ПОСТАНОВА

Іменем України

31 липня 2019 року

Київ

справа №501/2889/16-а

адміністративне провадження №К/9901/3171/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Ін-Ком-Буд» до Чорноморської міської ради Одеської області, заступника Чорноморського міського голови Одеської області Биченка Сергія Яковича , заступника начальника Управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Одеської області Степаненко Наталії Василівни , заступника голови Комісії з ліквідації Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль Олени Валеріївни, начальника Управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопова Сергія Євгеновича, начальника Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Липач Олени Олександрівни, депутата Чорноморської міської ради Одеської області, голови постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Червачова Сергія Миколайовича, начальника юридичного відділу Управління державної реєстрації та правового забезпечення Чорноморської міської ради Одеської області Охотнікова В`ячеслава Володимировича, Чорноморського міського голови Хмельнюка Валерія Яковича, третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Моноліт» про визнання протиправними дії за касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю «Ін-Ком-Буд» на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Потапчука В.О., Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І. від 18 грудня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У грудні 2016 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Ін-Ком-Буд» (далі -ТОВ «Ін-Ком-Буд, позивач) звернулося до Іллічівського міського суду Одеської області з позовом до Чорноморської міської ради Одеської області, заступника Чорноморського міського голови Одеської області Биченка Сергія Яковича , заступника начальника Управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Одеської області Степаненко Наталі Василівни , заступника голови Комісії з ліквідації Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль Олени Валеріївни, начальника Управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопова Сергія Євгеновича, начальника Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Липач Олени Олександрівни, депутата Чорноморської міської ради Одеської області, голови постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Червачова Сергія Миколайовича, начальника юридичного відділу Управління державної реєстрації та правового забезпечення Чорноморської міської ради Одеської області Охотнікова В`ячеслава Володимировича, Чорноморського міського голови Хмельнюка Валерія Яковича (далі - позивачі), третя особа - Товариство з обмеженою відповідальністю «Моноліт» (далі - ТОВ «Моноліт», третя особа), в якому просило:

- визнати незаконним розпорядження Чорноморського міського голови від 18 листопада 2016 року № 429 «Про створення комісії для розгляду питання щодо додержання геодезичних розмірів земельних ділянок площею 0,7531 га та 0,2135 га та блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування, законності здійснення будівельних робіт за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7 »;

- визнати незаконним розпорядження Чорноморського міського голови від 18 листопада 2016 року № 430 «Про створення комісії для розгляду питання щодо додержання геодезичних розмірів земельних ділянок площею 0,3240 га та 0,5760 га та блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування, законності здійснення будівельних робіт за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11, 13 »;

- визнати протиправними дії заступника Чорноморського міського голови Одеської області Биченка С.Я., заступника начальника управління комунальної власності та земельних відносин Чорноморської міської ради Одеської області Степаненка Н,В. , начальника юридичного відділу Чорноморської міської ради Одеської області Охотнікова В.В., начальника управління архітектури та містобудування Чорноморської міської ради Одеської області Протопопова С.Є., начальника відділу державного архітектурно-будівельного контролю Чорноморської міської ради Одеської області Липач О.О., заступника голови комісії з ліквідації Відділу Держгеокадастру у м. Іллічівську Одеської області Коваль О.В., депутата Чорноморської міської ради Одеської області постійної комісії з питань будівництва, регулювання земельних відносин, охорони навколишнього середовища та благоустрою Червачова С.М. щодо проведення обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна , 7, 11, 13 на підставі розпорядження Чорноморського міського голови від 18 листопада 2016 року № 429 та № 430 та щодо складання «Акта обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7, 11 , 13» від 22 листопада 2016 року;

- визнати незаконним «Акт обстеження земельних ділянок, які розташовані за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7 , 11, 12» від 22 листопада 2016 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що проведення перевірок додержання земельного або містобудівного законодавства за розпорядженнями міського голови не передбачено нормами законодавства, а тому такі розпорядження є неправомірними та не могли бути підставою для проведення перевірок, перевірка проведена за відсутності на це підстав, без повідомлення орендаря про проведення перевірки, за його відсутності, а тому такі дії відповідачів є протиправними, оскаржуваний акт не міг складатися ними та цей акт є незаконним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року позов задоволено.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що розпорядження Чорноморського міського голови № 429 від 18 листопада 2016 року, № 430 від 18 листопада 2016 року, а також акти відповідачів не відповідають положенням законодавства, винесені за відсутності передбачених законодавством підстав, з порушенням порядку, а тому є протиправними та підлягають скасуванню.

Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року апеляційну скаргу Чорноморської міської ради Одеської області задоволено, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року скасовано та прийнято нове рішення, яким у задоволенні адміністративного позову Товариства з обмеженою відповідальністю «Ін-Ком-Буд» відмовлено.

Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що у зв`язку з неправомірними діями позивача, які стали причиною невдоволення жителів територіальної громади та спричинили численні мітинги, протести та звернення, за змістом виниклої в місті конфліктної ситуації, Чорноморський міський голова, приймаючи оскаржувані рішення діяв у відповідності до положень чинного законодавства України, з метою встановлення причин конфлікту та встановлення способів його урегулювання, захисту прав та свобод членів, у межах своїх повноважень.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ТОВ «Ін-Ком-Буд» звернулося з касаційною скаргою до Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду, а рішення Одеського окружного адміністративного суду від 25 травня 2018 року залишити в силі.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 28 січня 2019 року.

Ухвалою Верховного Суду від 04 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 501/2889/16-а, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу ТОВ «Ін-Ком-Буд».

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що між Іллічівською міською радою Одеської області та ТОВ «Ін-Ком-Буд» 22 січня 2015 року укладений договір оренди землі № 9, за умовами якого позивач прийняв у строкове платне користування земельну ділянку площею 0,5760 га із земель житлової та громадської забудови, що знаходиться за адресою: Одеська область, м. Іллічівськ, вул. Пляжна, 11, 13 строком на 49 років для реконструкції існуючих будівель і благоустрою прилеглої території.

Крім того, між Іллічівською міською радою Одеської області та ТОВ «Ін-Ком-Буд» 22 липня 2015 року укладений договір оренди землі № 97, за умовами якого позивач прийняв у строкове платне користування земельну ділянку площею 0,3240 га із земель рекреаційного призначення, що знаходиться за адресою: Одеська область, м. Іллічівськ, вул. Пляжна, 11 , 13 строком на 49 років для розташування рекреаційного комплексу.

На підставі рішень Іллічівської міської ради від 17 грудня 2015 року № 15/1-VII, № 15/2-VII про надання ТОВ БФ «Моноліт» дозволів на передачу в суборенду ТОВ «Ін-Ком-Буд» земельних ділянок, між ТОВ БФ «Моноліт» та ТОВ «Ін-Ком-Буд» 24 лютого 2016 року укладені договори суборенди земельних ділянок, за якими ТОВ «Ін-Ком-Буд» приймає у строкове користування земельні ділянки площею 0,2135 га та 0,7531 га із земель рекреаційного призначення, які знаходяться за адресою: Одеська область, м. Іллічівськ, вул. Пляжна, 7 .

Розпорядженням Чорноморського міського голови № 429 від 18 листопада 2016 року створена комісія для вирішення питання щодо законності використання, додержання геодезичних розмірів та законності здійснення будівельних робіт на земельних ділянках площею 0,7531 га та 0,2135 га за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7 .

Розпорядженням Чорноморського міського голови № 430 від 18 листопада 2016 року створена комісія для вирішення питання щодо законності використання, додержання геодезичних розмірів та законності здійснення будівельних робіт на земельних ділянках площею 0,3240 га та 0,5760 га за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 11, 13 .

На підставі зазначених розпоряджень, керуючись статтями 12, 96, 158-160, 198 Земельного кодексу України, статтею 31 Закону України «Про місцеве самоврядування» та статтею 41 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» комісією проведено обстеження земельних ділянок, розташованих за адресою: Одеська область, м. Чорноморськ, вул. Пляжна, 7, 11, 13 , за результатами якого складено акт від 22 листопада 2016 року.

В акті зазначено про порушення позивачем вимог земельного та містобудівного законодавства та рекомендовано позивачу встановити в натурі межі земельної ділянки, здійснити огородження будівельних майданчиків, звільнити самовільно зайняту проїзну територію загального користування, а в разі невиконання рекомендацій комісією рекомендовано Чорноморській міській раді розглянути питання щодо припинення орендних відносин щодо зазначених земельних ділянок, тощо.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі ТОВ «Ін-Ком-Буд» зазначає, що судом апеляційної інстанції безпідставно було прийнято та враховано докази, які без поважних причин не були подані відповідачами в якості доказів у суді першої інстанції, попри заперечення касатора та поза межами перегляду судом апеляційної інстанції, що, на думку ТОВ «Ін-Ком-Буд», є грубим порушенням судом апеляційної інстанції норм процесуального права

Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що здійснення самоврядного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням і охороною земель віднесено до відання виконавчих органів міської ради (виконавчого комітету, відділів, управлінь та інших створюваних радами виконавчих органів). Зазначає, що суд першої інстанції правильно встановив відсутність у міського голови повноважень щодо одноосібного ініціювання здійснення самоврядного контролю за дотриманням земельного законодавства шляхом видання оскаржуваних розпоряджень.

Також скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов до хибного висновку про те, що оскаржуване рышення є актом індивідуальної дії, який не порушує безпосередньо права, свободи чи охоронювані законом інтереси позивача, оскільки носить рекомендаційний характер та не породжує жодних правових наслідків. Обґрунтовує це тим, що оскаржуваний акт обстеження земельної ділянки покладено в основу рішення, яким доручено Управлінню державної реєстрації та правового забезпечення Чорноморської міської ради Одеської області звернутися з позовом до суду про припинення договорів оренди.

Від учасників справи відзиву на касаційну скаргу ТОВ «Ін-Ком-Буд» не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження Чорноморської міської ради, її посадових осіб та виконавчих органів у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Земельним кодексом України, законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про звернення громадян».

Відповідно до пунктів 17, 18 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова веде особистий прийом громадян, та забезпечує на відповідній території додержання законодавства щодо розгляду звернень громадян та їх об`єднань.

Статтею 1 Закону України «Про звернення громадян» встановлено, що громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об`єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов`язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

Згідно з положеннями статті 16 вказаного Закону скарга на дії чи рішення органу державної влади, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, об`єднання громадян, засобів масової інформації, посадової особи подається у порядку підлеглості вищому органу або посадовій особі, що не позбавляє громадянина права звернутися до суду відповідно до чинного законодавства, а в разі відсутності такого органу або незгоди громадянина з прийнятим за скаргою рішенням - безпосередньо до суду.

Відповідно до статті 19 Закону України «Про звернення громадян» органи державної влади і місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форм власності, об`єднання громадян, засоби масової інформації, їх керівники та інші посадові особи в межах своїх повноважень зобов`язані:

- об`єктивно, всебічно і вчасно перевіряти заяви чи скарги;

- забезпечувати поновлення порушених прав, реальне виконання прийнятих у зв`язку з заявою чи скаргою рішень;

- письмово повідомляти громадянина про результати перевірки заяви чи скарги і суть прийнятого рішення;

- не допускати безпідставної передачі розгляду заяв чи скарг іншим органам;

- особисто організовувати та перевіряти стан розгляду заяв чи скарг громадян, вживати заходів до усунення причин, що їх породжують, систематично аналізувати та інформувати населення про хід цієї роботи.

У разі необхідності та за наявності можливостей розгляд звернень громадян покладається на посадову особу чи підрозділ службового апарату, спеціально уповноважені здійснювати цю роботу, в межах бюджетних асигнувань.

Відповідно до пунктів 1, 2, 7, 19 частини четвертої статті 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» міський голова забезпечує здійснення у межах наданих законом повноважень діяльність органів виконавчої влади на відповідній території, додержання Конституції та законів України, виконання актів Президента України та відповідних органів виконавчої влади; організовує в межах, визначених цим Законом, роботу відповідної ради та її виконавчого комітету; здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету; здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені цим та іншими законами.

Міський голова координує та контролює діяльність всіх підрозділів міської ради та її виконавчого комітету щодо виконання покладених на них завдань.

Представляє територіальну громаду міста, міську раду та її виконавчий комітет у відносинах із державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами і організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства.

Положеннями статті 11 Регламенту Іллічівської (Чорноморської) міської ради сьомого скликання, затвердженого рішенням Чорноморської міської ради № 132-VII від 12 липня 2016 року, та рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради №490 від 29 грудня 2016 року «Про розподіл обов`язків між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, керуючим справами виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області» передбачено, що Чорноморський міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста. Він організує роботу міської ради та її органів. Міський голова очолює виконавчий комітет міської ради та головує на сесіях ради.

Відповідно до рішення виконавчого комітету Чорноморської міської ради № 490 від 29 грудня 2016 року «Про розподіл обов`язків між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, керуючим справами виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області» міському голові безпосередньо підпорядковуються:

- секретар ради, заступники міського голови з питань діяльності виконавчих органів керуючий справами виконкому;

- керівники виконавчих органів міської ради (начальники управлінь, відділів, голови Олександрівської селищної, Малодолинської та Бурлачобалківської сільських адміністрацій);

- радники міського голови;

- відділ з питань внутрішньої політики;

- засоби масової інформації, що належать до міської комунальної власності;

- Громадська рада при виконавчому комітеті Чорноморської міської ради.

Згідно з положеннями пункту 20 частини четвертої статті 42 та частини восьмої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільський, селищний, міський голова видає розпорядження у межах своїх повноважень.

Статтею 144 Конституції України передбачено, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

З аналізу наведених правових норм вбачається, що саме голова міської ради організовує роботу відповідної ради та органів виконавчої влади, здійснює керівництво апаратом ради та її виконавчого комітету, здійснює інші повноваження місцевого самоврядування, визначені законами України, видає у межах своїх повноважень обов`язкові для виконання розпорядження. Міський голова також здійснює повноваження у сфері розгляду звернень громадян, що надійшли до відповідного органу місцевого самоврядування, організовує роботу щодо їх вирішення, якщо порушене у зверненні питання належить до відання відповідного органу місцевого самоврядування.

Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі зібраних у справі доказів, що до Чорноморської міської ради надходили численні звернення громадян м. Чорноморськ, а також мали місце пов`язані з діями позивача щодо неналежного користування орендованими земельними ділянками мітинги й протести членів територіальної громаді, зокрема, щодо забудови позивачем прибережної зони Чорного моря в районі санаторію-профілакторію «Чайка», з метою запобігання в майбутньому обмеження доступу до пляжної (піщаної) зони відпочинку громадян після завершення будівництва об`єктів містобудування на вказаних земельних ділянках, блокування проїзду та проходу по дорозі загального користування.

Судами попередніх інстанцій також встановлено, що прийняття оскаржуваних розпоряджень від 18 листопада 2016 року № 429 та № 430, обумовлено необхідністю розгляду чисельних скарг, що надійшли до міськради. У вказаних розпорядженнях поставлено перед відповідними посадовими особами завдання щодо перевірки скарг про численні порушення позивачем законодавства України, самовільного захвату ним земель територіальної громади, проведення обстеження території, аналізу правовстановлюючих документів та надання відповідної інформації, пропозицій та рекомендацій. Для цього головою міськради утворено спеціальну комісію.

Судом першої інстанції не було прийнято до уваги та перевірено зазначену обставину. У той час, як суд апеляційної інстанції прийняв та дослідив відповідні докази, а саме: пояснення Чорноморського міського голови разом з додатками, які включають: копію резолюції мітингу жителів Чорноморської територіальної громади від 24 листопада 2016 року, підписану представником ініціативної групи ОСОБА_5 , згідно якої вбачається, що 10 листопада 2016 року відбулися збори жителів Чорноморської територіальної громади, на яких громадяни вимагали припинення товариством забудови на ділянці міського пляжу, звільнення самовільно захопленої земельної ділянки бази відпочинку «Чайка» та знесення огорожі на вказаній земельній ділянці для забезпечення безперешкодного доступу жителів міста до місць загального відпочинку за адресом: м. Чорноморськ, вул. Пляжна № 7, 11 та 13,та іншими зверненнями громадських організацій.

На цій підставі апеляційним судом зроблено висновок про те, що Чорноморський міський голова виніс оскаржувані розпорядження на підставі численних звернень громадян м. Чорноморськ та пов`язаних з цим мітингів й протестів щодо перевірки вказаних звернень про протиправну діяльність позивача, пов`язану із забудовою прибережної зони Чорного моря в районі санаторію-профілакторію «Чайка», відтак, діяв правомірно та у межах встановлених законом повноважень. Колегія суддів погоджується з таким висновком, оскільки Чорноморський міський голова на підстав законів України «Про звернення громадян», «Про місцеве самоврядування в Україні» уповноважений вживати заходів щодо перевірки обставин, що містяться у зверненнях громадян, які надійшли до відповідної міської ради, для чого має право приймати розпорядження, яким доручати уповноваженим посадовим особам проводити обстеження земельних ділянок щодо додержання товариством умов договорів оренди.

Судами попередніх інстанцій на підставі зібраних у справі доказів також встановлено, що право на здійснення контролю передбачено також умовами договорів оренди земельних ділянок.

Зокрема, зі змісту договорів оренди землі № 9 від 22 січня 2015 року, № 97 від 22 липня 2015 року, № 11 від 03 березня 2015 року, № 12 від 03 березня 2015 року, договорів суборенди земельних ділянок від 24 лютого 2016 року та від 24 лютого 2016 року, судами попередніх інстанцій встановлено: підпунктом 10.2.2 вказаних договорів передбачено, що орендодавець зобов`язаний здійснювати контроль за використанням земельної ділянки відповідно до її цільового призначення та умов її надання; підпунктом 10.4.4 договорів передбачено, що орендар зобов`язаний забезпечувати вільний доступ на земельну ділянку представників Іллічівської міської ради та її виконавчих органів і інших служб для здійснення контролю за використанням земельної ділянки; підпунктом 10.1.1 вказаних договорів встановлено, що орендодавець має право вимагати від орендаря використання земельної ділянки за її цільовим призначенням згідно пунктів 5.1 та 5.2 цього договору, додержання орендарем екологічної безпеки землекористування та збереження родючості ґрунтів, державних стандартів норм і правил, проектних рішень, місцевих правил забудови населених пунктів.

Відповідно до статті 189 Земельного кодексу України самоврядний контроль за використанням та охороною земель здійснюється сільськими, селищними, міськими, районними та обласними радами.

Згідно з положеннями пунктів «є» «ж», «к» частини першої статті 12 Земельного кодексу України до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства; обмеження, тимчасова заборона (зупинення) використання земель громадянами і юридичними особами у разі порушення ними вимог земельного законодавства; вирішує інші питання у галузі земельних відносин відповідно до закону.

Положеннями пунктів 1, 3, 4, 5, 9 частини першої статті 33 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів; координація діяльності місцевих органів земельних ресурсів; погодження клопотань про надання дозволу на спеціальне використання природних ресурсів загальнодержавного значення; вирішення земельних спорів у порядку, встановленому законом.

Рішенням Виконавчого комітету Чорноморської міської ради «Про розподіл обов`язків між міським головою, секретарем міської ради, заступниками міського голови з питань діяльності виконавчих органів міської ради, керуючим справами виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області» № 490 передбачено, що заступник міського голови з питань діяльності виконавчих органів ради (який увійшов до складу комісії з обстеження земельних ділянок) займається вирішенням питань діяльності виконавчих органів ради, визначених статтями 27, 30, 31, 33, 36 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та здійснює:

- координацію діяльності суб`єктів містобудування щодо комплексної забудови населених пунктів та використання земель під забудову;

- координацію містобудівельної діяльності;

- вирішення відповідно до закону питань регулювання земельних відносин.

Координує і контролює діяльність:

- управління архітектури та містобудування;

- управління капітального будівництва;

- відділу земельних відносин управління комунальної власності та земельних відносин;

- відділу ДАБК.

В межах повноважень органів місцевого самоврядування забезпечує взаємодію з:

- відділом Держземагенства у м. Іллічівську Одеської області;

- КП «Чорноморське проектно- виробниче архітектурно- будівельне бюро»;

- комунальним підприємством «Бюро технічної інвентаризації».

Очолює комісії виконкому:

- спостережну комісію при виконавчому комітеті Чорноморської міської ради;

- громадську комісію з житлових питань;

- комісію з питань визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам.

З огляду на те, що умовами договорів оренди передбачено здійснення контролю за використанням земельної ділянки саме представниками Іллічівської (Чорноморської) міської ради та її виконавчих органів і інших служб, а також з урахуванням повноважень органів місцевого самоврядування, визначених Земельним кодексом України, законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», колегія суддів погоджується з висновок суду апеляційної інстанції про те, що розпорядження голови Чорноморської міської ради про утворення комісії для здійснення обстеження земельних ділянок видані у межах повноважень, визначених законом. Колегія суддів також враховує, що розпорядження міського голови прийняті в інтересах територіальної громади, з метою забезпечення безпеки громадян, перевірки інформації, що міститься у чисельних зверненнях громадян.

Стосовно доводів скаржника про те, що оскаржуваний акт обстеження земельних ділянок є актом індивідуальної дії, прийняття якого порушило права та інтереси позивача, а висновок апеляційного суду з приводу відсутності підстав вважати оскаржуваний акт таким, що породжує будь-які правові наслідки, а тому не може бути предметом судового оскарження, є передчасним, колегія суддів зазначає наступне.

У розумінні положень КАС України дії посадової особи по складанню акта перевірки та сам акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору.

Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту.

Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

У контексті положень КАС України, які передбачають право на судовий захист, завдання адміністративного судочинства полягає у захисті саме порушених прав особи в публічно-правових відносинах. При цьому захист прав, свобод та інтересів осіб передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення.

З урахуванням наведеного, правильними є висновки суду апеляційної інстанції про відмову в задоволенні позову.

Аналогічний правовий висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 01 жовтня 2018 року у справі № 522/15651/16-а.

На цій підставі колегія погоджується з висновком апеляційного суду з приводу того, що акт обстеження земельних ділянок та дії щодо його складання не є актом суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 4 КАС України, оскільки його прийняття та їх здійснення не порушують права, свободи чи охоронювані законом інтереси ТОВ «Ін-Ком-Буд», та не породжують правові наслідки, а тому не можуть бути предметом судового оскарження.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v.) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, у судовому рішенні повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359, пунктом 4 Перехідних положень КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю «Ін-Ком-Буд» залишити без задоволення.

Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: І.В. Желєзний

Н.В. Коваленко