ПОСТАНОВА

Іменем України

26 червня 2019 року

Київ

справа №802/1607/16-а

провадження №К/9901/29451/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білак М. В., Калашнікової О. В.

розглянув у попередньому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 802/1607/16-а

за позовом ОСОБА_1 до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру, Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру про визнання протиправними та скасування рішень, провадження у якій відкрито

за касаційною скаргою Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру на постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року (судді Альчук М.П., Воробйова І.А., Крапівницька Н.Л.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року (судді Мельник-Томенко Ж.М., Ватаманюк Р.В., Сторчак В.Ю.),

І. Суть спору

1. У жовтні 2016 року ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом до Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - Держгеокадастр), Кваліфікаційної комісії Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру) з вимогами:

1.1 визнати протиправним та скасувати рішення Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру, оформлене протоколом № 6 від 26 травня 2016 року в частині внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 № 010554 від 12 квітня 2013 року;

1.2 визнати протиправним та скасувати наказ Держгеокадастру № 166 від 10 червня 2016 року в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 . № 010554 від 12 квітня 2013 року.

2. Обґрунтовуючи позов зазначила, що рішення Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру у формі протоколу № 6 від 26 травня 2016 року про внесення подання щодо анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника було прийнято за результатами розгляду листа Держгеокадастру від 18 травня 2016 року, до якого додано інформацію (у вигляді таблиці), зі змісту якої не зрозуміло у чому полягають поставлені позивачу за провину порушення, які слугували підставою для прийняття спірних рішень. З посиланням на статті 61-1, 68 Закону України від 22 травня 2003 року № 858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон № 858-IV) позивач ствердила, що спірні рішення прийнято з порушенням процедури і за відсутності правових підстав.

ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи

3. ОСОБА_1 працює на посаді інженера-землевпорядника публічного акціонерного товариства «Науково-виробнича компанія «Світязь» (далі - ПАТ НВК «Світязь») на підставі кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника № 010554 від 12 квітня 2013 року.

4. 18 травня 2016 року Держгеокадастр звернувся з листом № 32-28-0.23-8400/2-16 до Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру, яким надав на розгляд інформацію щодо порушення 24-ма інженерами-землевпорядниками, серед яких ОСОБА_1 , нормативно-правових актів.

5. За наслідками розгляду цього листа Кваліфікаційна комісія Держгеокадастру прийняла рішення, оформлене протоколом № 6 від 26 травня 2016 року, щодо внесення подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів, зокрема інженера-землевпорядника ОСОБА_1 , а 27 травня 2016 року Кваліфікаційна комісія направила Держгеокадастру подання про анулювання кваліфікаційних сертифікатів інженерів-землевпорядників, зокрема ОСОБА_1 .

6. Держгеокадастр 10 червня 2016 року на підставі подання Кваліфікаційної комісії від 27 травня 2016 року видала наказ № 166 «Про анулювання кваліфікаційних сертифікатів», яким анульовано, зокрема, кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника ОСОБА_1 № 010554 від 12 квітня 2013 року. Про згадане подання Кваліфікаційної комісії та прийняте на його підставі рішення Держгеокадастру позивача повідомлено листом № 31-28-0.23-10392/2-16 від 17 червня 2016 року.

ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення

7. Вінницький окружний адміністративний суд постановою від 31 жовтня 2016 року позов задовольнив.

8. Визнав протиправним та скасував рішення Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру, оформлене протоколом № 6 від 26 травня 2016 року, в частині внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 № 010554 від 12 квітня 2013 року.

9. Визнав протиправним та скасував наказ Держгеокадастру № 166 від 10 червня 2016 року в частині анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника ОСОБА_1 № 010554 від 12 квітня 2013 року.

10. Стягнув на користь ОСОБА_1 сплачений при зверненні до суду судовий збір у розмірі 551,20 грн. за рахунок бюджетних асигнувань Кваліфікаційної комісії Держгеокадастру.

11. Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції зазначив, що суб`єкти владних повноважень не виконали свого обов`язку щодо повноти доказування правомірності прийнятих рішень, у зв`язку з чим з наданих матеріалів справи неможливо встановити які саме порушення вимог законодавства про землеустрій стали підставою для анулювання ОСОБА_1 її кваліфікаційного свідоцтва інженера-землевпорядника.

12. Вінницький апеляційний адміністративний суд ухвалою від 09 лютого 2017 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.

13. З посиланням на Закон № 858-IV, а також на положення Порядку роботи Кваліфікаційної комісії, видачі та анулювання кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та інженера-геодезиста, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28 січня 2016 року № 11, зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 19 лютого 2016 року за № 265/28395 (далі - Порядок) суд апеляційної інстанції зазначив, що законодавець наділив повноваженнями Держземагентство України здійснювати державний нагляд у сфері землеустрою та приймати рішення про анулювання кваліфікаційного сертифіката на підставі відповідного подання кваліфікаційної комісії. Остання, своєю чергою, формує таке подання за наслідками розгляду відповідних звернень заінтересованих осіб, а також актів Держземагентства, в яких зафіксовані порушення сертифікованими інженерами-землевпорядниками вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

14. Також апеляційний суд зазначив, що законодавець розмежував два окремих випадки, за яких вноситься подання, а саме: за наслідками розгляду актів, складених за результатами здійснених заходів державного нагляду (контролю) Держземагенством України (стаття 61-1 Закону № 858-IV); за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування (стаття 68 Закону № 858-IV).

15. У цій справі розглядалося питання про позбавлення позивача сертифікату інженера-землевпорядника не на підставі акта, складеного за результатами здійснених заходів державного нагляду, а на підставі письмового звернення Держгеокадастру України.

16. Що стосується порушення ОСОБА_1 положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою при складанні нею документації із землеустрою, суд апеляційної інстанції, з посиланням на статті 26, пункту «а» частини другої статті 28 Закону № 858-IV, статті 1, 35 Закону України від 17 червня 2004 року № 1808-IV «Про державну експертизу землевпорядної документації» (далі - Закон № 1808-IV), зазначив, що згідно з витягом з протоколу засідання № 6 Кваліфікаційної комісії від 26 травня 2016 року, остання розглядала лише лист Держгеокадастру №32-28-0.23-8400/2-16 від 18 травня 2016 року про порушення сертифікованими інженерами вимог законодавства та при прийнятті рішення про внесення подання щодо анулювання сертифікату ОСОБА_1 , до уваги брала тільки інформацію про негативний висновок державної експертизи землевпорядної документації від 19 лютого 2016 року № 131-16. Водночас у цьому висновку відсутня інформація або відомості щодо грубого порушення інженером-землевпорядником ОСОБА_1 вимог нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

17. Зокрема, відповідно до проекту будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій за рахунок земель запасу водного фонду на території Соснівської сільської ради Літинського району Вінницької області (за межами населеного пункту) гр. ОСОБА_2 , який був об`єктом державної експертизи землевпорядної документації від 19 лютого 2016 року № 131-16, інженером-землевпорядником відповідальним за дотриманням вимог законодавства при виконанні робіт із землеустрою був ОСОБА_3 , а не ОСОБА_1 .

18. Відтак суд апеляційної інстанції погодився з позицією суду першої інстанції, що Кваліфікаційна комісія з порушенням норм законодавства та без врахування усіх істотних обставин ухвалила рішення у формі протоколу від 26 травня 2016 року № 6 щодо внесення подання про анулювання кваліфікаційного сертифіката № 010554 від 13 квітня 2013 року інженера-землевпорядника ОСОБА_1 , оскільки позивач не вчиняла тих дій, які відповідачі поставили йому за провину.

IV. Касаційне оскарження

19. У касаційній скарзі Держгеокадастр, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення та ухвалити нову постанову, якою відмовити у задоволенні позовних вимог.

20. З-поміж іншого заявник зазначив, що якщо роботи із землеустрою юридична особа виконала неякісно, то це означає, що відповідальні особи допустили порушення або не проконтролювали якісного виконання цих робіт. Позивач була відповідальною за якість робіт із землеустрою в ДП ПАТ НВК «Світязь» (другим сертифікованим інженером-землевпорядником) і не проконтролювала якості виконаних робіт іншим сертифікованим інженером-землевпорядником ОСОБА_3 , який неякісно виконав роботи щодо виготовлення (розроблення) проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ, організацій за рахунок земель запасу водного фонду на території Соснівської сільської ради Літинського району гр. ОСОБА_2 .

21. Позивач подала заперечення на касаційну скаргу, зазначила, що оскаржені судові рішення законні та обґрунтовані, просить залишити їх без змін. Зокрема зазначила, що негативний висновок землевпорядної документації, розробником якої є ДП ПАТ «НВК «Світязь», не може свідчити про порушення нею вимог нормативно-правових актів у сфері землеустрою. Понад те, твердить, що не брала участі у розробці згаданого проекту землеустрою, його підписала інша особа, яка теж є сертифікованим інженером-землевпорядником (і працює в тій же установі, що й позивач), а сам факт, що вона є працівником ДП ПАТ «НВК «Світязь» не може бути достатньою підставою ставити їй за провину неякісні землевпорядні роботи, до яких вона не була причетна.

V. Релевантні джерела права й акти їх застосування

22. Відповідно до статті 60 Закону № 858-IV (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) державний контроль за проведенням землеустрою, виконанням запроектованих заходів із землеустрою і дотриманням вимог, встановлених цим Законом, законами України та іншими нормативно-правовими актами при розробці документації із землеустрою, здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, центральними органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель відповідно до повноважень, визначених законом.

23. Відповідно до статті 61-1 Закону № 858-IV (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) Державний нагляд у сфері землеустрою здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до підстав, визначених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

24. Під час здійснення заходів державного нагляду виконавців робіт із землеустрою центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, перевіряє дотримання сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень законів, інших нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою.

25. За наявності підстав для анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника акт перевірки є обов`язковим для розгляду на засіданні Кваліфікаційної комісії. За результатами розгляду акта Кваліфікаційна комісія направляє подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника.

26. На підставі подання Кваліфікаційної комісії про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає рішення про анулювання чи зупинення дії кваліфікаційного сертифіката та повідомляє інженера-землевпорядника письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

27. За змістом статті 68 Закону № 858-IV особи, винні в порушенні законодавства у сфері землеустрою, несуть відповідальність згідно із законом.

28. Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання центральному органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав:

грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою;

рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником;

наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини;

з`ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

29. На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії. Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

30. Рішення про видачу кваліфікаційного сертифіката інженеру-землевпоряднику, який був позбавлений його на підставі цього Закону, приймається Кваліфікаційною комісією в порядку, передбаченому для видачі кваліфікаційного сертифіката.

31. Складення документації із землеустрою особою, яка не отримала кваліфікаційного сертифіката, яку позбавлено кваліфікаційного сертифіката або дія кваліфікаційного сертифіката якої зупинена, забороняється. Документація із землеустрою та технічна документація з оцінки земель, яка була підписана такою особою, є недійсною.

32. Притягнення осіб, винних у порушенні законодавства у сфері землеустрою, до відповідальності, передбаченої законами України, не звільняє їх від обов`язку відшкодувати шкоду, заподіяну в результаті порушення цього законодавства.

33. Відповідно до пункту 5 розділу І Порядку до повноважень Кваліфікаційної комісії належать, розгляд заяв, документів та матеріалів, що надійшли до Кваліфікаційної комісії, прийняття рішень про допуск осіб, що подали зазначені документи, до складання кваліфікаційного іспиту; організація і проведення кваліфікаційних іспитів фізичних осіб, які бажають отримати кваліфікаційний сертифікат інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста; встановлення вимог до програм підвищення кваліфікації сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів; здійснення контролю за якістю професійної підготовки сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів; затвердження переліку питань до кваліфікаційних іспитів та в разі потреби внесення змін до зазначеного переліку; прийняття рішень про видачу кваліфікаційного сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста, їх дублікатів; розгляд письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою та топографо-геодезичної і картографічної діяльності стосовно професійної діяльності сертифікованих інженерів-землевпорядників та інженерів-геодезистів, а також актів, складених за результатами здійснених Держгеокадастром заходів державного нагляду (контролю); прийняття рішень про внесення подання до Держгеокадастру стосовно анулювання чи зупинення дії сертифіката інженера-землевпорядника та/або інженера-геодезиста у випадках, визначених законом; у разі потреби звернення до відповідних уповноважених органів з метою вирішення питань, що належать до її компетенції.

34. Згідно з пунктом 1 розділу ІІ Порядку організаційною формою роботи Кваліфікаційної комісії є засідання, які проводяться в міру надходження документів або виникнення питань, розгляд яких потребує прийняття рішення, але не рідше один раз на місяць.

35. Пунктами 6 та 7 розділу ІІ Порядку передбачено, що рішення Кваліфікаційної комісії приймаються шляхом відкритого голосування простою більшістю голосів присутніх на її засіданні та оформлюються протоколом, який підписують усі присутні на засіданні члени Кваліфікаційної комісії. Член Кваліфікаційної комісії, який не погоджується з прийнятим Кваліфікаційною комісією рішенням, висловлює окрему думку в письмовому вигляді, що додається до протоколу. Рішення Кваліфікаційної комісії може бути оскаржено в суді.

36. Відповідно до пунктів 19 та 20 розділу ІІІ Порядку Кваліфікаційна комісія за результатами розгляду письмових звернень заінтересованих осіб, замовників документації із землеустрою, органів державної влади та місцевого самоврядування, саморегулівних організацій у сфері землеустрою робить подання до Держгеокадастру про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката (його анулювання) з таких підстав:

грубе порушення сертифікованим інженером-землевпорядником вимог положень нормативно-правових актів, нормативно-технічних документів, стандартів, норм і правил у сфері землеустрою;

рішення суду за фактами неякісного проведення землеустрою сертифікованим інженером-землевпорядником;

наявність у сертифікованого інженера-землевпорядника непогашеної судимості за корисливі злочини;

з`ясування факту неправомірної видачі кваліфікаційного сертифіката.

37. На підставі подання Кваліфікаційної комісії про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката Держгеокадастр приймає відповідне рішення та повідомляє його письмово у двотижневий строк після надходження відповідного протоколу засідання Кваліфікаційної комісії.

38. Рішення про позбавлення сертифікованого інженера-землевпорядника кваліфікаційного сертифіката може бути оскаржено в судовому порядку.

VI. Позиція Верховного Суду

39. Проаналізувавши наведені положення законодавства у зіставленні з обставинами цієї справи колегія суддів вважає правильними висновки судів про те, що анулювання позивачу сертифіката інженера-землевпорядника на підставі звернення Держгеокадастру (за відсутності акта перевірки за наслідками здійснених заходів державного нагляду) та негативного висновку державної експертизи землевпорядної документації від 19 лютого 2016 року № 131-16, але без обґрунтованого викладу (у рішення Кваліфікаційної комісії) у чому полягає грубе порушення саме позивачем (яка, як встановили суди, не була відповідальною за дотримання вимог законодавства при виконанні робіт із виготовлення проекту землеустрою (об`єкта згаданої державної експертизи) вимог нормативно-правових актів у сфері землеустрою, є протиправним.

40. Переглянувши оскаржені рішення судів попередніх інстанцій в межах своїх повноважень та доводів касаційної скарги колегія суддів вважає, що вони відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржених судових рішень відсутні.

41. Доводи касаційної скарги висновків судів та обставин справи не спростовують.

42. З урахуванням вимог статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

43. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 3, 341, 343, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

п о с т а н о в и в :

1. Касаційну Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру залишити без задоволення.

2. Постанову Вінницького окружного адміністративного суду від 31 жовтня 2016 року та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 9 лютого 2017 року в цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді М. В. Білак

О. В. Калашнікова