ЛУГАНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

УХВАЛА

про відмову у відкритті провадження в адміністративній справі

27 червня 2019 року

Сєвєродонецьк

Справа № 360/2692/19

Суддя Луганського окружного адміністративного суду Пляшкова К.О., перевіривши матеріали позовної заяви адвоката Суткового Андрія Миколайовича в інтересах ОСОБА_1 до Луганської обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

До Луганського окружного адміністративного суду 24 червня 2019 року надійшов адміністративний позов ОСОБА_2 в інтересах ОСОБА_1 до Луганської обласної державної адміністрації з вимогою про визнання протиправним і скасування розпорядження голови обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046.

Розглянувши матеріали адміністративного позову, суд дійшов висновку про наявність підстав для відмови у відкритті провадження в адміністративній справі на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України), з огляду на таке.

За частиною першою статті 1 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень.

Відповідно до частини першої статті 160 КАС України у позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування.

В позовній заяві зазначаються: у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень – обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача (пункт 9 частини п`ятої статті 160 КАС України).

Отже, процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження рішення суб`єкта владних повноважень позивач, з-поміж іншого, обґрунтовував порушення оскаржуваним рішенням своїх прав, свобод чи інтересів.

В позовній заяві позивач зазначає, що він у відповідності до Інформації Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку від 24.06.2019, є власником земельної ділянки площею 0,3 га для ведення особистого селянського господарства, к/н НОМЕР_1 . Позивач, реалізуючи своє право, передбачене статтею 90 Земельного кодексу України, має намір побудувати на даній земельній ділянці об`єкт стаціонарної рекреації - будинок відпочинку, а для початку будівництва, він має змінити цільове призначення даної земельної ділянки з 01.03 «для ведення особистого селянського господарства» (у відповідності до Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої Наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 548 та зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 01 листопада 2010 року за № 1011/18306) на 07.01 «для будівництва та обслуговування об`єктів рекреаційного призначення». У відповідності до вимог частини четвертої статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється, для реалізації цього проекту, позивач має замовити розробку детального плану території, а саме: земельної ділянки площею 0,3 га для ведення особистого селянського господарства, к/н НОМЕР_1 .

Наразі, позивач вже звернувся до голови Попаснянської районної державної адміністрації за наданням дозволу на розробку детального плану даної території та, у відповідності до Розпорядження керівника Попаснянської військово-цивільної адміністрації - голови районної державної адміністрації Луганської області від 25 вересня 2018 року за № 1592, такий дозвіл отримав; уклав з виконавцем - Київським інститутом нерухомості та Попаснянської військово-цивільної адміністрації - голови районної державної адміністрації Луганської області договір 1-дпт-19 від 12.02.2019 про розробку проекту детального плану території. У відповідності до статті 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», розроблений детальний план території, перед його затвердженням, підлягає розгляду на засіданні Луганської обласної архітектурно-містобудівної ради. Оскільки оскаржуваним розпорядженням голови обласної державної адміністрації - керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046 було прийнято рішення про припинення юридичної особи - управляння містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації, дане розпорядження унеможливило досягнення абсолютно законної мети позивача - здійснення забудови належної йому земельної ділянки.

На думку представника позивача, оскаржуване розпорядження відповідача від 22.12.2018 № 1046 прийнято з порушенням вимог статті 19 Конституції України, статей 2, 3, 5 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статей 5, 20 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статей 13-14 Закону України «Про архітектурну діяльність», пп. 2.1, 3.1 Типового положення про архітектурно-містобудівні ради, затвердженого Наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України 07.07.2011 № 108 та зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 22 липня 2011 року за № 903/19641, всупереч основним завданням та принципам діяльності місцевих державних адміністрацій грубо порушило права позивача як власника земельної ділянки та унеможливило будь-яку містобудівну діяльність на території Луганської області.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. <...> поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв`язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим.

Вказане підтверджується і нормою частини другої статті 124 Конституції України, в якій закріплено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір. Тобто, обов`язковою умовою для застосування інституту судового захисту має бути наявність юридичного спору між сторонами у справі, тобто порушення однією стороною законних прав та охоронюваних інтересів іншої сторони.

Наведені положення не дозволяють скаржитися щодо певних обставин абстрактно, лише тому, що заявники вважають, що начебто певні положення норм законодавства впливають на їх правове становище. Не поширюють свою дію ці положення й на правові ситуації, що вимагають інших юрисдикційних (можливо позасудових) форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.

Таким чином, враховуючи наведене нормативне регулювання, суд дійшов висновку, що право на оскарження рішення суб`єкта владних повноважень мають лише особи, чиї права, свободи та інтереси порушуються оскаржуваним рішенням. Особи, чиї права, свободи та інтереси не порушуються таким рішенням суб`єкта владних повноважень, права оскаржувати такі рішення не мають.

Правовий висновок стосовно того, що захисту адміністративним судом підлягає фактично порушене право особи у публічно-правових відносинах з відповідачем і саме при здійсненні ним чітко визначених чинним законодавством владних управлінських функцій, що права та свободи, які не є індивідуально вираженими, не підлягають судовому захисту в порядку адміністративного судочинства і відсутність порушеного права саме оскаржуваним рішенням суб`єкта владних повноважень є підставою для відмови у відкритті провадження у справі згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України, зроблено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 28.03.2018 у справі № П/9901/370/18 (реєстраційний № рішення в ЄДРСР 73500759).

У постанові Верховного Суду України від 23 травня 2017 року по справі № 800/541/16 (реєстраційний № рішення в ЄДРСР 67487430), суд підкреслив, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини другої статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

З аналізу вищезазначених норм, слідує, що позивач повинен довести, а суд встановити факти або обставини, які б свідчили про порушення індивідуально виражених прав чи інтересів позивача з боку відповідача, внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.

Аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 11.04.2018 у справі № 363/3414/13-а (реєстраційний № рішення в ЄДРСР 73355355).

Спірним розпорядженням голови обласної державної адміністрації – керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046 «Про внесення змін до структури та граничної чисельності структурних підрозділів облдержадміністрації», прийнятим на підставі статей 5, 6, 47 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статей 87, 89, 90, 104, 105-107, 110, 111 Цивільного кодексу України, Закону України «Про державну реєстрацію юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань», постанов Кабінету Міністрів України від 12.03.2005 № 179 «Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій», від 18.04.2012 № 606 «Про затвердження рекомендаційних переліків структурних підрозділів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної, районної в мм. Києві та Севастополі державних адміністрацій», від 25.03.2014 № 91 «Деякі питання діяльності місцевих державних адміністрацій», від 28.02.2015 № 106 «Про удосконалення порядку надання житлових субсидій», з метою оптимізації структури облдержадміністрації зобов`язано перейменувати з 01.04.2019 юридичні особи, зокрема, управління розвитку та утримання мережі автомобільних доріг області Луганської обласної державної адміністрації в юридичну особу - Департамент будівництва, інфраструктури, утримання доріг, архітектури та містобудування Луганської обласної державної адміністрації. Визначено, що Департамент будівництва, інфраструктури, утримання доріг, архітектури та містобудування Луганської обласної державної адміністрації є правонаступником усіх майнових та немайнових прав і зобов`язань юридичних осіб - управління капітального будівництва Луганської обласної державної адміністрації, управління містобудування та архітектури Луганської обласної державної адміністрації.

Тобто розпорядження від 22.12.2018 № 1046 є організаційно-розпорядчим документом, яким упорядковується структура, гранична чисельність структурних підрозділів облдержадміністрації.

Позивач не є суб`єктом правовідносин, які склались в результаті прийняття відповідачем оскаржуваного розпорядження, відповідно і дане розпорядження не може порушувати прав, свобод чи інтересів позивача.

Більш того, прийняття такого розпорядження є виключною компетенцією голови обласної державної адміністрації – керівника обласної військово-цивільної адміністрації на формування складу та структури місцевої державної адміністрації, визначеною статтею 5 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» та є складовою права на управління цим органом, до якого позивач не повноважний втручатися.

Таким чином позивач не навів обґрунтування щодо існування реального негативного впливу на його конкретні права чи інтереси, у зв`язку з прийняттям відповідачем оскаржуваного розпорядження.

Суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частини першої статті 170 КАС України).

Оскільки розпорядженням голови обласної державної адміністрації – керівника обласної військово-цивільної адміністрації від 22.12.2018 № 1046 «Про внесення змін до структури та граничної чисельності структурних підрозділів облдержадміністрації» не порушуються будь-які права, свободи та інтереси ОСОБА_1 , суд дійшов висновку, що у даному випадку адміністративна процесуальна дієздатність позивача на оскарження такого розпорядження є законодавчо обмеженою, відповідно, слід відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України.

Керуючись статями 5, 160, 170, 256, 264 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі за позовом адвоката Суткового Андрія Миколайовича в інтересах ОСОБА_1 до Луганської обласної державної адміністрації про визнання протиправними та скасування розпорядження.

Повторне звернення тієї самої особи до адміністративного суду з адміністративним позовом з тих самих предмета і підстав та до того самого відповідача, як той, щодо якого постановлено ухвалу про відмову у відкритті провадження, не допускається.

Ухвала набирає законної сили з моменту підписання суддею та може бути оскаржена в апеляційному порядку окремо від рішення суду.

Апеляційна скарга на ухвалу суду подається до Першого апеляційного адміністративного суду через Луганський окружний адміністративний суд протягом п`ятнадцяти днів з дня її проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини ухвали суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Суддя

К.О. Пляшкова