Постанова

Іменем України

26 червня 2019 року

м. Київ

справа № 701/902/17-ц

провадження № 61-36394св18

Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:

головуючого - Синельникова Є. В.,

суддів: Білоконь О. В. (суддя-доповідач), Осіяна О. М., Сакари Н. Ю., Хопти С. Ф.,

учасники справи:

позивач - Уманська місцева прокуратура в інтересах держави,

відповідачі: Головне управління Держгеокадастру в Черкаській області, ОСОБА_1 ,

розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє ОСОБА_2 , на постанову Апеляційного суду Черкаської області у складі колегії суддів: Карпенко О. В., Василенко Л. І., Нерушак Л. В., від 03 квітня 2018 року,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У вересні 2017 року Уманська місцева прокуратура Черкаської області в інтересах держави звернулася до суду із позовом до Головного управління Держгеокадастру в Черкаській області, ОСОБА_1 про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсним договору оренди та скасування державної реєстрації.

Позовна заява мотивована тим, щоу березні 2014 року ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держземагентства у Черкаській області із заявою з приводу надання йому дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 17,0323 га для ведення фермерського господарства в адміністративних межах Буцької селищної ради. Наказом Головного управління Держземагентства у Черкаській області від 11 березня 2014 року ОСОБА_1 було надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду та 13 серпня 2014 року наказом затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 17,0323 га в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства із земель державної власності. На підставі зазначеного наказу між відповідачами

13 жовтня 2014 року було укладено договір оренди спірної земельної ділянки. Позивач вказував, що наказом Головного управління Держземагентства у Черкаській області від 13 серпня 2014 року та договором оренди землі відповідачі допустили незаконну зміну виду використання спірної земельної ділянки, оскільки на момент надання у користування спірної земельної ділянки ОСОБА_1 видом її цільового використання було - для сінокосіння та випасання худоби, а не ведення фермерського господарства. Посилаючись на те, що рішення уповноваженого органу щодо зміни виду використання спірної земельної ділянки не ухвалювалось та відповідна землевпорядна документація не розроблялась, прокурор просив визнати незаконним та скасувати наказ Головного управління Держземагентства у Черкаській області від 13 серпня 2014 року, визнати недійсним договір оренди земельної ділянки

від 13 жовтня 2014 року та скасувати його державну реєстрацію.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

Рішенням Маньківського районного суду Черкаської області у складі судді Калієвського І. Д. від 07 грудня 2017 року у задоволенні позову Уманської місцевої прокуратури відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції дійшов висновку, що спірна земельна ділянка надавалась в оренду ОСОБА_1 із земель державної власності сільськогосподарського призначення без зміни цільового призначення, а оспорюваний наказ Головного управління Держземагентства у Черкаській області та договір оренди земельної ділянки не порушують встановлений законом порядок надання земельних ділянок в оренду, а тому підстави для задоволення позовних вимог відсутні.

Короткий зміст постанови суду апеляційної інстанції

Постановою Апеляційного суду Черкаської області від 03 квітня

2018 року задоволено апеляційну скаргу прокуратури Черкаської області, скасовано рішення Маньківського районного суду Черкаської області

від 07 грудня 2017 року та прийнято нову постанову, якою позов Уманської місцевої прокуратури задоволено.

Визнано незаконним та скасовано наказ Головного управління Держземагентства у Черкаській області від 13 серпня 2014 року.

Визнано недійсним договір оренди земельної ділянки площею 17,0323 га, кадастровий номер НОМЕР_1 , яка розташована в адміністративних межах Буцької селищної ради Маньківського району Черкаської області, укладений 13 жовтня 2014 року між Головним управлінням Держземагентства у Черкаській області та ОСОБА_1 , та скасовано рішення про його державну реєстрацію.

Постанова суду апеляційної інстанції мотивована тим, що орендована ОСОБА_1 земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення (сіножаті), тобто систематично використовувались для сінокосіння, однак вона була надана останньому в оренду не для сінокосіння, а для ведення фермерського господарства, тобто мала місце зміна цільового виду використання землі без додержання порядку, передбаченого земельним законодавством, що є підставою для визнання незаконним та скасування оспорюваного наказу, визнання недійсним договору оренди та скасування його державної реєстрації.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі, поданій у червні 2018 року, ОСОБА_1 просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції із залишенням в силі рішення суду першої інстанції, посилаючись на порушення судом норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права.

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

Касаційна скарга мотивована тим, щоземлі для ведення фермерського господарства та землі для сінокосіння і випасання худоби належать до однієї категорії - землі сільськогосподарського призначення, а тому надання земельних ділянок в межах однієї категорії земель не потребує розробки проекту відведення по зміні цільового призначення.

Відзив на касаційну скаргу

У вересні 2018 року від прокурора надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому останній посилається не необґрунтованість доводів скарги та законність ухваленого судом апеляційної інстанції рішення.

Рух касаційних скарг у суді касаційної інстанції

Ухвалою Верховного Суду від 13 липня 2018 року відкрито касаційне провадження в указаній справі та зупинено дію оскаржуваної постанови.

Ухвалою Верховного Суду від 20 травня 2019 року справу призначено до судового розгляду.

Фактичні обставини справи, встановлені судами

Наказом Головного управління Держземагентства у Черкаській області

від 11 березня 2014 року ОСОБА_1 надано дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення із земель державної власності в оренду для ведення фермерського господарства в адміністративних межах Буцької селищної ради Маньківського району Черкаської області на земельну ділянку площею 17,0323 га (а. с. 13)

Наказом Головного управління Держземагентства у Черкаській області

від 13 серпня 2014 року затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 17,0323 га в оренду ОСОБА_1 для ведення фермерського господарства із земель державної власності.

13 жовтня 2014 року Головне управління Держземагентства у Черкаській області та ОСОБА_1 уклали договір оренди зазначеної земельної ділянки.

Відповідно до довідки форми 6-зем спірна земельна ділянка відноситься до сіножатей.

За змістом договору оренди землі в оренду передається земельна ділянка сільськогосподарського призначення державної форми власності із кадастровим номером НОМЕР_1 площею 17,0323 га, сільськогосподарські угіддя - сіножаті. Строк дії договору становить 21 рік.

Позиція Верховного Суду

Касаційна скарга не підлягає задоволенню.

Згідно із положенням частини другої статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до статті 13 Закону України «Про оренду землі»договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов`язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов`язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.

Згідно із частиною першою статті 210 ЦК Українита частиною першою статті 20 Закону України «Про оренду землі» договір оренди землі підлягає державній реєстрації, після чого він відповідно до статті 18 Закону України «Про оренду землі» набирає чинності.

Згідно частиною першою статті 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені частинами першою-третьою, шостою статті 203 цього Кодексу.

Відповідно до положень статті 203 ЦК Українизміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам.

Статтею 19 ЗК України закріплено такі категорії земель: землі сільськогосподарського призначення; землі житлової та громадської забудови; землі природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення; землі оздоровчого призначення; землі рекреаційного призначення; землі лісогосподарського призначення; землі водного фонду; а також землі промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення.

Віднесення земель до тієї чи іншої категорії згідно з частиною першою статті 20 ЗК Україниздійснюється на підставі рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування відповідно до їх повноважень.

Кожна категорія земель має узагальнене цільове призначення, що визначає специфіку її особливого правового режиму.

Так, земельні ділянки, віднесені до однієї категорії, можуть використовуватися за різними видами цільового призначення.

Землями сільськогосподарського призначення згідно з частиною першою статті 22 ЗК Українивизнаються землі, надані для виробництва сільськогосподарської продукції, здійснення сільськогосподарської науково-дослідної та навчальної діяльності, розміщення відповідної виробничої інфраструктури, у тому числі інфраструктури оптових ринків сільськогосподарської продукції, або призначені для цих цілей.

У свою чергу відповідно до частини третьої статті 22 ЗК Україниземлі сільськогосподарського призначення, зокрема, можуть передаватися у власність та надаватися у користування громадянам для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Статтями 31, 33-37 цього Кодексу встановлений правовий режим видів використання сільськогосподарських земель.

Так, згідно зі статтею 33 ЗК Українигромадяни можуть мати на праві власності та орендувати земельні ділянки для ведення особистого селянського господарства. Використання земель особистого селянського господарства здійснюється відповідно до закону.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про особисте селянське господарство»особисте селянське господарство - це господарська діяльність, яка проводиться без створення юридичної особи фізичною особою індивідуально або особами, які перебувають у сімейних чи родинних відносинах і спільно проживають, з метою задоволення особистих потреб шляхом виробництва, переробки і споживання сільськогосподарської продукції, реалізації її надлишків та надання послуг з використанням майна особистого селянського господарства.

Натомість, правовий режим земельних ділянок для ведення фермерського господарства визначається статтею 31 ЗК України, відповідно до частини першої якої встановлено, що землі фермерського господарства можуть складатися із: земельної ділянки, що належить на праві власності фермерському господарству як юридичній особі; земельних ділянок, що належать громадянам - членам фермерського господарства на праві приватної власності; земельної ділянки, що використовується фермерським господарством на умовах оренди. Відповідно до частини другої цієї статті громадяни - члени фермерського господарства мають право на одержання безоплатно у власність із земель державної і комунальної власності земельних ділянок у розмірі земельної частки (паю).

Різний правовий режим земель, що відводяться для ведення особистого селянського господарства (ведення товарного сільськогосподарського виробництва), та земель, що відводяться для фермерського господарства, додатково підтверджується положеннями статті 122 ЗК України, якою встановлено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам, які також обумовлені особливостями кожного виду використання земельної ділянки.

При цьому абзац 2 частини п`ятої статті 20 ЗК Українивстановлює обов`язок власників використовувати землі зазначеної категорії виключно в межах вимог щодо користування землями певного виду використання, встановлених статями 31, 33-37 цього Кодексу.

Отже, відповідно до закріпленого принципу раціонального використання та охорони земель земельні ділянки (частини земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування з визначеними щодо неї правами) сільськогосподарського призначення підлягають використанню виключно відповідно до видів їх використання, які відповідають їх цільовому призначенню.

Стаття 1 Закону України «Про землеустрій» містить визначення поняття «цільове призначення земельної ділянки», згідно з яким це є її використання за призначенням, визначеним на підставі документації із землеустрою у встановленому законодавством порядку.

Таким чином, цільове призначення конкретної земельної ділянки фіксується у рішенні уповноваженого органу про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку.

Аналіз зазначених норм матеріального права дає підстави дійти висновку, що зміна виду використання земельної ділянки в межах її цільового призначення можлива, але порядок вирішення цього питання не встановлений.

Виходячи з принципу ЗК України щодо раціонального використання та охорони земель, зміна виду використання землі в межах її цільового призначення повинна проводитися у порядку, встановленому для зміни цього цільового призначення землі.

ЗК України передбачає зміну цільового призначення землі органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земель у власність або надання у користування, вилучення (викуп) земель і затверджують проект землеустрою або приймають рішення про створення об`єктів для ведення фермерського господарства.

Згідно з частиною третьою статті 20 ЗК Українизміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється згідно з Порядком зміни цільового призначення земель, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України

від 11 квітня 2008 року № 502 та за ініціативою власників.

Обов`язковою умовою дотримання встановленої процедури зміни цільового призначення земельної ділянки є складання або перепогодження (у випадку, якщо зміні цільового призначення підлягає вся земельна ділянка, а не її частина) проекту відведення земельної ділянки з місцевими органами виконавчої влади (районним (міським) органом земельних ресурсів, природоохоронним і санітарно-епідеміологічним органами, органом містобудування й архітектури та охорони культурної спадщини), а також підлягає державній землевпорядній експертизі.

Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (стаття 21 ЗК України).

Отже, зміна виду цільового призначення (використання) земельної ділянки сільськогосподарського призначення, встановленого законодавством та конкретизованого уповноваженим органом державної влади у рішенні про передачу її у власність або надання у користування та в документі, що посвідчує право на земельну ділянку, потребує обов`язкового дотримання механізму такої зміни, визначеного Порядком.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду України від 08 квітня 2015 року у справі № 6-32цс15 і підстав для відступу від неї колегія суддів не вбачає.

Установивши, що спірна земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення (сіножаті), тобто систематично використовувалась для сінокосіння (код КВЦПЗ - 01.01.08), однак надана ОСОБА_1 в оренду для ведення фермерського господарства

(код КВЦПЗ - 01.01.02), тобто мала місце зміна цільового виду використання землі з порушенням порядку встановлення та зміни цільового призначення, суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку про визнання незаконними та скасування наказу Головного управління Держземагентства у Черкаській областіпро затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею

17,0323 га в оренду ОСОБА_1 та визнання недійсним оспорюваного договору оренди землі на підставі статті 21 ЗК України,

статей 203, 215 ЦК України.

Фактично наказом Головного управління Держземагентства у Черкаській області про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду від 13 серпня 2014 року та договором оренди було допущено незаконну зміну цільового виду використання спірної земельної ділянки, спірним наказом та договором оренди поєднано два види використання землі - для сінокосіння та ведення фермерського господарства. При цьому, жодного рішення уповноваженим органом щодо зміни виду використання спірної земельної ділянки не ухвалювалось та відповідна землевпорядна документація не розроблялась.

Доводи касаційної скарги про те, що зміна цільового призначення землі не відбулася спростовуються вищевикладеним.

Посилання в касаційній скарзі на порушення судом апеляційної інстанції статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Перший протокол, Конвенція) не знайшли свого підтвердження.

За змістом статті 1 Першого протоколу до Конвенції кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.

Відповідно до сталої практики Європейського суду з прав людини

(далі - ЄСПЛ) (серед багатьох інших, рішення у справах «Спорронґ і Льоннрот проти Швеції» від 23 вересня 1982 року, «Джеймс та інші проти Сполученого Королівства» від 21 лютого 1986 року, «Щокін проти України» від 14 жовтня 2010 року, «Сєрков проти України»

від 07 липня 2011 року, «Колишній король Греції та інші проти Греції»

від 23 листопада 2000 року, «Булвес» АД проти Болгарії» від 22 січня

2009 року, «Трегубенко проти України» від 02 листопада 2004 року, «East/West Alliance Limited» проти України» від 23 січня 2014 року) напрацьовано три критерії (принципи), які слід оцінювати на предмет сумісності заходу втручання в право особи на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу, а саме: чи є втручання законним; чи переслідує воно «суспільний», «публічний» інтерес; чи є такий захід (втручання в право на мирне володіння майном) пропорційним визначеним цілям. ЄСПЛ констатує порушення статті 1 Першого протоколу, якщо хоча б одного критерію не буде додержано.

Критерій законності означає, що втручання держави у право власності особи повинне здійснюватися на підставі закону - нормативно-правового акта, що має бути доступним для заінтересованих осіб, чітким та передбачуваним у питаннях застосування та наслідків дії його норм. Сам лише факт, що правова норма передбачає більш як одне тлумачення, не означає, що закон непередбачуваний. Сумніви щодо тлумачення закону, що залишаються, враховуючи зміни в повсякденній практиці, усувають суди в процесі здійснення правосуддя.

Втручання держави в право власності особи є виправданим, якщо воно здійснюється з метою задоволення «суспільного», «публічного» інтересу, при визначенні якого ЄСПЛ надає державам право користуватися «значною свободою (полем) розсуду». Втручання держави в право на мирне володіння майном може бути виправдане за наявності об`єктивної необхідності у формі суспільного, публічного, загального інтересу, який може включати інтерес держави, окремих регіонів, громад чи сфер людської діяльності.

Критерій пропорційності передбачає, що втручання в право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно з національним законодавством і в інтересах суспільства, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу, якщо не було дотримано справедливої рівноваги (балансу) між інтересами держави (суспільства), пов`язаними з втручанням, та інтересами особи, яка так чи інакше страждає від втручання. «Справедлива рівновага» - це наявність розумного співвідношення (обґрунтованої пропорційності) між метою, що передбачається для досягнення, та засобами, які використовуються. Необхідний баланс не буде дотриманий, якщо особа несе «індивідуальний і надмірний тягар». Одним із елементів дотримання критерію пропорційності при втручанні в право особи на мирне володіння майном є надання їй справедливої та обґрунтованої компенсації.

У справах «Рисовський проти України» (рішення від 20 жовтня 2011 року, заява № 29979/04), «Кривенький проти України» (рішення від 16 лютого 2017 року, заява № 43768/07), пов`язаних із земельними правовідносинами, ЄСПЛ, установивши порушення статті 1 Першого протоколу, зазначив про право добросовісного власника на відповідну компенсацію чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на землю

Водночас висновки ЄСПЛ потрібно застосовувати не безумовно, а з урахуванням фактичних обставин справи, оскільки цей суд рекомендував оцінювати дії не тільки органів держави-відповідача, але і самого скаржника. Адже певні випадки порушень, на які особа посилається як на підставу для застосування статті 1 Першого протоколу, можуть бути пов`язані з протиправною поведінкою самого набувача майна.

У справі, яка розглядається, з огляду на характер спірних правовідносин, установлені судом обставини та застосовані правові норми, не вбачається невідповідності заходу втручання держави в право власності відповідача критеріям правомірного втручання в право особи на мирне володіння майном, сформованим у сталій практиці ЄСПЛ.

Конституція України (статті 13, 14) визначає, що земля, водні ресурси є об`єктом права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією. Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави, водні ресурси є об`єктами права власності Українського народу, а органи державної влади та органи місцевого самоврядування здійснюють права власника від імені народу, а тому правовідносини щодо розпорядження такими органами належною народу України землею становлять «суспільний», «публічний» інтерес.

Встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок може здійснюватись виключно відповідно до вимог закону та у встановленому порядку, порушення якого має наслідком скасування таких розпоряджень (стаття 21 ЗК України), а тому звернення прокурора в інтересах держави із цим позовом відповідає критерію законності, з урахуванням також того, що відповідач не мав перешкод у доступі до законодавства і міг передбачити негативні для нього наслідки у зв`язку із його порушенням.

Інші доводи касаційної скарги не дають підстав для висновку про неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, а зводяться лише до переоцінки доказів.

Відповідно до статті 410 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що рішення ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

Встановлено й це вбачається з матеріалів справи, що оскаржуване судове рішення ухвалено з додержанням норм матеріального та процесуального права, а доводи касаційної скарги цих висновків не спростовують.

Оскільки ухвалою суду касаційної інстанції від 13 липня 2018 року було зупинено дію постанови Апеляційного суду Черкаської області від 03 квітня 2018 року до закінчення касаційного провадження у справі, а колегія суддів дійшла висновку про те, що відсутні підстави для її скасування, тому її дія підлягає поновленню.

Керуючись статтями 400, 410, 416, 436 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 , в інтересах якого діє ОСОБА_2 , залишити без задоволення, а постанову Апеляційного суду Черкаської області від 03 квітня 2018 року - без змін.

Поновити дію постанови Апеляційного суду Черкаської області від 03 квітня 2018 року.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Є. В. Синельников

Судді: О. В. Білоконь

О. М. Осіян

Н. Ю. Сакара

С. Ф. Хопта