ПОСТАНОВА

Іменем України

15 липня 2019 року

Київ

справа №824/188/16-а

адміністративне провадження №К/9901/12262/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Губської О. А.,

суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.,

розглянув в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами, адміністративну справу

за позовом ОСОБА_1 до Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича, Чернівецької міської ради про скасування розпорядження, провадження по якій відкрито

за касаційною скаргою Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича на постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2016 року, прийняту у складі колегії суддів: Залімського І.Г. (головуючий), Смілянця Е.С., Сушка О.О.

І. Суть спору

1. ОСОБА_1 (надалі також ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича, Чернівецької міської ради, в якому просив:

1.1. скасувати розпорядження Чернівецького міського голови від 11 вересня 2015 року № 779-к про оголошення догани ОСОБА_1 - начальнику управління культури міської ради;

1.2. стягнути з місцевого бюджету Чернівецької міської ради на його користь судові витрати по даній справі у вигляді судового збору в розмірі 487,20 грн.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що розпорядження Чернівецького міського голови від 11 вересня 2015 року № 779-к є незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки прийняте з порушенням норм трудового законодавства та Закону України «Про професійні спілки, права та гарантії їх діяльності».

2.1. Позивач зазначає, що відповідно до вимог статті 148 Кодексу Законів про працю України (надалі також - КЗпП України) відповідачем пропущений строк для застосування дисциплінарного стягнення.

2.2. Також ОСОБА_1 звертає увагу на те, що відповідачем при вирішенні питання щодо притягнення його до дисциплінарної відповідальності були допущені вимоги ст. 252 КЗпП України, а саме: притягнення до дисциплінарної відповідальності здійснено відповідачем без погодження Президії Чернівецької обласної організації профспілки працівників культури України.

2.3. Крім цього, позивач вважає, що ніяких порушень трудової дисципліни або неналежного виконання посадових обов`язків не допускав.

3. Відповідач позов не визнав. У запереченнях проти позову наполягав на безпідставності позовних вимог та просив відмовити в їх задоволенні з огляду на законність та обгрунтованність спірного розпорядження.

ІІ. Установлені судами фактичні обставини справи

4. З січня 2006 року ОСОБА_1 працює на посаді начальника управління культури Чернівецької міської ради. Також позивач обраний до складу членів Президії Чернівецької обласної організації профспілки працівників культури України.

5. Згідно з п.5.11 Положення про управління культури Чернівецької міської ради, а також рішення виконавчого комітету Чернівецької міської ради від 23 грудня 2003 року Управлінню культури підпорядковані парки культури і відпочинку, зокрема, комунальне підприємство «Парк «Жовтневий» та Центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Шевченка.

6. Пунктом 3 рішення 26 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 26 липня 2012 року №576 «Про припинення встановлення тимчасових споруд для проведення підприємницької діяльності в м. Чернівцях» передбачено, що рішення про встановлення тимчасових споруд на території комунального підприємства «Парк «Жовтневий» приймають на засіданнях Чернівецької міської ради.

7. Відповідно до акту службового розслідування від 22 липня 2015 року позивач всупереч рішення 26 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 26 липня 2012 року №576 «Про припинення встановлення тимчасових споруд для проведення підприємницької діяльності в м. Чернівцях» візував договори, які дозволили директору комунального підприємства Строканю М.М. , без прийняття рішення міської ради, одноособово, укладати договори на встановлення тимчасових споруд на території комунального підприємства «Парк «Жовтневий» та Центральний парк культури та відпочинку ім. Т.Шевченка.

8. Зазначені договори ОСОБА_1 візував з 2012 року по липень 2014 року.

9. У зв`язку із зазначеним, було зроблено висновок про те, що такі дії позивача є порушенням трудової дисципліни, які полягають у неналежному виконанні покладених на нього трудових обов`язків.

10. На підставі вказаного, розпорядженням Чернівецького міського голови від 11 вересня 2015 року №779-к ОСОБА_1 притягнуто до дисциплінарної відповідальності і оголошено догану з позбавленням премії в розмірі 25% за вересень 2015 року.

11. Вважаючи вищеозначене розпорядження протиправним та таким, що порушує його права, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.

ІІІ. Рішення судів першої й апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

12. Постановою Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року в задоволенні адміністративного позову відмовлено.

13. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції зазначив, що оскаржуване розпорядження є законним та обґрунтованим, оскільки воно ухвалено Чернівецьким міським головою в межах повноважень, визначених статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», у відповідності до положень КЗпП України та вимог Положення про управління культури Чернівецької міської ради, якими передбачено повноваження начальника управління культури щодо підписання листів і візування документів в межах компетенції Управління та відповідальність, зокрема, за невиконання рішень Чернівецької міської ради на її виконавчого комітету, розпоряджень і доручень Чернівецького міського голови.

14. Постановою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_1 задоволено:

14.1. скасовано розпорядження Чернівецького міського голови від 11 вересня 2015 року № 779-к про оголошення догани начальнику управління культури Чернівецької міської ради ОСОБА_1 ;

14.2. стягнуто з міського бюджету м. Чернівці 1157,52 грн. судових витрат на користь ОСОБА_1

15. Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що оскільки позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності з порушенням вимог ст.ст.148, 252 КЗпП України, оскаржуване розпорядження є протиправним та підлягає скасуванню.

IV. Провадження в суді касаційної інстанції

16. Відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права та порушення ним норм процесуального права.

17. В касаційній скарзі скаржник просить скасувати постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року та залишити в силі рішення суду першої інстанції.

18. В обґрунтування поданої касаційної скарги відповідач посилається на те, що порушення, яке вчинене ОСОБА_1 , мало системний характер, позивач не вживав заходів на його припинення, тому його притягнуто до дисциплінарної відповідальності з дотриманням строку, передбаченого вимогами ч.2 ст. 148 КЗпП України.

19. Крім того відповідачем зазначено, що обрання позивача до Президії Чернівецької обласної організації профспілки культури України не дає підстав для отримання згоди цього профспілкового органу на застосування до позивача дисциплінарного стягнення у зв`язку з вчиненням ним дисциплінарного проступку на публічній службі під час здійснення повноважень місцевого самоврядування.

20. У відзиву на касаційну скаргу позивач проти її доводів заперечує, вважає, що суд апеляційної інстанції обгрунтованно задовольнив позовні вимоги та просить відмовити у задоволенні касаційної скарги, залишив без змін оскаржуване рішення суду апеляційної інстанції.

21. Суддя-доповідач Вищого адміністративного суду України ухвалою від 7 липня 2016 року відкрив касаційне провадження за названою касаційною скаргою.

22. 30 січня 2018 року касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України).

23. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 5 червня 2019 року адміністративна справа №824/188/16-а передана на розгляд суддів: Губська О.А. (суддя-доповідач), Білак М.В., Калашнікова О.В. та ухвалою від 10 червня 2019 року касаційна скарга прийнята до провадження.

V. Джерела права й акти їх застосування (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

24. Приписами частини 2 статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

25. Відповідно до частини 3 статті 36 Конституції України громадяни мають право на участь у професійних спілках з метою захисту своїх трудових і соціально-економічних прав та інтересів. Професійні спілки є громадськими організаціями, що об`єднують громадян, пов`язаних спільними інтересами за родом їх професійної діяльності. Професійні спілки утворюються без попереднього дозволу на основі вільного вибору їх членів. Усі професійні спілки мають рівні права. Обмеження щодо членства у професійних спілках встановлюються виключно цією Конституцією і законами України.

26. Статтею 2 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» передбачено, що професійні спілки створюються з метою здійснення представництва та захисту трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілки.

27. За приписами статті 19 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» профспілки, їх об`єднання здійснюють представництво і захист трудових, соціально-економічних прав та інтересів членів профспілок в державних органах та органах місцевого самоврядування, у відносинах з роботодавцями, а також з іншими об`єднаннями громадян.

28. Відповідно до статті 41 Закону України «Про професійні спілки, їх права та гарантії діяльності» працівникам підприємств, установ або організацій, обраним до складу виборних профспілкових органів, гарантуються можливості для здійснення їх повноважень. Зміна умов трудового договору, оплати праці, притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників, які є членами виборних профспілкових органів, допускається лише за попередньою згодою виборного органу, членами якого вони є.

29.Приписами статті 1 Закону України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII "Про державну службу" (далі - Закон № 3723-XII; в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) передбачено, що державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.

30. Особливості дисциплінарної відповідальності державних службовців врегульовано статтею 14 Закону № 3723-XII, відповідно до якої дисциплінарні стягнення застосовуються до державного службовця за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків, перевищення своїх повноважень, порушення обмежень, пов`язаних з проходженням державної служби, а також за порушення правил професійної етики, інший вчинок, який порочить його як державного службовця або дискредитує державний орган, в якому він працює. До службовців, крім дисциплінарних стягнень, передбачених чинним законодавством про працю України, можуть застосовуватися такі заходи дисциплінарного впливу: попередження про неповну службову відповідність; затримка до одного року у присвоєнні чергового рангу або у призначенні на вищу посаду.

31. Відповідно до статті 7 Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування» на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.

32. У свою чергу загальний порядок та підстави застосування дисциплінарних стягнень передбачені статтями КЗпП України.

33. Відповідно до статті 147 КЗпП України за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення: догана; звільнення.

34. Статтею 148 КЗпП України передбачено, що дисциплінарне стягнення застосовується власником або уповноваженим ним органом безпосередньо за виявленням проступку, але не пізніше одного місяця з дня його виявлення, не рахуючи часу звільнення працівника від роботи у зв`язку з тимчасовою непрацездатністю або перебування його у відпустці.

35. Дисциплінарне стягнення не може бути накладе пізніше шести місяців з дня вчинення проступку.

36. За змістом частин першої, другої статті 252 КЗпП України працівникам підприємств, установ, організацій, обраним до складу виборних профспілкових органів, гарантуються можливості для здійснення їх повноважень.

37. Зміна умов трудового договору, оплати праці, притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників, які є членами виборних профспілкових органів, допускається лише за попередньою згодою виборного профспілкового органу, членами якого вони є.

38. Частиною дев`ятою цієї ж статті встановлено, що положення цієї статті в частині особливостей притягнення до дисциплінарної відповідальності та звільнення не поширюються на прокурорів, поліцейських і працівників Національної поліції, Служби безпеки України, Державного бюро розслідувань України, Національного антикорупційного бюро України та органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства.

VI. Висновок Верховного Суду

39. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що відповідно до частини 1 статті 341 КАС України, Суд переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

40. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (частина 2 статті 341 КАС України).

41. Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд приходить висновку, що судами не в повній мірі дотримано норми матеріального і процесуального права.

42. Суд зауважує, що висновок про наявність чи відсутність в діях позивача порушень трудової дисципліни та невиконання або неналежне виконання ним своїх посадових обов`язків повинен бути обґрунтований, тобто зроблений на підставі всебічного, повного і об`єктивного дослідження всіх обставин та доказів, які підтверджують факт вчинення позивачем дисциплінарного проступку.

43. Разом з цим, підтверджуючи правомірність оскаржуваного розпорядження від 11 вересня 2015 року №779-к, суд першої інстанції зазначив, що дії позивача щодо візуванням ним договорів всупереч рішення 26 сесії Чернівецької міської ради VI скликання від 26 липня 2012 року №576 «Про припинення встановлення тимчасових споруд для проведення підприємницької діяльності в м. Чернівцях», які дозволили директору комунального підприємства Строканю М.М. , без прийняття рішення міської ради, одноособово, укладати договори на встановлення тимчасових споруд на території парку, є порушенням трудової дисципліни, яке полягає у неналежному виконанні покладених на позивача трудових обов`язків.

44. Водночас, як вбачається з матеріалів справи, позивачем надано до суду протокол від 08 квітня 2013 року №5 засідання комісії з перевірки господарської діяльності і екологічного стану ЦПКіВ імені Т. Шевченка та КП «Парк «Жовтневий», відповідно до якого директору «Парку «Жовтневий» Строканю М.М. дозволено на літній період встановлювати на території парку пересувні малі архітектурні форми і на наступному засіданні інформувати членів комісії про кількість заключних нових договорів (а.с.27).

45. Також, розпорядженням Чернівецького міського голови від 09 серпня 2012 року №207-р директорам парків, зокрема, Строканю М.М. дозволено заключати нові угоди з приватними підприємцями, які на даний час здійснюють свою діяльність на території парків і виконують умови договорів співпраці (а.с.29);

46. Проте судом першої інстанції не прийнято до уваги надані позивачем документи, їм не надано належної оцінки та,відповідно, судом не досліджувалось питання щодо визначення міри дисциплінарної відповідальності позивача обов`язків з огляду на наявність в матеріалах справи рішення міської ради «Про припинення встановлення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності в м.Чернівцях» та водночас існування дозволів директору комунального підприємства Строканю М.М. на встановлення на території парку пересувних малих архітектурних форм і укладення нових угод з приватними підприємцями.

47. З`ясування даного питання залишилось поза увагою і суду апеляційної інстанції при ухваленні рішення щодо протиправності оскаржуваного розпорядження.

48. Крім того, суд першої інстанції, вирішуючи даний спір в частині погодження притягнення до дисциплінарної відповідальності з Чернівецькою обласною організацією профспілки працівників культури, зазначив лише про те, що дисциплінарне стягнення застосовано до позивача не як до актора, а як до керівника, який виконує функції посадової особи місцевого самоврядування.

49. Апеляційний суд в цій частині обмежився лише висновком про те, що таке твердження суду першої інстанції належним чином не вмотивоване та суперечить абз. 9 статті 252 КЗпП України.

50. При цьому колегія суддів наголошує, що судами попередніх інстанцій не досліджувалось питання членом якого виборного органу чи якої саме профспілки має бути працівник, на якого поширюються передбачені ст. 252 КЗпП України додаткові гарантії.

51. Зокрема, судам слід з`ясувати питання щодо можливості застосування дисциплінарного стягнення без попередньої згоди Чернівецької обласної організації профспілки працівників культури України, яка за своїми установчими документами (Статутом, положенням тощо) покликана захищати трудові права особи, яка перебуває на публічній службі під час здійснення повноважень місцевого самоврядування.

52. Також, як вбачається із рішень судів першої та апеляційної інстанцій, суди не досліджували питання щодо обов`язковості перебування особи у членстві профспілки органу, у якому вона працює, яку притягнуто до дисциплінарної відповідальності та відносно до якої можливо застосування положень ст.252 КЗпП України.

53. Крім цього, суди першої та апеляційної інстанцій не вчинили жодних дій, спрямованих на встановлення фактичних обставин справи, зокрема, в частині витребування доказів з власної ініціативи, не з`ясували чи є інші фактичні дані, які мають значення для вирішення справи, та докази на їх підтвердження (витребування Статуту Чернівецької обласної організації профспілки працівників культури України із зазначенням в ньому завдань та цілей створення профспілки, на яких засадах була створена та яку діяльність здійснює, перелік повноважень, якими наділена правами та обов`язками в частині захисту трудових прав її членів та взаємини з іншими підприємствами, установами, організаціями, зокрема, із Чернівецькою міською радою тощо ).

54. Так, відповідно до частини 2 статті 74 КАС України обставини справи, які за законом мають бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

55. Зважаючи на викладене, касаційний суд не може погодитись або спростувати, як висновки та доводи Чернівецького міського голови, так і перевірити висновки судів попередніх інстанцій, оскільки дослідження та відсутність належної оцінки доказів, виключає можливість перевірки касаційним судом правильності судового акту.

56. Таким чином, зважаючи на встановлені судами першої та апеляційної інстанцій обставини, касаційний суд вважає ї висновки передчасними, та такими, що зроблені без повного з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, а оцінка наявних у матеріалах справи доказів здійснена без дотримання положень статті 90 КАС України, а відтак такі судові рішення не є такими, що відповідають вимогам законності та обґрунтованості, що встановлені статтею 242 КАС України.

57. Згідно з пунктом 2 частини 1 статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд.

58. Відповідно до пункту 2 частини 2 статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд необґрунтовано відхилив клопотання (заяву) учасника справи щодо встановлення обставин, що мають значення для правильного вирішення справи.

59. Частиною четвертою статті 353 КАС України передбачено, що справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.

60. Приписами статті 242 КАС України встановлено, що судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим, тобто таким, що ухвалене відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

61. Відповідно до частини третьої статті 341 КАС України Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

62. Суд першої інстанції без повного з`ясування всіх обставин справи та застосування належного способу захисту прав позивача передчасно дійшов висновку про відмову в задоволенні позовних вимог, а апеляційним судом зазначені порушення не усунуті, незважаючи на те, що КАС України передбачено, що завданням адміністративного судочинства, зокрема, є ефективний захист прав, свобод та інтересів осіб (стаття 2 КАС України) та дійшов передчасного висновку щодо визнання оскаржуваного розпорядження протиправним.

63. З огляду на те, що встановлені порушення допущені судами першої та апеляційної інстанцій та враховуючи вимоги частини 4 статті 352 КАС України, рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню, а справа - направленню на новий розгляд до суду першої інстанції, якому необхідно дослідити усі обставини, що мають значення для правильного вирішення справи та прийняття законного і обґрунтованого судового рішення.

VII. Судові витрати

64. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, суд не вирішує питання щодо розподілу судових витрат.

Керуючись статтями Керуючись статтями 3, 341, 344, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Чернівецького міського голови Каспрука Олексія Павловича задовольнити частково.

2. Постанову Чернівецького окружного адміністративного суду від 26 квітня 2016 року та постанову Вінницького апеляційного адміністративного суду від 7 червня 2016 року скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий О. А. Губська

Судді М. В. Білак

О. В. Калашнікова