ПОСТАНОВА
Іменем України
21 липня 2019 року
Київ
справа №855/314/19
адміністративне провадження №А/9901/225/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г.,
за участю:
секретаря судового засідання - Ігнатенко О.В.,
позивача - ОСОБА_1 ,
представника позивача - ОСОБА_2 ,
представника третьої особи - ОСОБА_5,
розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу кандидата в народні депутати України ОСОБА_1 на рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2019 року (судді Мєзєнцев Є.І., Файдюк В.В., Чаку Є.В.) у справі № 855/314/19 за адміністративним позовом кандидата в народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 223 від Політичної партії "Голос" ОСОБА_1 до Центральної виборчої комісії, за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - кандидата в народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 223 від Політичної партії "Слуга Народу" ОСОБА_4, про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернулася до Шостого апеляційного адміністративного суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Центральної виборчої комісії (далі - відповідач, ЦВК), за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача, - кандидата в народні депутати України в одномандатному виборчому окрузі № 223 від Політичної партії "Слуга Народу" ОСОБА_4, в якому просила:
- визнати протиправною бездіяльність ЦВК щодо неприйняття рішення про скасування реєстрації кандидата у народні депутати України ОСОБА_4 , оформлену постановою ЦВК № 1288 від 25 червня 2019 року "Про реєстрацію кандидатів в народні депутати України, висунутих Політичною Партією "Слуга Народу", в одномандатних виборчих округах на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року;
- зобов`язати ЦВК прийняти рішення про скасування реєстрації кандидата у народні депутати України ОСОБА_4 , оформлену постановою ЦВК № 1288 від 25 червня 2019 року "Про реєстрацію кандидатів в народні депутати України, висунутих Політичною Партією "Слуга Народу", в одномандатних виборчих округах на позачергових виборах народних депутатів України 21 липня 2019 року;
Позовні вимоги мотивовані тим, що ОСОБА_4 не проживала протягом останніх п`яти років в Україні, з огляду на те, що ця особа виконувала свої безпосередні посадові обов`язки як директор Гданської суднобудівної верфі (місто Гданськ, Польща), що, на думку позивача, є підставою для прийняття рішення про скасування реєстрації третьої особи кандидатом у народні депутати України. Позивач стверджує, що 17 липня 2019 року звернулася до ЦВК з вимогою щодо прийняття рішення про скасування реєстрації третьої особи кандидатом у народні депутати України, однак відповідач не вжив належних заходів стосовно розгляду звернення.
Рішенням від 19 липня 2019 року Шостий апеляційний адміністративний суд у задоволенні адміністративного позову відмовив.
Приймаючи оскаржуване рішення, Шостий апеляційний адміністративний суд виходив з того, що на момент розгляду судом означеної судової справи по суті, дводенний строк розгляду скарги, встановлений частиною четвертою статті 111 Закону України "Про вибори народних депутатів України" не сплинув, що виключає можливість визнання судом факту допущення протиправної бездіяльності з боку відповідача. Суд зазначив, що вимога про зобов`язання ЦВК прийняти рішення про скасування реєстрації кандидатом у народні депутати України ОСОБА_4 також не підлягає задоволенню судом як похідна від першої вимоги.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, кандидат в народні депутати України ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з апеляційною скаргою, у якій, посилаючись на неповне з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2019 року та ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
На обґрунтування вимог апеляційної скарги позивач зазначає, що вона як кандидат у народні депутати України, а також як виборець, не погоджуючись із участю у виборах кандидата у народні депутати України ОСОБА_4 , як такої, що не дотрималася вимог законодавства стосовно цензу осілості, подала відповідний лист до ЦВК про скасування реєстрації кандидата у народні депутати України. Однак, не прийнявши рішення про відмову або скасування реєстрації кандидата у народні депутати України ОСОБА_4 , відповідач допустив протиправну бездіяльність.
Відзив на апеляційну скаргу ЦВК до суду не надійшов.
У судовому засіданні позивач та її представник просили апеляційну скаргу задовольнити, а рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2019 року скасувати та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги повністю.
Представник відповідача в судове засідання не з`явився, подав до суду клопотання, у якому просив розглядати справу за його відсутності.
Представник третьої особи просив відмовити в задоволенні апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, учасників справи, вивчивши матеріали справи, дослідивши й проаналізувавши доводи апеляційної скарги, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
За приписами частини третьої статті 77 Конституції України порядок проведення виборів народних депутатів України встановлюється законом.
Відповідно до частини першої статті 1 Закону України від 30 червня 2004 року № 1932-IV "Про Центральну виборчу комісію" (далі - Закон № 1932-IV) Центральна виборча комісія є постійно діючим колегіальним державним органом, який діє на підставі Конституції України, цього та інших законів України і наділений повноваженнями щодо організації підготовки і проведення виборів Президента України, народних депутатів України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, всеукраїнського і місцевих референдумів в порядку та в межах, встановлених цим та іншими законами України.
Пунктом 6 статті 19 Закону № 1932-IV визначено, що комісія реєструє кандидатів у народні депутати України в порядку, встановленому законом.
Отже, саме ЦВК є тим суб`єктом владних повноважень, на якого державою покладено обов`язок реалізації виборчих прав громадян України та забезпечення проведення виборчого процесу з дотриманням конституційних та законодавчих засад.
Відповідно до частини 3 статті 14 Закону № 1932-IV, під зверненням за цим Законом слід розуміти:
1) заяву, в якій міститься прохання сприяти реалізації виборчих прав, права на участь у референдумі, надати консультативно-методичну допомогу чи рекомендацїі щодо підготовки та проведення виборів і референдумів, роз`яснення з питань застосування законодавства України про вибори і референдуми або в якій висловлюються думки, рекомендації, поради щодо вдосконалення законодавства України з питань виборів і референдумів та правового регулювання виборів і референдумів в Україні, стосовно покращання діяльності виборчих комісій, комісій з референдумів тощо;
2) скаргу, в якій міститься інформація про порушення законодавства України про вибори і референдуми та вимога забезпечити реалізацію і захист виборчих прав, права на участь у референдумі, законних інтересів суб`єктів виборчого і референдумного процесів, поновити порушені виборчі права та право на участь у референдумі.
Відповідно до частин першої та другої статті 15 Закону № 1932-IV заяви та скарги, подані до Комісії, розглядаються у порядку, встановленому цим та іншими законами, а також Регламентом Центральної виборчої комісії.
Заяви та скарги, які подані до Комісії під час виборчого процесу чи процесу референдуму та стосуються цього процесу, розглядаються Комісією протягом п`яти днів з дня надходження заяви або скарги, якщо інший строк не встановлено відповідним законом України про вибори або референдуми. Днем подачі такої заяви чи скарги вважається день фактичного отримання скарги Комісією.
Такі норми кореспондуються з Регламентом ЦВК, затвердженим постановою ЦВК від 26 квітня 2005 року "Про затвердження Регламенту Центральної виборчої комісії" (далі - Регламент).
Організація і порядок проведення виборів народних депутатів України визначені Законом України від 17 листопада 2011 року № 4061-VI "Про вибори народних депутатів України" (далі - Закон № 4061-VI).
За приписами пункту 5 частини першої статті 12 вказаного Закону суб`єктом виборчого процесу є, зокрема, кандидат у депутати, зареєстрований у порядку, встановленому цим Законом.
Відповідно до частин першої та другої статті 108 Закону № 4061-VI кандидат у депутати, зареєстрований у встановленому Законом порядку, партія - суб`єкт виборчого процесу, в особі її керівника, представника партії у Центральній виборчій комісії, уповноваженої особи партії чи іншої особи, уповноваженої рішенням центрального керівного органу партії, довірена особа кандидата у депутати, офіційний спостерігач, виборча комісія, утворена відповідно до цього Закону, виборець, чиї особисті виборчі права або охоронювані законом інтереси щодо участі у виборчому процесі, у тому числі на участь у роботі виборчої комісії чи на здійснення спостереження, порушено рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта оскарження, може звернутися до виборчої комісії зі скаргою, що стосується виборчого процесу, з урахуванням особливостей, визначених цією статтею та статтями 109 - 113 цього Закону.
Суб`єкти звернення зі скаргою, зазначені в частині першій цієї статті, можуть з урахуванням вимог цього Закону оскаржити до відповідної виборчої комісії рішення, дії чи бездіяльність, що стосуються виборчого процесу, таких суб`єктів оскарження:
1) виборчої комісії, члена виборчої комісії;
2) політичної партії - суб`єкта виборчого процесу;
3) кандидата у депутати;
4) уповноважених осіб партій, довірених осіб кандидатів у депутати, офіційних спостерігачів від партій, кандидатів у депутати та громадських організацій - лише щодо скарг, передбачених частиною шостою статті 111 цього Закону.
Слід звернути увагу, що скарга до виборчої комісії може бути подана суб`єктом звернення зі скаргою протягом п`яти днів після прийняття рішення, вчинення дії чи бездіяльності суб`єктом оскарження, за винятком випадків, зазначених у частинах другій і третій цієї статті (стаття 109 Закону № 4061-VI).
Частиною 4 статті 111 Закону № 4061-VI, встановлено, що скарга, оформлена з дотриманням вимог статті 110 цього Закону, розглядається відповідною виборчою комісією на своєму засіданні не пізніш як на другий день з дня її отримання, за винятком випадків, передбачених частинами п`ятою - сьомою цієї статті.
В свою чергу, статтею 110 Закону № 4061-VI визначені вимоги до змісту та форми скарги. Зокрема, скарга до виборчої комісії подається у письмовій формі. Скарга повинна містити:
1) назву виборчої комісії, до якої вона подається;
2) прізвище, ім`я, по батькові (найменування) суб`єкта звернення зі скаргою, його місце проживання (поштову адресу), а також номер засобу зв`язку, адресу електронної пошти, якщо такі є;
3) прізвище, ім`я, по батькові (найменування) суб`єкта оскарження, його місце проживання (поштову адресу), а також номер засобу зв`язку, адресу електронної пошти, якщо такі є;
4) суть порушеного питання;
5) виклад обставин і зазначення доказів, якими суб`єкт звернення обґрунтовує свої вимоги;
6) чітко сформульовані вимоги із зазначенням суті рішення, ухвалення якого вимагається від виборчої комісії;
7) перелік документів і матеріалів, що додаються;
8) зазначення заінтересованих осіб, яких суб`єкт звернення зі скаргою вважає за потрібне залучити до розгляду скарги;
9) підпис суб`єкта звернення зі скаргою чи особи, яка його представляє відповідно до статті 108 цього Закону, із зазначенням дати підписання.
До скарги додаються її копії, докази, зазначені у скарзі, та копії усіх документів, що приєднуються до неї, у кількості, яка дорівнює кількості суб`єктів оскарження та заінтересованих осіб, зазначених у скарзі.
Вирішуючи спір, Шостий апеляційний адміністративний суд виходив з того, що звернення ОСОБА_1 № 21-36-34694 стосовно незгоди з реєстрацією ЦВК кандидата у народні депутати ОСОБА_4 , за своєю юридичною суттю є скаргою, форма й зміст якої визначені статтями 109, 110 Закону № 4061-VI, оскільки в ній сформовано вимогу про здійснення перевірки викладених фактів, а також про поновлення прав та захисту законних інтересів позивача у виборчому процесі, які порушено неправомірною, на думку позивача, бездіяльністю ЦВК.
Натомість, зі змісту звернення ОСОБА_1 від 17 липня 2019 року не слідує, що таке містить обов`язкові складові, які б характеризували його, як скаргу, а саме: прізвище, ім`я, по батькові (найменування) суб`єкта оскарження, його місце проживання (поштову адресу), а також номер засобу зв`язку, адресу електронної пошти, якщо такі є; чітко сформульовані вимоги із зазначенням суті рішення, ухвалення якого вимагається від виборчої комісії.
Крім того, до скарги позивача не додано її копії, а також копії усіх документів, що приєднуються до неї, у кількості, яка дорівнює кількості суб`єктів оскарження та заінтересованих осіб, зазначених у скарзі.
Відтак, у даному випадку фактично могло мати місце подання не скарги, а звернення (заяви) до ЦВК із повідомленням про певні обставини, що були виявлені позивачем стосовно кандидата у народні депутати України ОСОБА_4 .
В судовому засіданні позивач та її представник наголосили, що документ, поданий ними до ЦВК 17 липня 2019 року не був скаргою, а носив характер заяви з метою надання ЦВК інформації, що може свідчити про порушення кандидатом в народні депутати України ОСОБА_4 цензу осілості.
Таким чином, виходячи з аналізу наведених законодавчих норм у поєднанні із встановленими обставинами, колегія суддів дійшла висновку про необґрунтованість доводів суду першої інстанції про застосування до спірних правовідносин положень частини четвертої статті 111 Закону № 4061-VI, якою регламентовані строки розгляду скарг.
Разом з тим, порядок та строки розгляду звернень (заяв), поданих до ЦВК врегульовано положеннями статті 15 Закону № 1932-IV, якою передбачено наступне.
Заяви та скарги, подані до Комісії, розглядаються у порядку, встановленому цим та іншими законами, а також Регламентом Центральної виборчої комісії.
Заяви та скарги, які подані до Комісії під час виборчого процесу чи процесу референдуму та стосуються цього процесу, розглядаються Комісією протягом п`яти днів з дня надходження заяви або скарги, якщо інший строк не встановлено відповідним законом України про вибори або референдуми. Днем подачі такої заяви чи скарги вважається день фактичного отримання скарги Комісією.
Заяви та інші звернення, які не стосуються виборчого процесу чи процесу референдуму або подані не під час такого процесу, розглядаються Комісією на загальних підставах, встановлених законом.
Заява, подана до Комісії, за дорученням Голови Комісії або одного із його заступників попередньо розглядається членом Комісії.
За підсумком попереднього розгляду заяви член Комісії може рекомендувати Комісії розглянути її на засіданні Комісії та прийняти рішення з приводу такої заяви.
Якщо заява не вимагає прийняття рішення Комісії, член Комісії за дорученням Голови Комісії або одного з його заступників може надати відповідь заявнику від свого імені.
Наведені правові положення кореспондуються з Регламентом ЦВК.
Статтею 21 Регламенту визначено, що одержані Комісією звернення в день реєстрації подаються Голові Комісії, який дає відповідні доручення членам Комісії та працівникам Секретаріату Комісії, Служби розпорядника Реєстру щодо їх попереднього розгляду та надання відповіді (із змінами, внесеними згідно з постановою ЦВК від 08 квітня 2009 року № 20).
Згідно з статтею 22 цього Регламенту член Комісії вивчає порушені у зверненні питання та готує пропозиції щодо його розгляду. За підсумками розгляду звернення член Комісії доповідає Голові Комісії щодо доцільності внесення питання на розгляд Комісії. У разі визнання такої доцільності цей член Комісії готує відповідний проект постанови, до якого долучає всі необхідні документи та матеріали, а також перелік осіб, які повинні бути викликані (запрошені) на засідання Комісії.
Відповідно до норм визначених у статті 23 Регламенту скарга з питань, що відноситься до компетенції Комісії, подана до Комісії в установленому порядку, розглядається на засіданні Комісії. За підсумком розгляду скарги Комісія приймає відповідне рішення.
Якщо звернення не потребує прийняття рішення Комісії, член Комісії за дорученням Голови Комісії або у випадках, передбачених законом, заступник Голови Комісії може надати відповідь заявнику від свого імені.
Із наведених нормативних приписів можна зробити висновок, що в даному випадку у ЦВК був відсутній імперативно встановлений обов`язок негайно прийняти рішення у зв`язку з поданням звернення ОСОБА_1 .
Натомість, таке звернення могло бути підставою для прийняття ЦВК рішення про скасування реєстрації кандидата у депутати на підставі пункту 8 частини п`ятої статті 61 Закону № 4061-VI, у разі встановлення ЦВК фактів, що підтверджували невідповідність ОСОБА_4 вимогам до кандидата в народні депутати. В той же час, звернення (заява) ОСОБА_1 , подане 17 липня 2019 року, містило інформацію, що потребувала проведення додаткової перевірки з боку ЦВК, що не заперечувалось позивачем та її представником.
При цьому, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що у відзиві на позовну заяву, поданому представником ЦВК до Шостого апеляційного адміністративного суду, зазначено про направлення звернень ЦВК до Міністерства внутрішніх справ України, Державної прикордонної служби України, Міністерства закордонних справ України для отримання відповідної інформації. На підставі наданих указаними органами документів, Комісією не було виявлено обставин, які б позбавляли ОСОБА_4 права бути обраною народним депутатом України.
Колегія суддів акцентує увагу, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих і обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
За змістом частин четвертої та п`ятої статі 109 Закону № 4061-VI днем вчинення бездіяльності вважається останній день строку, в який мала бути, однак не була вчинена дія, передбачена законом.
Згідно з частиною четвертою статті 270 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) днем бездіяльності є останній день встановленого законом строку, в який мало бути вчинено дію або прийнято рішення.
Виходячи із цього, колегія суддів приходить до висновку, що оскільки на момент подання ОСОБА_1 даного позову - 19 липня 2019 року, термін для розгляду Комісією її звернення не закінчився, то відсутні правові підстави вважати, що відповідачем допущено будь-яку протиправну бездіяльність.
Таким чином, за відсутності протиправної бездіяльності суб`єкта владних повноважень щодо розгляду звернення ОСОБА_1 від 17 липня 2019 року, колегія суддів приходить до висновку про відсутність підстав для зобов`язання ЦВК прийняти рішення про скасування реєстрації кандидата у народні депутати України ОСОБА_4 до вирішення питань, викладених у зверненні позивача.
Відповідно до статті 317 КАС України підставами для скасування судового рішення суду першої інстанції повністю або частково та ухвалення нового рішення у відповідній частині або зміни рішення є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частини.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Оскільки суд першої інстанції прийняв по суті правильне рішення, але з помилковим застосуванням норм матеріального права, то наявні підстави для зміни судового рішення в його мотивувальній частині з викладених вище обставин.
Ураховуючи викладене та керуючись статтями 308, 310, 315, 317, 322 і 325 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1. Апеляційну скаргу кандидата в народні депутати України ОСОБА_1 - задовольнити частково.
2. Рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2019 року змінити, виклавши його мотивувальну частину у редакції цієї постанови.
3. В іншій частині рішення Шостого апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач В.М. Соколов
Судді Л.О. Єресько
А.Г. Загороднюк
