ПОСТАНОВА
Іменем України
04 липня 2019 року
Київ
справа №826/25903/15
адміністративне провадження №К/9901/45098/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Рибачука А.І., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада) на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Аліменка В.О., суддів: Безименної Н.В., Кучми А.Ю.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Телемережа «УНІКА-ТV» (далі - ТОВ) до Національної ради про визнання незаконним та скасування рішення, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У листопаді 2015 року ТОВ звернулося до суду з адміністративним позовом, у якому просило визнати незаконним рішення Національної ради від 25 червня 2015 року № 892, оформлене протоколом №19 (далі - Рішення № 892), та скасувати його.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 28 липня 2016 року відмовив у задоволенні позову.
Київський апеляційний адміністративний суд постановою від 01 листопада 2016 року рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нову постанову, якою адміністративний позов ТОВ задовольнив частково. Визнав протиправним та скасував пункт 2 резолютивної частини Рішення № 892. У задоволенні решти позовних вимог відмовив.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та частково задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив із того, що матеріалами справи підтверджується факт невиконання ТОВ рішення Національної ради від 29 квітня 2015 року № 588 (далі - Рішення № 588), яким встановлено порушення вимог законодавства України та зобов`язано ліцензіата протягом двох тижнів привести свою діяльність у відповідність до вимог законодавства, також, ліцензіата попереджено, що у разі невиконання цього рішення Національна рада може призначити позапланову перевірку або оголосити попередження на підставі документальних свідчень про невиконання рішення, що передбачено частинами п`ятою та шостою статті 72 Закону України від 21 грудня 1993 року № 3759-ХІІ «Про телебачення і радіомовлення» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 3759-ХІІ), або звернутися до суду про анулювання ліцензії у зв`язку з невиконанням розпорядження про усунення порушень. У рамках даного спору позивач прагне визнати протиправним Рішення № 892, яким визнано факт невиконання вимог Рішення № 588, а саме невиконання вимог розпорядження про усунення порушень, яке було отримано ліцензіатом, при цьому, невиконання Рішення № 588 підтверджується даними моніторингу від 13 червня 2015 року.
Разом із тим, суд зазначив, що пункт 2 резолютивної частини Рішення № 892, яким вирішено звернутися до суду про анулювання ліцензії НР № 0077-м від 02 лютого 2007 року ТОВ, суперечить нормам чинного законодавства.
На обґрунтування цього зазначив таке.
Відповідно до постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2015 року у справі № 826/13683/15, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2016 року, було відмовлено у задоволенні адміністративного позову Національної ради про анулювання ліцензії від 02 лютого 2007 року серії НР №0077-м ТОВ.
У судових рішеннях у зазначеній справі суди вказали, що згідно з частиною дванадцятою статті 72 Закону № 3759-XII, якщо порушення не були усунені після попередження та стягнення штрафу, Національна рада подає до суду справу про анулювання ліцензії на мовлення телерадіоорганізації або справу про скасування державної реєстрації провайдера програмної послуги. Таким чином, наведені законодавчі приписи дають підстави вважати, що зверненню Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення до суду з позовом про анулювання ліцензії на мовлення мають передувати як факти систематичного порушення особою законодавства про телебачення та радіомовлення, так і застосування до неї послідовно таких санкцій, як попередження та стягнення штрафу, проте, оскільки визначеного порядку позивачем (у справі № 826/13683/15 - Національна рада) дотримано не було, то звернення з цим позовом є передчасним.
Отже, у розглядуваній справі суд апеляційної інстанції врахував судові рішення постановлені в справі № 826/13683/15, які набрали законної сили, і дійшов висновку про те, що пункт 2 резолютивної частини Рішення № 892 суперечить приписам законодавства, тому підлягає скасуванню.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
24 лютого 2017 року Національна рада звернулася до Вищого адміністративного суду України із касаційною скаргою, у якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У скарзі посилається на те, що незрозумілою є позиція апеляційного суду щодо подання Національною радою позову про анулювання ліцензії на мовлення ТОВ. Зазначає, що в 2015-2016 роках в рамках послідовних заходів, спрямованих на виконання наглядових функцій у діяльності ТОВ було встановлено ряд систематичних грубих порушень ліцензійних умов та вимог чинного законодавства України, оскільки в умовах неоголошеної війни на сході України транслюються передачі явного ксенофобського характеру, метою яких є розпалювання ворожнечі, що становить пряму загрозу національній безпеці України. Необхідність анулювання ліцензії ТОВ зумовлена рядом обставин, які вказують на системний характер протиправної діяльності ліцензіата та мають розглядатися комплексно, оскільки свідчать про свідоме нехтування компанією вимог чинного законодавства та відверте ігнорування рішень Національної ради. Позов Національної ради про анулювання ліцензії ТОВ був поданий на підставі окремих, зафіксованих порушень ліцензіатом законодавства у сфері телебачення і радіомовлення та жодним чином не може вплинути на результат розгляду судами даної справи.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 18 квітня 2017 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою Національно ради.
15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 3 жовтня 2017 року № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів». З цієї дати набула чинності нова редакція Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС).
Згідно з підпунктом 4 пункту 1 Перехідних положень КАС касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
На виконання вимог підпункту 7 пункту 1 Перехідних положень справа була передана до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Відповідно до повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 червня 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Рибачук А.І., Стрелець Т.Г., справу передано головуючому судді.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
ТОВ (м. Київ), будучи юридичною особою за законодавством України, діє на підставі статуту та є платником загальнообов`язкових податків та зборів, якому Національна рада видала ліцензію на мовлення серії HP № 0077-м від 02 лютого 2007 року, супутникове ТБ, логотип: «ПЛАНЕТА», стилізована літера «П».
29 січня 2015 року Національною радою прийнято рішення № 114, оформлене протоколом № 3, «Про розгляд питання щодо проведення позапланової перевірки TOB «Телемережа «УНІКА -TV», відповідно до якого призначено позапланову перевірку телеканалу.
На виконання наказу голови Національної ради від 13 березня 2015 року № 5в/122 уповноваженими працівниками Національної ради («робочою групою») мала бути здійснена позапланова перевірка TOB у зв`язку із зверненнями громадян вх. № 21 а/347 від 02 грудня 2014 року, вх. 21а/360 від 15 грудня 2014 року та на підставі моніторингу від 05 грудня 2014 року щодо дотримання вимог пунктів З, 5 частини другої статті 6, частини восьмої статті 28, частини четвертої статті 35 Закону № 3759-ХІІ та частини другої статті 9, частин першої, другої статті 13, частин четвертої, дев`ятої статті 21 Закону України від 03 липня 1996 року № 270/96-ВР «Про рекламу» (далі - Закон № 270/96-ВР).
Однак, здійснити вказану перевірку не виявилось можливим, оскільки за адресою, що зазначена в ліцензії та реєстраційних документах ( м. Київ , вул. Червоноармійська, 43/16, кв. 18 , та м. Київ, вул. Ушинського , 40 ) компанія відсутня.
У зв`язку з неможливістю проведення перевірки було складено відповідний акт від 02 квітня 2015 року.
Попередня позапланова перевірка, що мала відбутися 14 січня 2015 року, не була здійснена з тих самих підстав.
За даними моніторингу від 05 грудня 2014 року, який мав бути використаний під час перевірки, що не відбулася, зафіксовано, що загальний обсяг мовлення не відповідає умовам ліцензії:
збільшено обсяг іноземних, розважальних передач та фільмопоказу:
- іноземні програми: за ліцензією - 4 год./добу, фактично - 18 год. 19 хв./добу;
- розважальні передачі: за ліценцією - 1 год./добу, фактично - 3 год. 36 хв./добу;
- фільмопоказ: за ліцензією - відсутній, фактично - 12 год. 09 хв./добу;
зменшено обсяг власних, вітчизняних, інформаційних, просвітницьких передач та категорії «Інше»:
- власні передачі: за ліцензією - 12 год./добу, фактично - 3 год. 47 хв./добу;
- вітчизняні передачі: за ліцензією - 20 год./добу, фактично - 5 год. 40 хв./добу;
- інформаційні передачі: за ліцензією - 4 год./добу, фактично - 37 хв./добу;
- просвітницькі передачі: за ліцензією - 11 год./добу, фактично - 6 год. 03 хв./добу;
- категорія «Інше»: за ліцензією - 7 год./добу, фактично - 1 год. 49 хв./добу.
Ліцензією передбачені культурологічні програми обсягом 1 год./добу, але фактично не транслюються. Натомість в ефірі наявний фільмопоказ обсягом 12 год. 09 хв./добу, що не передбачено ліцензією.
Отже, моніторингом було зафіксовано ознаки порушення частини восьмої статті 28 Закону № 3759-ХІІ, оскільки програмна концепція мовлення не відповідає заявленій у ліцензії.
Крім того, зафіксовано ознаки порушення Закону № 270/96-ВР, оскільки:
1) в ефірі зафіксовано не ідентифіковану рекламу, що є порушенням частин першої, другої статті 9 (реклама у теле- і радіопередачах, програмах повинна бути чітко відокремлена від інших програм, передач на їх початку і наприкінці за допомогою аудіо-, відео-, комбінованих засобів, титрів, рекламного логотипу або коментарів ведучих з використанням слова «реклама»);
2) час мовлення, відведений на рекламу, становив 54,7 % фактичного обсягу мовлення протягом доби, що є порушенням частини першої статті 13 (час мовлення, відведений на рекламу, не може перевищувати 15 % фактичного обсягу мовлення протягом доби);
3) частка реклами протягом кожної астрономічної години становила від 30 % до 65 %, що є порушенням частини другої статті 13 (частка реклами протягом кожної астрономічної години фактичного мовлення не повинна перевищувати 20 %);
4) в ефірі телекомпанії транслювалися рекламні ролики такого змісту:
- «Эффективное лечение без лекарств. Продукция DeViTа поможет победить теберкулёз, очистить организм, избавиться от паразитов. 097-8000-300»;
- «Уникальное лечение заболеваний позвоночника (сколиоз, грыжи дисков) www.4wertebra.sp.ua (061 )-2-170-180, (061 ) -2-70-80-03», що є порушенням частини дев`ятої статті 21 (у рекламі товарів та методів, що не належать до лікарських засобів, медичних виробів, методів, профілактики, діагностики, лікування і реабілітації, а також у рекламі харчових продуктів для спеціального дієтичного споживання, функціональних харчових продуктів та дієтичних добавок забороняється посилатись на те, що вони мають лікувальні властивості).
Реклама на телеканалі транслювалась у вигляді рухомого рядка протягом всієї доби.
За результатами моніторингу від 05 грудня 2014 року та на підставі акта щодо неможливості здійснення перевірки від 02 квітня 2015 року Нацрадою на засіданні, що відбулося 29 квітня 2015 року було прийнято Рішення № 588, яким визнано порушення компанією вимог частини восьмої статті 28 Закону № 3759-ХІІ та зобов`язано TOB протягом двох тижнів привести свою діяльність у відповідність до вимог чинного законодавства (розпорядження від 30 квітня 2015 року № 17/1199 щодо усунення порушень законодавства).
Вказане розпорядження отримано TOB 06 травня 2015 року, про що свідчить поштове повідомлення про вручення.
Таким чином, ліцензіат був належним чином повідомлений про розпорядження Нацради привести свою діяльність у відповідність до вимог законодавства, однак не виконав його.
13 червня 2015 року Нацрадою здійснено повторний моніторинг TOB, за результатами якого зафіксовано наступні порушення Закону № 3759-ХІІ:
- частини першої статті 9 - національний продукт склав менше 50 % передачі, зменшено обсяг культурно-мистецьких передач, збільшено обсяг розважально-музичних та науково-просвітницьких передач;
- частини сьомої статті 27, частини восьмої статті 28 - не транслюються інформаційно-аналітичні програми.
Також проаналізовано контент ефіру та зафіксовано не ідентифіковану рекламу, що є порушенням частини другої статті 9 Закону № 270/96-ВР.
Враховуючи вищезазначену інформацію, Нацрадою на засіданні, що відбулося 25 червня 2015 року було розглянуто питання щодо стану виконання TOB Рішення № 588 та прийнято оскаржуване Рішення № 892, яким вирішено:
1. Визнати факт невиконання TOB пункту 2 Рішення № 588, направленого ліцензіату 30 квітня 2015 року вих. № 17/1199 щодо приведення своєї діяльності у відповідність до вимог чинного законодавства;
2. Звернутися до суду про анулювання ліцензії TOB, м. Київ (ліцензія HP № 0077-м від 02 лютого 2007 року);
3. Звернутися до Служби безпеки України з метою вжиття заходів відповідного реагування щодо фактів трансляції 05 та 06 червня 2015 року програм за участі осіб, які своїми публічними виступами розпалюють ворожнечу, принижують честь та гідність українського народу (лист № 10а/1824 від 02 липня 2015 року).
08 липня 2015 року до Окружного адміністративного суду міста Києва було подано позовну заяву про анулювання ліцензії на мовлення TOB, м. Київ, серії HP №0077-м від 02 лютого 2007 року, супутникове ТБ, логотип: «ПЛАНЕТА», стилізована літера «П» та спонукання до повернення бланку ліцензії.
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 09 грудня 2015 року у справі № 826/13683/15 у задоволенні адміністративного позову Нацради було відмовлено, ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2016 року апеляційну скаргу Нацради було залишено без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2015 року - без змін. Наразі відкрито касаційне провадження, відповідно до ухвали Вищого адміністративного суду України від 25 лютого 2016 року № К/800/4813/16.
Отже, в даному спорі дослідженню підлягає питання щодо правомірності призначення позапланової перевірки ТОВ та правомірності винесення Рішення № 892.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Відповідно до Конституції України та Закону України «Про інформацію» відносини, що виникають у сфері телевізійного та радіомовлення на території України, регулює Закону № 3759-ХІІ, цей Закон визначає правові, економічні, соціальні, організаційні умови їх функціонування, спрямовані на реалізацію свободи слова, прав громадян на отримання повної, достовірної та оперативної інформації, на відкрите і вільне обговорення суспільних питань.
Стаття 7 цього Закону встановлює, що єдиним органом державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення. Правові засади формування та діяльності, статус, компетенція, повноваження, функції Національної ради та порядок їх здійснення визначаються Законом України «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення».
У свою чергу Закон України від 23 вересня 1997 року № 538/97-ВР «Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення» (далі - Закон № 538/97-ВР) визначає, що Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
Згідно зі статтею 70 Закону № 3759-ХІІ Національна рада здійснює контроль за дотриманням та забезпечує виконання вимог: законодавства України у сфері телебачення і радіомовлення; Закону України «Про рекламу» щодо спонсорства і порядку розповсюдження реклами та телебаченні і радіомовленні; законодавства про захист суспільної моралі; законодавства про кінематографію щодо квоти демонстрування національних фільмів та щодо розповсюдження чи демонстрування телерадіоорганізаціями творів, розповсюдження і демонстрування яких заборонено законодавством про кінематографію; законодавства про вибори.
Відповідальність за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення передбачена статтею 71 Закону № 3759-ХІІ, відповідно до частини другої якої зазначено, що міру відповідальності та відповідні санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлює суд. У визначених цим Законом випадках санкції за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення встановлюються Національною радою.
Частиною шостою статті 72 Закону № 3759-ХІІ передбачено, що Національна рада може застосувати до телерадіоорганізацій та провайдерів програмної послуги такі санкції:
оголошення попередження;
стягнення штрафу;
подання до суду справи про анулювання ліцензії на мовлення.
Рішення про оголошення попередження приймається у разі першого порушення законодавства чи умов ліцензії телерадіоорганізацією або першого порушення законодавства провайдером програмної послуги (частина сьома).
Рішення про стягнення штрафу приймається: якщо після винесення попередження відповідні порушення не були усунені; якщо телерадіоорганізація за час після видачі (продовження) ліцензії вже отримала не менше трьох попереджень; якщо провайдер програмної послуги за час після сплати ним попереднього штрафу вже отримав не менше трьох попереджень (частина восьма).
Частиною дванадцятою статті 72 Закону № 3759-ХІІ передбачено, що якщо порушення не були усунені після попередження та стягнення штрафу, Національна рада подає до суду справу про анулювання ліцензії на мовлення телерадіоорганізації або справу про скасування державної реєстрації провайдера програмної послуги.
Аналіз наведених норм матеріального права дає підстави вважати, що зверненню Національної ради до суду з позовом про анулювання ліцензії на мовлення мають передувати, як факти систематичного порушення телерадіоорганізацією законодавства про телебачення і радіомовлення, так і застосування до неї послідовно таких санкцій, як попередження та стягнення штрафу.
Проте, за встановлених судом апеляційної інстанції обставин у справі, пунктом 2 Рішення № 892 Національна рада застосувала до ТОВ таку санкцію, як подання до суду справи про анулювання ліцензії на мовлення, з порушенням порядку (послідовності) застосування санкцій, при цьому, цей суд послався на обставини встановлені у справі № 826/13683/15. Так, з постанови Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 грудня 2015 року, залишеної без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 03 лютого 2016 року, вбачається, що у задоволенні позову Національної комісії до ТОВ про анулювання ліцензії відмовлено, через передчасність звернення із таким позовом, оскільки Національною радою до ТОВ за порушення законодавства про телебачення і радіомовлення попередньо не було застосовано більш м`які санкції, як-от попередження, штраф у певній послідовності.
В аспекті наведеного слід зазначити, що відповідно до статті 341 КАС, у чинній на сьогодні редакції, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Наведені у касаційній скарзі доводи щодо помилковості висновку суду апеляційної інстанції про протиправність пункту 2 Рішення № 892, зокрема посилання на те, що в рамках реалізації в 2015-2016 роках послідовних заходів, спрямованих на виконання наглядових функцій у діяльності ТОВ було встановлено ряд систематичних грубих порушень ліцензійних умов та вимог чинного законодавства України, а в умовах неоголошеної війни на сході України транслюються передачі явного ксенофобського характеру, метою яких є розпалювання ворожнечі, що становить пряму загрозу національній безпеці України, не спростовують висновків апеляційного суду щодо порушення Національною радою порядку (послідовності) застосування такої санкції, як подання до суду справи про анулювання ліцензії на мовлення.
Понад те, ці доводи не виправдовують такого порушення, оскільки законодавство, що регулює відносини у сфері телевізійного та радіомовлення, не передбачає виключень щодо послідовності або підстав застосування санкцій.
Отже, у касаційній скарзі не наведено доводів, які б ставили під сумнів рішення суду апеляційної інстанції.
Враховуючи наведене, Суд визнає, що суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення, внаслідок чого касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
Керуючись статтями 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
постановив:
Касаційну скаргу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення залишити без задоволення, а постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 01 листопада 2016 року - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий Л.В. Тацій
Судді : А.І. Рибачук
Т.Г. Стрелець
