П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

16 липня 2019 р.

м.Одеса

Справа № 815/2513/18

Головуючий в 1 інстанції: Аракелян М.М. Дата і місце ухвалення: 11.02.2019р., м. Одеса

Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду

у складі:

головуючого - Ступакової І.Г.

суддів - Бітова А.І.

- Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року по справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Апарату Верховної Ради України про визнання бездіяльності неправомірною та зобов`язання вчинити певні дії, -

В С Т А Н О В И Л А :

ОСОБА _1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до Апарату Верховної Ради України про визнання протиправним ненадання Апаратом Верховної Ради України ОСОБА_1. інформації на запит від 10 листопада 2017 року на отримання публічної інформації та зобов`язання відповідача надати ОСОБА_1 персональний (поіменний) список народних депутатів України, які беруть участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України «Європейська Україна» і документи, які підтверджують участь народних депутатів у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України «Європейська Україна».

Позов обґрунтовував тим, що на поданий ним в порядку Закону України «Про доступ до публічної інформації» 10.11.2017р. до Апарату Верховної Ради України запит про надання персонального (поіменного) списку народних депутатів України, які беруть участь у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України «Європейська Україна» і документів, які підтверджують участь народних депутатів у формуванні коаліції депутатських фракцій, листом від 20.11.2017р. відповідач повідомив, що Апарат ВРУ не уповноважений вести у будь-якій формі облік щодо складу та роботи коаліції депутатських фракцій, у зв`язку з чим у Апарату відсутні списки членів Коаліції. ОСОБА_1 вважає, що в порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації» Апарат ВРУ не надав запитувану ним інформацію (документи), тоді як аналізуючи зміст Конституції України та Рішення Конституційного Суду України від 06.04.2010р. №11-рп/2010 можна зробити висновок, що Коаліція є органом Верховної Ради України. Позивач зазначає, що якщо інформація відсутня, але розпорядник зобов`язаний нею володіти, то він повинен усунути порушення закону та вжити заходів щодо набуття (створення) запитуваної інформації та, у разі необхідності, продовжити строк розгляду запиту на інформацію.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вказаним рішенням, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права та порушення норм процесуального права, не повне з`ясування судом обставин справи, просить скасувати рішення від 11.02.2019р. з прийняттям нового судового рішення - про задоволення позову.

В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом першої інстанції не надано належної правової оцінки посиланням позивача на те, що Апарат Верховної Ради України є розпорядником запитуваної ним інформації, у зв`язку з чим повинен володіти інформацією про кількісний та якісний склад народних депутатів України та інформацію про структуру Апарату та органів ВРУ. На підставі помилкового тлумачення норм матеріального права суд першої інстанції зазначив, що коаліція депутатських фракцій не є органом ВРУ.

Також, апелянт посилається на те, що в рамках даного позову ОСОБА_1 оскаржує ненадання відповідачем інформації на запит, а не ненадання відповіді чи ненадання неповної або недостовірної інформації, що відповідає частині 2 статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації». Висновки суду щодо нечіткості вимог позивача чи відсутності підстав вважати, що надана відповідачем інформація не є неповною чи недостовірною, не стосуються предмету спору.

Апарат Верховної Ради України подав письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції - без змін.

Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.1, п.3 ч.1 ст.311 КАС України.

Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з наступних підстав.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 10.11.2017р. ОСОБА_1 звернувся до Апарату Верховної Ради України із запитом на інформацію, в якому просив надати інформацію про персональний (поіменний) список народних депутатів України, які беруть учать у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України «Європейська Україна» і документи, які підтверджують участь народних депутатів у формуванні коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України «Європейська Україна».

Листом від 20.11.2017р. №06/11-76(261622), за підписом першого заступника керівника апарату ВРУ - керуючого справами Боднар П., позивачу надано відповідь, в якій зазначено, що після вилучення із тексту Регламенту Верховної Ради України положень з питання діяльності коаліції депутатських фракцій, Апарат Верховної Ради України крім фіксації офіційно виголошених заяв та повідомлень, не уповноважений вести у будь-якій формі облік щодо складу та роботи коаліції, у тому числі запитувані поіменні списки.

Також повідомлено, що до Апарату ВРУ крім Угоди з підписами голів п`яти фракцій, що утворили 27.11.2014р. Коаліцію, інших документів, зокрема, поіменних списків, не надходило, відсутні також і заяви, повідомлення про зміни у складі Коаліції «Європейська Україна».

Вважаючи, що в порушення вимог Закону України «Про доступ до публічної інформації», Апарат ВРУ, як розпорядник запитуваної публічної інформації згідно п.1 Розпорядження Голови ВРУ від 11.05.2011р. №393, не надав запитувану інформацію, ОСОБА_1 звернувся з даним позовом до суду.

Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що відповідь на запит ОСОБА_1 була надана Апаратом ВРУ у встановлений Законом строк, а підстави вважати, що була надана неповна або недостовірна інформація у суду відсутні.

Колегія суддів суду апеляційної інстанції погоджується з висновком суду першої інстанції про необґрунтованість позовних вимог ОСОБА_1 та відсутність підстав для їх задоволення. При цьому, апеляційний суд виходить з наступного.

Частиною третьою статті 23 Закону України «Про доступ до публічної інформації» від 13.01.2011р. №2939-VI (далі - Закон №2939-VI) встановлено, що оскарження рішень, дій чи бездіяльності розпорядників інформації до суду здійснюється відповідно до Кодексу адміністративного судочинства України.

Визначення поняття «публічна інформація» наведене у ст.1 Закону № 2939-VI.

Так, відповідно до ч.1 цієї статті публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Аналіз цього визначення та переліку розпорядників публічної інформації, закріпленого у статті 13 Закону №2939-VI, свідчить, що публічною інформацією є відображена або задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях: уся інформація, що перебуває у володінні суб`єктів владних повноважень, тобто органів державної влади, інших державних органів, органів місцевого самоврядування, органів влади Автономної Республіки Крим, інших суб`єктів, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання; інформація щодо використання бюджетних коштів юридичними особами, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим; інформація, пов`язана з виконанням особами делегованих повноважень суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг; інформація щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них, якщо йдеться про суб`єктів господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями; інформація про стан довкілля; якість харчових продуктів і предметів побуту; аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; інша інформація, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідна інформація).

У Постанові Пленуму Вищого адміністративного суду України від 29.09.2016р. №10 «Про практику застосування адміністративними судами законодавства про доступ до публічної інформації» зазначено, що визначальним для публічної інформації є те, що вона заздалегідь зафіксована будь-якими засобами та на будь-яких носіях та знаходилась у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, про що.

Згідно п.1 ч.1 ст.3 Закону №2939-VI право на доступ до публічної інформації гарантується, зокрема, обов`язком розпорядників інформації надавати та оприлюднювати інформацію, крім випадків, передбачених законом.

Відповідно до ст.5 цього Закону доступ до публічної інформації забезпечується шляхом систематичного та оперативного оприлюднення інформації в офіційних друкованих виданнях, на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет, на інформаційних стендах, будь-яким іншим способом; надання інформації за запитами на інформацію.

Частиною 1 статті 12 Закону №2939-VI передбачено, що розпорядниками інформації вважаються суб`єкти, визначені у статті 13 цього Закону, а саме: суб`єкти владних повноважень; юридичні особи, що фінансуються з державного, місцевих бюджетів, бюджету Автономної Республіки Крим, - стосовно інформації щодо використання бюджетних коштів; особи, якщо вони виконують делеговані повноваження суб`єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх, оздоровчих, соціальних або інших державних послуг, - стосовно інформації, пов`язаної з виконанням їхніх обов`язків; суб`єкти господарювання, які займають домінуюче становище на ринку або наділені спеціальними чи виключними правами, або є природними монополіями, - стосовно інформації щодо умов постачання товарів, послуг та цін на них.

Також, до розпорядників інформації, зобов`язаних оприлюднювати та надавати за запитами інформацію, визначену в цій статті, у порядку, передбаченому цим Законом, прирівнюються суб`єкти господарювання, які володіють: 1) інформацією про стан довкілля; 2) інформацією про якість харчових продуктів і предметів побуту; 3) інформацією про аварії, катастрофи, небезпечні природні явища та інші надзвичайні події, що сталися або можуть статися і загрожують здоров`ю та безпеці громадян; 4) іншою інформацією, що становить суспільний інтерес (суспільно необхідною інформацією).

Згідно ст.14 Закону №2939-VI розпорядники інформації зобов`язані, серед іншого, оприлюднювати інформацію, передбачену цим та іншими законами; надавати та оприлюднювати достовірну, точну та повну інформацію, а також у разі потреби перевіряти правильність та об`єктивність наданої інформації і оновлювати оприлюднену інформацію.

Вичерпний перелік інформації, яку повинен оприлюднювати її розпорядник, визначено частиною першою ст.15 Закону №2939-VI, а саме:

- інформацію про організаційну структуру, місію, функції, повноваження, основні завдання, напрями діяльності та фінансові ресурси (структуру та обсяг бюджетних коштів, порядок та механізм їх витрачання тощо);

- нормативно-правові акти, акти індивідуальної дії (крім внутрішньоорганізаційних), прийняті розпорядником, проекти рішень, що підлягають обговоренню, інформацію про нормативно-правові засади діяльності;

- перелік та умови отримання послуг, що надаються цими органами, форми і зразки документів, правила їх заповнення; порядок складання, подання запиту на інформацію, оскарження рішень розпорядників інформації, дій чи бездіяльності;

- інформацію про систему обліку, види інформації, яку зберігає розпорядник; інформацію про механізми чи процедури, за допомогою яких громадськість може представляти свої інтереси або в інший спосіб впливати на реалізацію повноважень розпорядника інформації;

- плани проведення та порядок денний своїх відкритих засідань;

- розташування місць, де надаються необхідні запитувачам форми і бланки установи;

- загальні правила роботи установи, правила внутрішнього трудового розпорядку;

- звіти, в тому числі щодо задоволення запитів на інформацію;

- інформацію про діяльність суб`єктів владних повноважень;

- іншу інформацію про діяльність суб`єктів владних повноважень, порядок обов`язкового оприлюднення якої встановлений законом.

Інформація, передбачена частиною першою цієї статті, підлягає обов`язковому оприлюдненню невідкладно, але не пізніше п`яти робочих днів з дня затвердження документа. У разі наявності у розпорядника інформації офіційного веб-сайту така інформація оприлюднюється на веб-сайті із зазначенням дати оприлюднення документа і дати оновлення інформації (ч.2 ст.15 цього Закону).

Статтями 19, 20, 22 Закону №2939-VI встановлено, що запитувач має право звернутися до розпорядника інформації із запитом на інформацію (в розумінні ч. 1 ст. 19 цього Закону прохання особи до розпорядника інформації надати публічну інформацію, що знаходиться у його володінні) незалежно від того, стосується ця інформація його особисто чи ні, без пояснення причини подання запиту. Письмовий запит подається в довільній формі. Запит на інформацію має містити: 1) ім`я (найменування) запитувача, поштову адресу або адресу електронної пошти, а також номер засобу зв`язку, якщо такий є; 2) загальний опис інформації або вид, назву, реквізити чи зміст документа, щодо якого зроблено запит, якщо запитувачу це відомо; 3) підпис і дату за умови подання запиту в письмовій формі.

Розпорядник інформації має надати відповідь на запит на інформацію не пізніше п`яти робочих днів з дня отримання запиту. У разі якщо запит стосується надання великого обсягу інформації або потребує пошуку інформації серед значної кількості даних, розпорядник інформації може продовжити строк розгляду запиту до 20 робочих днів з обґрунтуванням такого продовження.

Розпорядник інформації має право відмовити в задоволенні запиту в певних визначених випадках, в тому числі, якщо: він інформації не володіє і не зобов`язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит; не дотримано вимог до запиту на інформацію, передбачених частиною п`ятою статті 19 цього Закону. Відмова в задоволенні запиту на інформацію надається в письмовий формі.

При цьому, розпорядник інформації, який не володіє запитуваною інформацією, але якому за статусом або характером діяльності відомо або має бути відомо, хто нею володіє, зобов`язаний направити цей запит належному розпоряднику з одночасним повідомленням про це запитувача. У такому разі відлік строку розгляду запиту на інформацію починається з дня отримання запиту належним розпорядником.

Вирішуючи питання щодо віднесення зазначеної позивачем у листі від 10.11.2017р. інформації (список народних депутатів України, які входять до складу коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України) до публічної в розумінні Закону № 2939-VI, та чи являється відповідач розпорядником такої інформації колегія суддів доходить наступних висновків.

Правовий статус коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України на момент виникнення спірних правовідносин визначався виключно Конституцією України та відповідною угодою про коаліцію депутатських фракцій.

Норми глави 12 «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України» розділу ІІІ «Формування органів Верховної Ради України. Обрання, призначення та відкликання її посадових осіб», а також інші норми статей Закону України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010р. №1861-VI, які визначали порядок утворення, організації діяльності, зміни у складі та припинення коаліції депутатських фракцій, були виключені як такі відповідно до Закону України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 08.10.2010р. №2600-VI, що набрав чинності з 16.10.2010р.

Статтею 83 Конституції України передбачено, що у Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України формується протягом одного місяця з дня відкриття першого засідання Верховної Ради України, що проводиться після чергових або позачергових виборів Верховної Ради України, або протягом місяця з дня припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України. Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем`єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України.

Засади формування, організації діяльності та припинення діяльності коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України встановлюються Конституцією України та Регламентом Верховної Ради України.

Колегією суддів встановлено, що остання зі створених в українському парламенті коаліції депутатських фракцій була коаліція депутатських фракцій «Європейська Україна», що утворена 27.11.2014р. у Верховній Раді України 8-го скликання.

Формування такої Коаліції засвідчено укладеною між учасниками Коаліції депутатських фракцій політичних партій «Народний фронт», «Блок Петра Порошенка», «Об`єднання «Самопоміч», «Радикальної партії Олега Ляшка» та «Всеукраїнське об?єднання «Батьківщина» письмовою угодою про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» від 27.11.2014р., текст якої за підписами голів відповідних депутатських фракцій розміщено на офіційному сайті Верховної Ради України (http://zakon2.rada.gov.ua/rada/show/n0001001-15).

Положеннями п.1.2 ст.1, ст.ст. 3, 4 Регламенту Коаліції - частина «Б» до зазначеної коаліційної угоди передбачено, що Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України восьмого скликання формується депутатськими фракціями, що уклали Коаліційну угоду. Приєднання інших депутатських фракцій до Коаліції здійснюється за рішенням керівних органів Коаліції, у порядку визначеному Коаліційною угодою. Керівництво Коаліцією покладено на його керівні органи - загальні збори Коаліції та Раду Коаліції, а організаційно-технічне та інформаційно-аналітичне забезпечення діяльності Коаліції - на секретаріат Коаліції.

Таким чином, у Конституції України та статях Коаліційної угоди закріплено коаліцію депутатських фракцій у Верховній Раді України як формально визначеного суб`єкта конституційних правовідносин - формалізоване об`єднання депутатських фракцій з узгодженими політичними позиціями, кількість народних депутатів у яких становить більшість від конституційного складу Верховної Ради України, створене з метою формування складу Кабінету Міністрів України. Проте, безпосередньо механізм створення коаліції депутатських фракцій, організація та припинення її діяльності, принципи взаємодії з парламентом та його органами і структурними підрозділами (в тому числі на інформаційному рівні) Основний закон України та Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» не визначають.

При цьому, в Коаліційній угоді відсутні положення про порядок обміну інформацією та документами між Коаліцією та Верховною Радою України, її органами і керівними та іншими посадовими особами.

Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» коаліція депутатських фракцій виключена з числа органів Верховної Ради України.

Натомість, в якості органів Верховної Ради України визначені депутатські фракції (групи), Погоджувальна рада фракцій (груп), комітети Верховної Ради України, тимчасові спеціальні та слідчі комісії.

Законом України «Про Регламент Верховної Ради України» не встановлено обов`язку депутатських фракцій звітувати перед Верховною Радою України або її Головою, Апаратом ВРУ про участь у формуванні коаліції депутатських фракцій та підписання коаліційної угоди, надавати інформацію про кількісний та персональний склад сформованої коаліції депутатських фракцій.

Ні судом першої, а ні судом апеляційної інстанції не встановлено створення під час роботи Верховної Ради України, її органів та Апарату Верховної Ради України документації щодо поіменного списку народних депутатів України, які підписали угоду про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» від 27.11.2014р., та/або станом на день надання відповіді на звернення позивача від 10.11.2017р. входили до складу цієї коаліції.

У своєму листі від 20.11.2017р. Апарат Верховної Ради України повідомив крім Угоди з підписами голів п`яти фракцій, що утворили 27.11.2014р. Коаліцію, інших документів, зокрема, поіменних списків, не надходило, відсутні також і заяви, повідомлення про зміни у складі Коаліції «Європейська Україна».

Колегія суддів вважає необґрунтованими доводами апелянта, що Апарат ВРУ повинен володіти відповідною інформацією, оскільки після вилучення відповідних норм із Регламенту Верховної Ради України Законом України «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України» від 08.10.2010р. №2600-VI, чинним законодавством не передбачено обов`язкового формування списку з підписами народних депутатів України, які входять до складу коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді України.

А відтак, Апарат ВРУ не уповноважений вести у будь-якій формі облік щодо складу та роботи коаліції і, відповідно, створювати документацію про це.

Враховуючи наведене колегія суддів вважає обґрунтованими доводи відповідача, що інформація про персональні списки народних депутатів України, які підписали Угоду про коаліцію депутатських фракцій «Європейська Україна» та/або є учасниками названої Коаліції депутатських фракцій, не відповідає таким критеріям публічної як «відображеність та задокументованість», та про відсутність у справі документальних доказів, що свідчать про наявність станом на 10.11.2017р. такої інформації в готовому вигляді у володінні (розпорядженні) Апарату ВРУ.

Більше того, вказана інформація не відноситься до переліку інформації, яка підлягає обов`язковому оприлюдненню відповідно до ч.1 ст.15 Закону №2939-VI.

Колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов правильного висновку стосовно відсутності запитуваної інформації у розпорядженні Апарату Верховної Ради України, а також відсутності законних підстав вважати, що відповідач повинен володіти запитуваною ОСОБА_1 інформацією.

Доводи апеляційної скарги ОСОБА_1 висновків суду не спростовують, а тому підстав для задоволення скарги та скасування рішення суду першої інстанції від 11 лютого 2019 року немає.

Оскільки судом першої інстанції правильно встановлено обставини справи та постановлено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому, відповідно до ст.316 КАС України, за наслідками розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Керуючись ст.ст. 308, 311, п.1 ч.1 ст.315, ст.ст. 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, рішення Одеського окружного адміністративного суду від 11 лютого 2019 року залишити без змін.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.

Повний текст судового рішення виготовлений 16 липня 2019 року.

Головуючий : І.Г. Ступакова

Судді : А.І. Бітов

О.В. Лук`янчук