ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 320/414/19 Суддя першої інстанції: Василенко Г.Ю.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 липня 2019 року м. Київ

Колегія суддів Шостого апеляційного адміністративного суду у складі:

судді-доповідача - Степанюка А.Г.,

суддів - Епель О.В., Шурка О.І.,

при секретарі - Ліневській В.В.,

розглянувши у порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області на прийняте у порядку спрощеного позовного провадження рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області до Товариства з обмеженою відповідальністю «Р-Пласт» про зобов`язання вчинити дії, -

ВСТАНОВИЛА:

У січні 2019 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області (далі - Позивач, ГУ ДСНС у Київській області) звернулося до Київського окружного адміністративного суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Р-Пласт» (далі - Відповідач, ТОВ «Р-Пласт») про зобов`язання ТОВ «Р-Пласт» припинити дії, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю), а саме - допустити посадових осіб ГУ ДСНС України у Київській області до здійснення перевірки щодо додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, на об`єкті, розташованому за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Храпчанська, 70 .

Рішенням Київського окружного адміністративного суду від 25.02.2019 року у задоволенні позову відмовлено повністю. При цьому суд першої інстанції виходив з того, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено повноваження органів ДСНС України на звернення до суду із позовом про зобов`язання фізичної чи юридичної особи вчинити дії, зокрема, шляхом допуску посадових осіб контролюючого органу до проведення перевірки.

Не погоджуючись із рішенням суду першої інстанції, Відповідач подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його та зобов`язати ТОВ «Р-Пласт» припинити дії, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю), а саме - допустити посадових осіб ГУ ДСНС України у Київській області до здійснення перевірки щодо додержання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, на об`єкті, розташованому за адресою: Київська область, м. Біла Церква, вул. Храпчанська, 70 .

Свої доводи обґрунтовує тим, що судом першої інстанції не було враховано, що від здійснення органами нагляду (контролю) у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенною безпеки своїх функцій залежить безпека людей, що будуть перебувати у приміщенні або на території суб`єкта господарювання.

Після усунення визначених в ухвалі від 15.05.2019 року про залишення апеляційної скарги без руху недоліків ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.06.2019 року відкрито апеляційне провадження у справі та встановлено строк для подачі відзиву на апеляційну скаргу.

У відзиві на апеляційну скаргу ТОВ «Р-Пласт» просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін. В обґрунтування своєї позиції наводить твердження, аналогічні за своїм змістом мотивам й аргументам рішення суду першої інстанції з урахуванням правової позиції Верховного Суду у справі №826/7962/16.

Ухвалою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17.07.2019 року справу призначено до розгляду у порядку письмового провадження.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, повно та всебічно дослідивши обставини справи, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін, виходячи з такого.

Як було встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, наказом ГУ ДСНС у Київській області від 21.11.2018 року №1191 начальникам районних управлінь ГУ ДСНС у Київській області та територіальних підрозділів приписано провести планові перевірки додержання та виконання вимог законодавства у сферах цивільного захисту, пожежної і техногенної безпеки (а.с. 9-16). До вказаного наказу пунктом 25 було включено суб`єкта господарювання - ТОВ «Р-Пласт», термін проведення - 14-20.12.2018 року (а.с. 14).

22.11.2018 року ГУ ДСНС у Київській області було складено повідомлення №66/1/11311 про проведення планової перевірки, які були вручені особисто директору ТОВ «Р-Пласт» (а.с. 17).

У подальшому, працівником ГУ ДСНС у Київській області 19.12.2018 року на підставі наказу від 21.11.2018 року №1191, посвідчення на проведення перевірки від 29.11.2018 року №6261 (а.с. 18) було здійснено вихід на об`єкт - ТОВ «Р-Пласт» за адресою: Київська обл., м. Біла Церква, вул. Храпчанська, 70, з метою проведення планової перевірки.

Разом з тим, посадову особу Позивача не було допущено до проведення перевірки, про що останнім 19.12.2018 року складено акт про недопущення до проведення планової перевірки (а.с. 19).

На підставі встановлених вище обставин, суд першої інстанції, здійснивши системний аналіз приписів ст. ст. 2, 4, 5, 19, 46 КАС України, ст. 67 Кодексу цивільного захисту України, а також ряду підзаконних актів з урахуванням позиції Верховного Суду у справі №826/7962/16, прийшов до висновку про необґрунтованість позовних вимог з огляду на відсутність повноважень у ГУ ДСНС у Київській області на звернення до суду із вказаними позовними вимогами.

Колегія суддів з такими висновками суду першої інстанції не може не погодитися з огляду на наступне.

Згідно ч. 1 ст. 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАС України суб`єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

У п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.

Отже, можливість звернення суб`єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов`язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 року у справі № 800/414/17, а також в постанові Верховного Суду від 06.03.2018 року у справі № 826/7962/16.

Згідно ч. 4 ст. 46 КАС України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського об`єднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського об`єднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано суб`єкту владних повноважень законом.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування у сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема обов`язком доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей КАС України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Громадяни, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб. Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб`єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб`єктів владних повноважень. Крім того, п. 5 ч. 4 ст. 46 КАС України існує як послідовне продовження випадків превентивного судового контролю і має розумітися та застосовуватися судами саме в такому значенні, а не як норма, що давала би право для розширеного тлумачення права суб`єкта владних повноважень на адміністративний позов.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб`єкта владних повноважень, в яких одночасно можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 21.12.2016 року у справі № 21-2735а16 та у подальшому підтримана Верховним Судом у постанові від 06.03.2018 року у справі №826/7962/16.

Перевіряючи повноваження ГУ ДСНС у Київській області на звернення до суду з даним позовом, суд першої інстанції правильно визначився якими законами регулюються повноваження Позивача на проведення перевірок та вжиття відповідних заходів, а саме - Кодекс цивільного захисту України та Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, визначені, зокрема, ст. 67 Кодексу цивільного захисту України. Пунктом 12 вказаної статті передбачено, що до них належить, зокрема, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.

Наведеному припису Кодексу цивільного захисту кореспондує пп. 48 п. 4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій, а також пп. 35 п. 4 затвердженого наказом Державної служби України з надзвичайних ситуацій від 04.02.2013 року №3 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Київській області.

Крім того, підпунктом 73 пункту 4 Положення про Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Київській області, затвердженого наказом ДСНС України від 04.03.2013 року №3, визначено, що Головне управління відповідно до покладених на нього завдань на відповідній території за дорученням ДСНС представляє її інтереси під час розгляду справ у судах.

Отже, у визначених випадках ГУ ДСНС у Київській області має право подавати позов в адміністративному судочинстві, а також представляти інтереси ДСНС України за її дорученням під час розгляду справ у судах.

Натомість, як вірно зазначив суд першої інстанції, ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України, у тому числі Законом «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов`язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії, зокрема, - забезпечити допуск фахівця органу державної служби з надзвичайних ситуацій до здійснення перевірки стану додержання (виконання) вимог законодавства у сфері (з питань) цивільного захисту, техногенної та пожарної безпеки.

Аналогічна позиція підтримана Верховним Судом у постановах від 06.03.2018 року у справі №826/7962/16 та від 17.07.2019 року у справі №0440/7154/18.

Колегія суддів вважає за необхідне підкреслити, що у рішенні Європейського Суду з прав людини від 20.10.2011 року у справі «Рисовський проти України» надано визначено принципу «належного урядування», який, зокрема, передбачає, що державні органи повинні діяти в належний і якомога послідовніший спосіб. При цьому, на них покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах. Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість уникати виконання своїх обов`язків.

Таким чином, оскільки обов`язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) встановлений у ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», а за наслідками невиконання такого обов`язку суб`єктом господарювання Позивач не наділений повноваженням на звернення до адміністративного суду із позовом про зобов`язання допустити посадових осіб до проведення перевірки, суд першої інстанції прийшов до обґрунтованого висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Судовою колегією враховується, що згідно п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Таким чином, судова колегія приходить до висновку, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права, а викладені в апеляційній скарзі доводи позицію суду першої інстанції не спростовують.

Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

Приписи ст. 316 КАС України визначають, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 242-244, 250, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України, колегія суддів, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Київській області - залишити без задоволення, а рішення Київського окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на рішення суду апеляційної інстанції подається безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Суддя-доповідач А.Г. Степанюк

Судді О.В. Епель

О.І. Шурко

Повний текст постанови складено « 24» липня 2019 року.