ПОСТАНОВА

Іменем України

17 липня 2019 року

м. Київ

справа №761/32991/17

адміністративне провадження №К/9901/49200/18

Верховний суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М., суддів Стародуба О.П., Єзерова А.А.,

секретаря судового засідання Іванова Н.П.

представника позивача Денисенко О.М.

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2018 (колегія у складі суддів Троян Н.М., Костюк Л.О., Твердохліб В.А.) у справі № 761/32991/17 за позовом ОСОБА_1 до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити дії.

І. РУХ СПРАВИ

1. У вересні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Шевченківського районного суду м. Києва з позовом до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради, в якому просив:

- визнати протиправними дії Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо відмови у внесенні в Містобудівний кадастр м. Києва інформації про нове функціональне призначення земельної ділянки площею 1,08 га на АДРЕСА_1 (кадастровий номер НОМЕР_1 ) - «території житлово-громадської забудови»;

- зобов`язати Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) внести в Містобудівний кадастр м. Києва інформацію про нове функціональне призначення земельної ділянки площею 1,08 га на АДРЕСА_1 (кадастровий номер НОМЕР_1 ), а саме - «території житлово-громадської забудови».

2. Постановою Шевченківського районного суду м. Києва від 01.12.2017 позов задоволено повністю.

3. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2018 скасовано рішення суду першої інстанції та прийнято нове про відмову в позові повністю.

4. 26.04.2018 до Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача на рішення суду апеляційної інстанції. Просить його скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

5. Ухвалою від 03.05.2018 відкрито касаційне провадження.

6. 29.05.2018 ОСОБА_2 , як особа, яка подавала апеляційну скаргу, подав відзив на касаційну скаргу. Просить залишити постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2018 без змін.

II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7. Рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, затверджено Генеральний план міста Києва та проект планування його приміської зони на період до 2020 року, згідно з яким функціональне призначення земельної ділянки площею 1,08 га на проспекті АДРЕСА_1 (кадастровий номер НОМЕР_1 ) визначене як територія зелених насаджень загального користування.

8. Листом від 21.02.2003 №18-540 Головне управління містобудування та архітектури Київської міської державної адміністрації погодило відведення вказаної ділянки ТОВ «Етрекс» як такої, що знаходиться в функціональній зоні сельбищної території.

9. В листі від 26.02.2003 №1201 Головного державного санітарного лікаря м. Києва йдеться про те, що ця ділянка розташована в західній правобережній планувальній зоні, є сельбищною територією та згідно з «Державними санітарними правилами планування та забудови населених пунктів» №173-96 відповідає функціональному зонуванню.

10. Святошинська РДА у місті Києві листом від 14.02.2003 №734/14-21/03 та Державне управління екології та природних ресурсів в м. Києві листом від 18.03.2003 №08-8-20/1889 також погодили відведення земельної ділянки для будівництва, експлуатації та обслуговування офісно-торгівельно-розважального комплексу.

11. Рішенням Київської міської ради «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування землею» від 24.04.2003 №411/571, зі змінами від 06.10.2005 №166/3630, ТОВ «Компанія Етрекс» було передано в довгострокову оренду на 25 років земельну ділянку площею 1,08 га на АДРЕСА_1 (кадастровий номер НОМЕР_1) для будівництва, експлуатації та обслуговування офісно-торгівельно-розважального комплексу за рахунок земель міської забудови.

12. На підставі архітектурно-планувального завдання від 21.06.2006 №06-1451 було розроблено Містобудівне обґрунтування внесення змін до містобудівної документації та визначення параметрів об`єкту будівництва офісно-торговельно-розважального комплексу на АДРЕСА_1, відповідно до Державних будівельних норм Б.1.1.-4-2002. «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження містобудівного обґрунтування». У Містобудівному обґрунтуванні зазначено, що переважає доцільність у необхідності зміни цільового призначення земельної ділянки на землі громадських будівель та споруд. Містобудівне обґрунтування було затверджене на засіданні секції містобудування та архітектури архітектурно-містобудівної ради про Головному управлінні містобудування, архітектури та дизайну міського середовища 07.06.2007.

13. Як наслідок, на підставі рішення Київської міської ради від 14.06.2007 №811/1472, земельну ділянку площею 1,08 га на АДРЕСА_1 продано ТОВ «Етрекс» для будівництва, експлуатації та обслуговування офісно-торгівельно-розважального комплексу.

14. На підставі нотаріально посвідченого договору купівлі-продажу №455 від 14.08.2007 зазначеної земельної ділянки, укладеного між Київською міською радою та ТОВ «Етрекс», видано Державний акт на право власності на земельну ділянку від 11.09.2007 серія НОМЕР_4 . Згідно з Державним актом цільове призначення ділянки - «для будівництва, експлуатації та обслуговування офісно-торгівельно-розважального комплексу».

15. На засіданні секції містобудування та архітектури архітектурно-містобудівної ради при Головному управлінні містобудування, архітектури та дизайну міського середовища 15.11.2007 було схвалено архітектурне рішення проекту будівництва офісно-торгівельно-розважального комплексу. 27.10.2008 за наслідками перевірки проекту будівництва ТОВ «Етрекс» було видано позитивний висновок комплексної державної експертизи цього проекту.

16. 28.04.2012 ОСОБА_1 набув право власності на вказану земельну ділянку на підставі договору купівлі-продажу. Земельна ділянка набута позивачем для будівництва, експлуатації та обслуговування офісно-торгівельно-розважального комплексу, що відповідає функціональному зонуванню «території громадських будівель та споруд», яке дозволяє зазначений вище вид використання території.

17. ОСОБА_1 звернувся до Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) з проханням привести у відповідність до рішень Київської міської ради та Державного акту на право власності на земельну ділянку від 11.09.2007 функціональне призначення земельної ділянки площею 1,08 га на АДРЕСА_1 (кадастровий номер НОМЕР_1 ), а саме: визначити в Містобудівному кадастрі м. Києва, що функціональне призначення цієї ділянки - «території житлово-громадської забудови».

18. Листом від 02.06.2017 №055-9461 відмовлено у задоволенні зазначених вимог.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

19. Позивач позовні вимоги обґрунтовував тим, що первинно цільове призначення земельної ділянки, яку він згодом набув у власність, було «територія зелених насаджень загального користування».

20. Положення Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони за період до 2020 року (затверджений рішенням від 28.03.2002) законно були зміненні рішеннями Київської міської ради від 24.04.2003 №411/571 та від 14.06.2007 №811/1472. Цими рішеннями визначено цільове призначення земельної ділянки, що передавалась у власність «для будівництва, експлуатації та обслуговування офісно-торгівельно-розважального комплексу», що фактично відповідає функціональному призначенню «території громадських будівель та споруд». Тим самим, на думку позивача, міська рада визначила нове функціональне призначення території, проте відмовляється внести відповідні зміни до Містобудівного кадастру м. Києва.

21. ОСОБА_2 посилався на те, що затвердження в установленому порядку місцевих містобудівних програм, генеральних планів забудови відповідних населених пунктів, іншої містобудівної документації відноситься до виключної компетенції місцевих рад, тобто є дискреційні повноваження Київської міської ради. Київська міська рада не приймала рішень про розроблення проекту внесення змін до Генерального плану м. Києва по земельній ділянці, ні про його прийняття.

22. Відповідач стверджував, що до набрання чинності Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» питання внесення змін до містобудівної документації були врегульовані Законом України «Про планування і забудову територій» та Правилами забудови міста Києва, затвердженими рішенням Київської міської ради від 27.01.2005 №11/2587, згідно з якими внесення змін до містобудівної документації, в тому числі генерального плану вносяться рішенням ради, яка затвердила містобудівну документацію. Рішень про внесення змін до діючого генерального плану міста в частині заміни функціонального статусу ділянки (із переведенням із території зелених насаджень загального користування до території громадських будівель), про затвердження містобудівного обґрунтування із внесенням змін до діючого Генерального плану міста Києва Київська міська рада не приймала.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

23. Задовольняючи позов, суд першої інстанції, виходив з того, що оскільки рішеннями Київської міської ради від 24.04.2003 №411/571 та від 14.06.2007 №811/1472 були фактично внесені зміни до Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року в частині зміни функціонального призначення земельної ділянки площею 1,08 га на «території житлово-громадської забудови», то дії Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київського міської ради (Київської міської державної адміністрації) щодо невнесення цих змін про функціональне призначення до Містобудівного кадастру м. Києва є протиправними.

24. Суд апеляційної інстанції не погодився з рішенням суду першої інстанції, прийнявши нове рішення про відмову в позові. Мотивами відмови в позові стало те, що рішень про внесення змін до діючого генерального плану міста в частині заміни функціонального статусу ділянки (із переведенням із території зелених насаджень загального користування до території громадських будівель), про затвердження містобудівного обґрунтування із внесенням змін до діючого Генерального плану міста Києва, Київська міська рада не приймала.

25. Вимоги про зобов`язання Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) внести в Містобудівний кадастр м. Києва інформацію про нове функціональне призначення земельної ділянки є втручанням у дискреційні повноваження відповідача, оскільки впливає на право вибору при прийнятті відповідного рішення.

26. Крім того, рішення, яким затверджено генеральний план є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування, у зв`язку із чим генеральний план має ознаки регуляторного акта, тому повинен проходити процедуру прийняття відповідно до законодавства про регуляторну діяльність та бути оприлюдненим і пройти обговорення.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ

27. Позивач у касаційній скарзі не погоджується з рішенням суду апеляційної інстанції з таких підстав:

а) чинне в 2007 році законодавство передбачало особливий порядок внесення змін до Генерального плану м. Києва. Відповідно до такого порядку, рішеннями Київської міської ради одночасно здійснювалась передача земельної ділянки у власність чи користування, встановлювалось цільове призначення та вносились відповідні зміни до Генерального плану м. Києва в частині затвердження нового функціонального призначення земельної ділянки з метою приведення його у відповідність з категорією земель та цільовим призначенням цієї ділянки. Отже, вважає, рішення Київської міської ради про внесення змін до генерального плану були актами індивідуальної дії. Такі рішення змінювали функціональне призначення конкретної земельної ділянки, а не всієї території м. Києва.

б) ДБН Б.1.1-4-2002 та Правила забудови м. Києва не передбачали, що внесення змін до Генерального плану м. Києва має супроводжуватись громадськими обговореннями.

в) категорія землі, цільове та функціональне призначення земельної ділянки мають відповідати один одному. Внаслідок внесення змін відповідач змінив функціональне призначення на «території житлово-громадської забудови».

28. У відзиві на касаційну скаргу ОСОБА_2 проти задоволення касаційної скарги заперечив з тих самих підстав, що й під час апеляційного перегляду рішення.

29. Відповідач заперечень на касаційну скаргу не подав.

VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

30. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку, що підстав для задоволення касаційної скарги немає.

31. У справі, що розглядається, предметом спору є правомірність відмови відповідача внести у Містобудівний кадастр м. Києва інформацію про функціональне призначення спірної земельної ділянки - «території житлово-громадської забудови».

32. Земельну ділянку площею 1,08 га на АДРЕСА_1 продано ТОВ «Етрекс» для будівництва, експлуатації та обслуговування офісно-торгівельно-розважального комплексу. Згодом в 2012 році ОСОБА_1 набув право власності на вказану земельну ділянку.

33. Згідно з Генеральним планом розвитку міста, затвердженого рішенням від 28.03.2002 № 370/1804 вид функціонального використання зазначеної земельної ділянки - «зелені насадження загального користування».

34. Судом встановлено, що рішення про внесення змін до генерального плану міста на підставі погодженого містобудівного обґрунтування не приймалось.

35. Спірні правовідносини виникли у 2017 році і регулюються Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI.

36. Відповідно до ч. 1 ст. 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту (ч. 1 ст. 17)

37. Відповідно до ст. 22 цього Закону містобудівний кадастр - державна система зберігання і використання геопросторових даних про територію, адміністративно-територіальні одиниці, екологічні, інженерно-геологічні умови, інформаційних ресурсів будівельних норм, державних стандартів і правил для задоволення інформаційних потреб у плануванні територій та будівництві, формування галузевої складової державних геоінформаційних ресурсів.

Містобудівний кадастр ведеться з урахуванням даних державного земельного кадастру на державному рівні, на рівні Автономної Республіки Крим, обласному та районному рівнях, рівні обласних центрів та міст обласного (республіканського Автономної Республіки Крим) значення.

Формування містобудівного кадастру здійснюється з використанням таких джерел:

1) державні геоінформаційні ресурси;

2) цифрові масиви профільних геопросторових даних, які містяться у затвердженій містобудівній та проектній документації, матеріалах завершеного будівництва;

3) бази даних юридичних і фізичних осіб, порядок використання яких визначається законом.

Порядок ведення та структура містобудівного кадастру, порядок надання інформації з містобудівного кадастру визначаються Кабінетом Міністрів України.

38. Дані, що містяться у містобудівному кадастрі повинні бути достовірними. Порядок формування даних містобудівного кадастру визначається Положенням про містобудівний кадастр, яке затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 N 559 «Про містобудівний кадастр» (далі - Положення № 559).

39. Відповідно до ч. 26 Положення № 559 ведення містобудівного кадастру здійснюється уповноваженими органами містобудування та архітектури шляхом формування і актуалізації інформаційних ресурсів містобудівного кадастру відповідного рівня після отримання, систематизації, узагальнення та реєстрації відомостей і документів, що надійшли від базових суб`єктів містобудівного кадастру, визначених у пункті 13 цього Положення, рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування щодо планування і забудови території та результатів містобудівного моніторингу.

40. Відповідно до п. 13 цього Положення в організаційній структурі системи містобудівного кадастру визначаються базові суб`єкти, які відповідають в межах своїх повноважень за постачання інформаційних ресурсів для системи містобудівного кадастру.

Перелік цих органів є вичерпним.

41. Відповідно до п. 30 Положення № 559 на міському рівні в систему містобудівного кадастру вводяться відомості про:

єдину цифрову топографічну основу території міста на підставі топографічних карт і планів та планово-картографічної основи державного земельного кадастру на територію міста, результатів інженерно-геодезичних виконавчих знімань завершеного будівництвом об`єктів інфраструктури та результатів містобудівного моніторингу;

межі населеного пункту та його адміністративно-територіальних одиниць на підставі даних державного земельного кадастру;

Генеральний план міста, плани зонування (зонінги) територій, історико-архітектурний опорний план міста та детальні плани територій;

межі кадастрових зон і кварталів, межі економіко-планувальних зон нормативної грошової оцінки земель міста, межі земельних ділянок, кадастрові номери земельних ділянок, угіддя земельних ділянок (із зазначенням контурів будівель, споруд, розташованих на земельних ділянках), цільове призначення земельних ділянок, вид функціонального використання земельних ділянок, нормативна грошова оцінка земельних ділянок, розподіл земель між власниками і користувачами (зазначається форма власності та вид речового права), обмеження у використанні земельних ділянок на підставі даних державного земельного кадастру;

42. Відповідно до п. 31 Положення № 559 дані, що подаються для ведення містобудівного кадастру, та періодичність їх поновлення визначаються відповідним уповноваженим органом містобудування та архітектури разом з базовими суб`єктами містобудівного кадастру та іншими заінтересованими органами виконавчої влади і органами місцевого самоврядування.

43. Таким чином, Департамент містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради має право вносити зміни до даних, які внесені до містобудівного кадастру, лише з підстав та в порядку, визначеному законодавством. Законом не передбачено зміну даних кадастру на підставі, документів, які надходять від інших органів, ніж ті, які є базовими суб`єктами містобудівного кадастру.

44. З огляду на те, що наявні в містобудівному кадастрі відомості про земельну ділянку по АДРЕСА_1 відповідають даним Генерального плану, а змін до Генерального плану Київська міська рада не приймала, відповідач правомірно відмовив у внесенні до кадастру відомостей про інше функціональне призначення земельної ділянки.

45. Враховуючи наведене, Суд не встановив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судом апеляційної інстанції рішення.

46. Відповідно до ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

47. У разі залишення касаційної скарги без задоволення, судові витрати не відшкодовуються.

Керуючись ст. 328, 342, 343, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

Постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22.03.2018 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття є остаточною і оскарженню не підлягає.

Повнийт текст постанови складено 22.07.2019.

Суддя В.М. Кравчук

Суддя А.А. Єзеров

Суддя О.П. Стародуб