11 цього Закону передбачено, що виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Отже, відповідач є органом виконавчої влади місцевої ради.

Проаналізувавши функції і повноваження органів місцевого самоврядування, врегульовані Конституцією України та іншими законами України, Конституційний Суд України у пункті 4 рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009, дійшов висновку, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До нормативних належать акти, які встановлюють, змінюють чи припиняють норми права, мають локальний характер, розраховані на широке коло осіб та застосовуються неодноразово, а ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб`єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію.

Такий висновок узгоджується із правовими позиціями Конституційного Суду України, викладеними у рішеннях від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абзац перший пункту 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абзац четвертий пункту 1 мотивувальної частини).

Підпунктом 2 пункту «а» статті 28 Закону №280/97-ВР передбачено, що до відання виконавчих органів міських рад належить в тому числі встановлення в порядку і межах, визначених законодавством, тарифів на побутові, комунальні (…), транспортні та інші послуги.

В контексті вимог статей 28, 30 Закону №280/97-ВР до компетенції Відповідача, у тому числі, відноситься організація пасажирських перевезень на відповідній території, встановлення тарифів на користування автомобільними та електричними транспортними послугами.

Відповідно до частини третьої статті 5 Закону України від 05.04.2011 №№2344-III «Про автомобільний транспорт» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №2344-III) державне регулювання та контроль у сфері автомобільного транспорту реалізується шляхом проведення центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, зокрема, тарифної політики на автомобільному транспорті.

Згідно з частиною восьмою статті 4 Закону України від 29.06.2014 №1914-IV «Про міський електричний транспорт» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №1914-IV) правила користування міським електричним транспортом затверджуються відповідним органом місцевого самоврядування. Вони визначають порядок проїзду і його оплати, права та обов`язки пасажирів, а також взаємовідносини перевізників і пасажирів під час надання транспортних послуг, враховуючи особливості транспортної інфраструктури та наявність автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

Відповідно до Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті» від 17.01.2017 №1812-VIII (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №1812-VIII) органи місцевого самоврядування запроваджують автоматизовану систему обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті незалежно від форм власності, встановлюють порядок її функціонування, а також форми носіїв, види, порядок обігу та реєстрації проїзних документів, визначають особу, уповноважену здійснювати справляння плати за транспортні послуги в разі запровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду.

У зв`язку з набранням чинності цим Законом, з метою введення в дію та забезпечення належного функціонування автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті міста Тернополя, рішенням Тернопільської міської ради від 28.07.2017 №7/16/34 «Про впровадження автоматизованої системи обліку оплати проїзду в міському пасажирському транспорті» впроваджено автоматизовану систему обліку оплати проїзду (АСООП) в міському пасажирському транспорті міста Тернополя.

Рішенням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради № 628 від 15.08.2018, доповнено план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2018 рік, затверджений рішенням Виконавчого комітету міської ради від 06.12.2017 №875 «Про затвердження плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2018 рік», згідно з додатком.

Закон України від 11.09.2003 №1160-IV «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Закон №1160-IV) визначає правові та організаційні засади реалізації державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності.

Згідно із статтею 1 Закону №1160-IV регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий повноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Отже, оскаржуване рішення (із наступними змінами) за своїм характером та змістом є регуляторним актом, що регламентує тарифи на транспортні послуги у місті Тернополі.

Статтею 4 Закону №1160-IV визначені принципи державної регуляторної політики, до яких відносяться: доцільність - обґрунтована необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення існуючої проблеми; адекватність - відповідність форм та рівня державного регулювання господарських відносин потребі у вирішенні існуючої проблеми та ринковим вимогам з урахуванням усіх прийнятних альтернатив; ефективність - забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів суб`єктів господарювання, громадян та держави; збалансованість - забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; передбачуваність - послідовність регуляторної діяльності, відповідність її цілям державної політики, а також планам з підготовки проектів регуляторних актів, що дозволяє суб`єктам господарювання здійснювати планування їхньої діяльності; прозорість та врахування громадської думки - відкритість для фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань дій регуляторних органів на всіх етапах їх регуляторної діяльності, обов`язковий розгляд регуляторними органами ініціатив, зауважень та пропозицій, наданих у встановленому законом порядку фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями, обов`язковість і своєчасність доведення прийнятих регуляторних актів до відома фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, інформування громадськості про здійснення регуляторної діяльності.

Забезпечення здійснення державної регуляторної політики включає: встановлення єдиного підходу до підготовки аналізу регуляторного впливу та до здійснення відстежень результативності регуляторних актів; підготовку аналізу регуляторного впливу; планування діяльності з підготовки проектів регуляторних актів; оприлюднення проектів регуляторних актів з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань, а також відкриті обговорення за участю представників громадськості питань, пов`язаних з регуляторною діяльністю; відстеження результативності регуляторних актів; перегляд регуляторних актів; систематизацію регуляторних актів; недопущення прийняття регуляторних актів, які є непослідовними або не узгоджуються чи дублюють діючі регуляторні акти; викладення положень регуляторного акта у спосіб, який є доступним та однозначним для розуміння особами, які повинні впроваджувати або виконувати вимоги цього регуляторного акта; оприлюднення інформації про здійснення регуляторної діяльності (стаття 5 Закону №1160-IV).

Згідно із положеннями статті 7 Закону №1160-IV регуляторні органи затверджують плани діяльності з підготовки ними проектів регуляторних актів на наступний календарний рік не пізніше 15 грудня поточного року, якщо інше не встановлено законом. План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів повинен містити визначення видів і назв проектів, цілей їх прийняття, строків підготовки проектів, найменування органів та підрозділів, відповідальних за розроблення проектів регуляторних актів. Затверджені плани діяльності з підготовки проектів регуляторних актів, а також зміни до них оприлюднюються у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніш як у десятиденний строк після їх затвердження.

Рішенням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради № 628 від 15.08.2018, доповнено план діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2018 рік, затверджений рішенням Виконавчого комітету міської ради від 06.12.2017 №875 «Про затвердження плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2018 рік», згідно з додатком.

Статтею 8 Закону №1160-IV визначено, що стосовно кожного проекту регуляторного акта його розробником готується аналіз регуляторного впливу. Аналіз регуляторного впливу готується до оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень та пропозицій.

Розробник проекту регуляторного акта при підготовці аналізу регуляторного впливу повинен: визначити та проаналізувати проблему, яку пропонується розв`язати шляхом державного регулювання господарських відносин, а також оцінити важливість цієї проблеми; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою ринкових механізмів і потребує державного регулювання; обґрунтувати, чому визначена проблема не може бути розв`язана за допомогою діючих регуляторних актів, та розглянути можливість внесення змін до них; визначити очікувані результати прийняття запропонованого регуляторного акта, у тому числі здійснити розрахунок очікуваних витрат та вигод суб`єктів господарювання, громадян та держави внаслідок дії регуляторного акта; визначити цілі державного регулювання; визначити та оцінити усі прийнятні альтернативні способи досягнення встановлених цілей, у тому числі ті з них, які не передбачають безпосереднього державного регулювання господарських відносин; аргументувати переваги обраного способу досягнення встановлених цілей; описати механізми і заходи, які забезпечать розв`язання визначеної проблеми шляхом прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати можливість досягнення встановлених цілей у разі прийняття запропонованого регуляторного акта; обґрунтовано довести, що досягнення запропонованим регуляторним актом встановлених цілей є можливим з найменшими витратами для суб`єктів господарювання, громадян та держави; обґрунтовано довести, що вигоди, які виникатимуть внаслідок дії запропонованого регуляторного акта, виправдовують відповідні витрати у випадку, якщо витрати та/або вигоди не можуть бути кількісно визначені; оцінити можливість впровадження та виконання вимог регуляторного акта залежно від ресурсів, якими розпоряджаються органи державної влади, органи місцевого самоврядування, фізичні та юридичні особи, які повинні впроваджувати або виконувати ці вимоги; оцінити ризик впливу зовнішніх чинників на дію запропонованого регуляторного акта; обґрунтувати запропонований строк чинності регуляторного акта; визначити показники результативності регуляторного акта; визначити заходи, за допомогою яких буде здійснюватися відстеження результативності регуляторного акта в разі його прийняття.

Методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування Національним банком України затверджується спільно Кабінетом Міністрів України та Національним банком України, а методика підготовки аналізу регуляторного впливу для застосування іншими розробниками проектів регуляторних актів - Кабінетом Міністрів України. Методика підготовки аналізу регуляторного впливу є обов`язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

Аналіз регуляторного впливу підписується розробником проекту регуляторного акта, а в разі якщо розробником проекту є регуляторний орган, інший орган, установа чи організація - керівником цього органу, установи чи організації.

Наявний в матеріалах справи аналіз регуляторного впливу проекту рішення виконавчого комітету Тернопільської міської ради «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі», не містить обов`язкового реквізиту - підпису розробника проекту.

У відповідності до вимог статті 9 Закону №1160-IV кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону. Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п`яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта повинно містити: стислий виклад змісту проекту; поштову та електронну, за її наявності, адресу розробника проекту та інших органів, до яких відповідно до цього Закону або за ініціативою розробника надсилаються зауваження та пропозиції; інформацію про спосіб оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу (назва друкованого засобу масової інформації та/або адреса сторінки в мережі Інтернет, де опубліковано чи розміщено проект регуляторного акта та аналіз регуляторного впливу, або інформація про інший спосіб оприлюднення, передбачений частиною п`ятою статті 13 цього Закону); інформацію про строк, протягом якого приймаються зауваження та пропозиції від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань; інформацію про спосіб надання фізичними та юридичними особами, їх об`єднаннями зауважень та пропозицій.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов`язковому розгляду розробником цього проекту. За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Відповідно до положень статті 13 Закону №1160-IV план діяльності регуляторного органу з підготовки проектів регуляторних актів та зміни до нього оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації цього регуляторного органу, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених цим регуляторним органом, та/або шляхом розміщення плану та змін до нього на офіційній сторінці відповідного регуляторного органу в мережі Інтернет.

Повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що оприлюднення регуляторного акта здійснюється з метою одержання зауважень і пропозицій. При цьому, оприлюдненню підлягають як проект регуляторного акта, так і відповідний аналіз регуляторного впливу - документ, який містить обґрунтування необхідності державного регулювання шляхом прийняття регуляторного акта, аналіз впливу, який справлятиме регуляторний акт на ринкове середовище, забезпечення прав та інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави, а також обґрунтування відповідності проекту регуляторного акта принципам державної регуляторної політики.

Верховний Суд погоджується із висновком суду апеляційної інстанції зробленим на підставі системного аналізу зазначених норм, про обов`язкове оприлюднення відповідачем проекту регуляторного акта і відповідного аналізу регуляторного впливу, з метою публічного обговорення проекту, отримання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об`єднань до регуляторного акта. За таких обставин, проект регуляторного акта та його аналіз мають бути оприлюдненим щонайменше за 1 місяць до прийняття такого проекту.

Такий висновок узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, що міститься у постанові від 25 вересня 2018 року у справі №428/7176/14-а.

Відповідно до статей 8 і 10 Закону №1160-IV, Постановою Кабінету Міністрів України від 11.03.2004 №308 затверджено методику проведення аналізу впливу та відстеження результативності регуляторного акта (далі Методика - №308)

Зазначена Методика встановлює вимоги до проведення аналізу впливу регуляторного акта, проект якого розроблений регуляторним органом та передбачає проведення аналізу до оприлюднення проекту акта.

З урахуванням вимог статей 8, 10 Закону №1160-IV та Методики № 308, апеляційний суд, за результатом розгляду аналізу регуляторного впливу проекту рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі», прийшов до висновку, що аналіз підготовлений формально, зокрема, його зміст, структура та наповнення не відповідають вимогам Методики №308, яка є обов`язковою для застосування розробниками проектів регуляторних актів.

Так, апеляційним судом встановлено, що розробником не проаналізовано існуюче правове регулювання господарських та адміністративних відносин, щодо яких виникла необхідність у диференціації розміру тарифу в залежності від способу оплати проїзду (розрахунку), не визначені основні групи (підгрупи), на які проблема справляє вплив.

Також в аналізі не наведено жодного розрахунку запропонованих тарифів у числовій формі, які б підтверджували їх економічну доцільність як для суб`єктів господарювання, так і для громадян (споживачів послуг з перевезення) та держави.

За таких обставин аналіз не відповідає вимогам статті 4 Закону №1160-IV, зокрема, принципу доцільності - оскільки розробником не обґрунтовано необхідність державного регулювання господарських відносин з метою вирішення проблеми, зокрема, не доведено причинно-наслідковий зв`язок між проблемою, що потребує державного втручання, та обраним способом її вирішення.

В порушення вимог розділу III аналізу регуляторного впливу при визначенні та оцінці альтернативних способів досягнення цілей розробником наведений лише текстовий опис переваг (недоліків) можливих способів досягнення цілей без визначення вигод і витрат окремо для держави, населення та суб`єктів господарювання від застосування кожного з них та не наведено розрахунків витрат суб`єктів господарювання, яких вони зазнають як внаслідок впровадження проекту рішення, так і внаслідок застосування альтернативних способів досягнення цілей.

Також розробником в аналізі регуляторного впливу не доведений вибір оптимального альтернативного способу з урахуванням системи бальної оцінки ступеня досягнення визначених цілей, не проаналізовано причини відмови від застосування того чи іншого способу та аргументи на користь обраного, що є порушенням принципу ефективності, забезпечення досягнення внаслідок дії регуляторного акта максимально можливих позитивних результатів за рахунок мінімально необхідних витрат ресурсів та збалансованості, забезпечення у регуляторній діяльності балансу інтересів суб`єктів господарювання, громадян та держави; не наведено обов`язкових показників результативності регуляторного акта, таких як: розмір надходжень до державного та місцевих бюджетів і державних цільових фондів, пов`язаних з дією акта; кількість суб`єктів господарювання та/або фізичних осіб, на яких поширюватиметься дія акта, розмір коштів і час, що витрачатимуться суб`єктами господарювання та або фізичними особами, пов`язаними з виконанням вимог акта; рівень поінформованості суб`єктів господарювання та/або фізичних осіб з основних положень акта, а також їх прогнозних значень у кількісному виразі, чим порушено вимоги пункту 10 Методики №308.

За таких обставин Верховний Суд погоджується із висновками суду апеляційної інстанції щодо неналежної підготовки аналізу регуляторного впливу, відсутністю в ньому всієї необхідної інформації та розрахунків, що в свою чергу свідчить про порушення виконавчим комітетом Тернопільської міської ради вимог статей 5 і 8 Закону №1160-IV та принципів державної регуляторної політики.

Згідно із вимогами статті 36 Закон №1160-IV регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин:

- відсутній аналіз регуляторного впливу;

- проект регуляторного акта не був оприлюднений.

За таких обставин суд апеляційної інстанції обґрунтовано дійшов до висновків про порушення відповідачем порядку розробки, прийняття, та оприлюднення проекту оскаржуваного регуляторного акта, вимогам чинного законодавства.

З урахуванням встановлених обставин та правового регулювання спірних правовідносин, суд апеляційної інстанції правомірно не прийняв до уваги посилання відповідача на звіт аудиторської фірми «Тер Аудит» від 14.11.2018 оскілки звіт не може замінити аналіз регуляторного впливу та був складений після прийнятий оскаржуваного рішення.

Стосовно посилань скаржника на порушення апеляційним судом норм процесуального права в частині прийняття в якості доказу листа Державної регуляторної служби України від 09.04.2019 №Н-54/56, Верховний Суд зазначає таке.

Згідно із вимогами частини четвертої статті 308 КАС України докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

Позивач при розгляді справи в суді першої інстанції не міг об`єктивно надати лист від 09.04.2019 №Н-54/56 оскільки останній був виготовлений після рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 12.02.2018.

Лист від 09.04.2019 №Н-54/56 був направлений в електронній формі, у зв`язку із чим відповідно до вимог частини дев`ятої статті 79 КАС України, суд не міг не прийняти його, та долучений у судовому засіданні до матеріалів справи. У зв`язку з дорученням нових доказів, судом у справі на тиждень була оголошена перерва, під час якої відповідач мав можливість ознайомитись із доказом. Отже прийняття зазначеного доказу в електронній формі не може бути підставою для скасування рішення.

Посилання скаржника на протокол зустрічі з громадськістю міста від 16.10.2018 щодо обговорення проекту рішення виконавчого комітету «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом» Верховний Суд оцінює критично, оскільки зазначене обговорення не замінює встановленої процедури оприлюднення та обговорення.

В контексті вимог статей 72, 77 КАС України відповідач не довів дотримання процедури та правомірності прийняття оскарженого регуляторного акта.

Згідно із вимогами частини десятої статті 264 КАС України, якщо у процесі розгляду справи щодо нормативно-правового акта суд виявить, що інші нормативно-правові акти, прийняті відповідачем, чи їх окремі положення, крім тих, щодо яких відкрито провадження в адміністративній справі, безпосередньо впливають на прийняття рішення у справі і без визнання таких нормативно-правових актів протиправними неможливий ефективний захист прав позивача, суд визнає такі акти чи їх окремі положення протиправними в порядку, визначеному цією статтею.

Суд апеляційної інстанції слушно послався на зазначену норму та з урахуванням вищезазначених обставин прийшов до висновку про необхідність визнання протиправним та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 15.11.2018 року №872 «Про внесення змін в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 р. №819».

За змістом ст. 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.

Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Отже, Верховний Суд погоджується із висновком апеляційного суду щодо визнання протиправними та нечинним рішення Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м. Тернополі» із змінами, внесеними рішенням Виконавчого комітету Тернопільської міської ради від 15.11.2018 №872 «Про внесення змін в рішення виконавчого комітету від 30.10.2018 №819 «Про встановлення тарифів на перевезення пасажирів автомобільним та електричним транспортом в м.Тернополі».

Щодо посилань скаржника на практику ЄСПЛ у застосуванні принципу «належного урядування», Верховний Суд зазначає наступне.

В рішенні у справі «Рисовський проти України» ЄСПЛ вказав на те, що принцип «належного урядування», зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків (заява № 29979/04, пункт 70).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (див. там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), заява № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункт 74).

Суд враховує положення Висновку №11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

Отже, принцип «належного урядування» не звільняє відповідача від обов`язку дотримуватись обов`язково встановленої чинним законодавством процедури, компетенції та повноважень при прийняті/скасуванні рішень.

Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судом апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містять інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) під час розгляду справи судом апеляційної інстанції та з урахуванням яких судом вже надавалась оцінка. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга відповідача не містить.

Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Верховний Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні оскаржуваного судового рішення, а тому підстави для скасування рішення суду апеляційної інстанції - відсутні.

Керуючись ст.ст. 341, 345, 349, 350, 355, 356, КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Виконавчого комітету Тернопільської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 16.04.2019 у справі №857/2605/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Судді Верховного Суду: С. М. Чиркін

А. А. Єзеров

В. М. Шарапа