ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 травня 2019 року

Львів

№ 857/3417/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді Большакової О.О.,

суддів Глушка І.В., Макарика В.Я.,

з участю секретаря судового засідання Цар М.М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Львові адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, третьої особи без самостійних вимог на предмет спору Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання до вчинення дій за апеляційними скаргами Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради, виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, ОСОБА_1 на рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року (м. Івано-Франківськ, суддя Кафарський В.В., повний текст виготовлено 25 лютого 2019 року),

В С Т А Н О В И В :

4 грудня 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Івано-Франківського окружного адміністративного суду з позовом до виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради про визнання бездіяльності щодо невиконання пункту 4.5 Програми охорони культурної спадщини міста Івано-Франківська на 2016-2018 роки, затвердженої рішенням Івано-Франківської міської ради №12-3 від 28.01.2016 незаконною, зобов`язання відповідача виконати функції замовника та укласти з цією метою контракт на реставрацію, ремонт та інші заходи щодо охорони культурної спадщини - будинку№ 16 по вулиці Січових Стрільців в місті Івано-Франківську в місячний термін з моменту вступу рішення в законну силу.

Івано-Франківським окружним адміністративним судом було залучено Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради до участі в справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача.

Рішенням Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року позовні вимоги задоволено частково. Визнано протиправною бездіяльність виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради щодо невиконання пункту 4.5 Програми охорони культурної спадщини міста Івано-Франківська на 2016-2018 роки, затвердженої рішенням Івано-Франківської міської ради №12-3 від 28.01.2016. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Із таким судовим рішенням не погодилися виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради, Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради, ОСОБА_1 та подали апеляційні скарги.

В апеляційних скаргах виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради, Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради вказали, що суд першої інстанції при вирішенні спору неправильно застосував норми матеріального права, порушив норми процесуального права, вказали про невідповідність встановлених судом обставин фактичним обставинам справи. Так, зауважили, що в паспорті Програми визначено, що фінансування здійснюється в межах коштів, передбачених в міському бюджеті на відповідний рік. Тобто, виконання ремонтних робіт можливе за наявності коштів на ці цілі у міському бюджеті на відповідні роки за умови співфінансування власниками пам`яток. В міському бюджеті на 2016 та 2017 роки не було передбачено коштів на виконання робіт в будинку на вул. Січових Стрільців, 16 у місті Івано-Франківську. В бюджеті на 2018 рік було передбачено кошти на розробку проектно-кошторисної документації. 20 червня 2018 року Департаментом містобудування, архітектури та культурної спадщини було укладено договір підряду на розроблення науково-проектної документації по об`єкту. Факт виконання робіт підтверджено відповідними актами. Тобто Департаментом було здійснено заходи на виконання п. 4.5 Програми охорони культурної спадщини міста Івано-Франківська на 2016-2018 роки. Виконання Програми належить до компетенції Департаменту і такий виконав реально можливі дії, на які було відповідне бюджетне фінансування. Також, апелянти зауважили, що суд безпідставно не взяв до уваги вимоги ст. 27 Закону України «Про охорону культурної спадщини», згідно якої виконавчі органи місцевого самоврядування наділені правом, а не обов`язком здійснювати необхідні заходи щодо охорони об`єкту культурної спадщини за рахунок бюджетних коштів. Згідно ст. 39 цього Закону саме власник забезпечує утримання та збереження, реставрацію та ремонт такої пам`ятки за власні кошти. Суд безпідставно не взяв до уваги той факт, що позивач вимагає проведення ремонту об`єкту, що є його приватною власністю. Також, виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради акцентував увагу на те, що суд безпідставно поклав повноваження, визначені статтями 3, 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та статтями 31, 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», та відповідальність за їх виконання на виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради, хоча відповідною компетенцією у сфері охорони культурної спадщини наділений інший виконавчий орган міської ради - Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради. Тобто, підстави для задоволення позову саме до виконавчого комітету міської ради відсутні. Просили скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду і прийняти нове - про відмову у позові в повному обсязі.

ОСОБА_1 в апеляційній скарзі також послалася на неправильне застосування судом норм матеріального права і просила скасувати рішення в частині відмови у задоволенні позову. Вказала, що суд безпідставно відмовив у позові про зобов`язання відповідача укласти контракти, оскільки такий обов`язок покладено на нього згідно підпункту 5 пункту «б» частини 1 статті 31, підпункту 10 пункту «б» ст. 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». Суд першої інстанції, не застосувавши вказані норми матеріального права, прийняв рішення про визнання бездіяльності протиправною і встановивши, що відповідач вправі діяти на власний розсуд, не зобов`язав його вирішити питання, щодо якого позивач звернулася до суду з урахуванням правової оцінки наданої судом.

У судовому засіданні ОСОБА_1 пояснила, що будинок, в якому знаходиться належне їй приміщення, віднесений до пам`яток містобудування і архітектури місцевого значення. Він перебуває у незадовільному стані. Рішенням Івано-Франківської міської ради №12-3 від 28.01.2016 затверджено Програму охорони культурної спадщини міста Івано-Франківська на 2016-2018 роки, пунктом п. 4.5 якої передбачено, що етапом реставраційних заходів є виконання проектних пропозицій і проведення протиаварійних та будівельно-реставраційних робіт на пам`ятках, що потребують негайних консерваційних заходів, в тому числі і у будинку №16 по вулиці Січових Стрільців. Однак відповідні заходи відповідачем здійснені не були, що призвело навіть до обвалу сходової клітини, обвалу основи балкону третього поверху, внаслідок чого загинула мешканка будинку. Просила повністю задовольнити позовні вимоги.

Представник позивача ОСОБА_2 також дав пояснення, аналогічні доводам апеляційної скарги.

Щодо задоволення апеляційних скарг відповідача та третьої особи позивач та її представник запречили.

У судовому засіданні представники відповідача та третьої особи Кобрин Ю.І. та Устинський А.І. підтримали власні апеляційні апеляційні скарги та дали пояснення, аналогічні викладеним у них доводам. Представник виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради також пояснила, що у зв`язку з реорганізацією Депаратамент містобудування, архітектури та культурної спадщини є окремою юридичною особою і саме в його складі діє відділ охорони культурної спадщини. Відділ охорони культурної спадщини виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради з 2016 року припинив свою діяльність.

Суд апеляційної інстанції, заслухавши пояснення учасників судового розгляду, дослідивши письмові докази, що містяться в матеріалах справи, дійшов висновку про задоволення апеляційних скарг з таких підстав.

Судом першої інстації встановлено, що будинок №16 по вулиці Січових Стрільців в місті Івано-Франківську, віднесений до пам`яток містобудування і архітектури місцевого значення, що підтверджено випискою з реєстру від 30.09.2009 за №115-Д (а.с. 10).

Позивачу на праві приватної власності належить нежитлове приміщення, яке знаходиться в цьому будинку, що підтверджено копією витягу про реєстрацію права власності на нерухоме майно за №20156812 від 08.09.2008, виданого Івано-Франківським обласним бюро технічної інвентаризації (а.с. 22).

18.08.2015 комісією у складі заступника начальника управління правової роботи із контролю за дотриманням законодавства у сфері містобудування департаменту містобудування та архітектури В. Ідака, начальника відділу з питань охорони культурної спадщини І. Панчишина, заступника начальника відділу житлового господарства управління інфраструктури Департаменту комунального господарства транспорту і зв`язку О. Петечел, інженера відділу експлуатації КП «Єдиний розрахунковий центр» Ю. Версти проведено обстеження вищевказаного будинку і встановлено низку недоліків (руйнувань, просідань тріщин як основного фасаду будинку, так і основних стін будинку), що підтверджено актом (а.с. 24-25).

У подальшому в результаті повторного обстеження було складено звіт про технічний стан частини житлового будинку, згідно якого зроблено висновок про незадовільний стан вказаного будинку та про негайне проведення капітального ремонту (а.с. 26-35).

28.01.2016 рішенням Івано-Франківської міської ради №12-3 затверджено Програму охорони культурної спадщини міста Івано-Франківська на 2016-2018 роки, замовником якої є Івано-Франківська міська рада, головним розробником - відділ з питань охорони культурної спадщини виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради (а.с. 11-21).

Згідно цієї Програми встановлено строки її реалізації - 2016-2018 роки, основні джерела фінансування - міський бюджет, контроль за виконанням заходів Програми здійснюють Івано-Франківська міська рада, виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради та постійна депутатська комісія з питань містобудування та земельних відносин (а.с. 13-14).

Згідно п. 4.5 Програми передбачено виконання проектних пропозицій і проведення протиаварійних та будівельно-реставраційних робіт на пам`ятках, що потребують негайних консерваційних заходів, в тому числі будинку № 16 по вул. Січових Стрільців .

Також, передбачено необхідність фінансування (мінімальних) першочергових реставраційних робіт в обсязі 800 тис. грн з умовою залучення інших джерел фінансування та співфінансування власниками пам`яток.

Позивач вважає, що відповідач - виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради не здійснює належне виконання п. 4.5 вищевказаної Програми, а тому просить визнати таку бездіяльність протиправною.

Апеляційний суд не погоджується з висновками суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення позову з таких мотивів.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно вимог частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди, серед іншого, перевіряють, чи прийняті вони на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини» від 08.06.2000 за №1805-ІІІ (далі - Закон №1805-III).

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про охорону культурної спадщини» до спеціально уповноважених органів охорони культурної спадщини належить виконавчий орган сільської, селищної, міської ради.

Згідно підпункту 5 пункту «б» частини 2 статті 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, в числі делегованих повноважень, організація охорони, реставрації та використання пам`яток історії і культури, архітектури та містобудування, палацово-паркових, паркових і садибних комплексів, природних заповідників.

Підпунктом 10 пункту «б» частини 1 статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, в числі делегованих повноважень, забезпечення охорони пам`яток історії та культури, збереження та використання культурного надбання.

Згідно ст. 1 Закону України «Про місцеве самоврядування» виконавчі органи ради - це органи, які відповідно до Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування» створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень органів місцевого самоврядування в межах, визначеним цим та іншими законами.

Виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради є одним з виконавчих органів Івано-Франківської міської ради із визначеними ст. 52 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» повноваженнями.

Згідно паспорту Програми охорони культурної спадщини міста Івано-Франківська на 2016-2018 роки відповідальним за її виконання є відділ з питань охорони культурної спадщини виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради.

Разом з тим, Івано-Франківська міська рада рішенням від 1 грудня 2015 року № 4-1 затвердила нову структуру виконавчих органів ради, відповідно до якої з 2016 року відділ охорони культурної спадщини як структурний підрозділ виконавчого комітету ради припинив свою дільність. Натомість згідно підпункту 10 пункту 1 було створено Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради, як окремий виконавчий орган ради.

Рішенням Івано-Франківсьткої міської ради № 300-8 від 21 жовтня 2016 року було затверджено нову редакцію Положення про Департамент містобудування, архітектурни та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради (далі - Положення).

Відповідно до п. 1.1 Положення Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини є виконавчим органом Івано-Франківської міської ради.

Відповідно до п. 1.5 Положення Департамент є спеціально уповноваженим органом з питань містобудування, архітектури Івано-Франківської міської ради. Саме у складі цієї установи діє відділ охорони культурної спадщини як спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини, який діє на підставі Положення, що погоджується у відповідності до законодавства України у сфері охорони культурної спадщини.

Пунктом п. 4.1.2 Положення про Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради, затвердженого рішенням Івано-Франківської міської ради № 124-12 від 16 травня 2017 року, також визначено, що зазначений Департамент є виконавчим органом міської ради і самостійною юридичною особою.

Отже, оскільки внаслідок реорганізації було створено окремий виконавчий орган Івано-Франківської міської ради - Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини (який є самостійною юридичною особою), саме у складі якого діє відділ охорони культурної спадщини і відповідно повноваження від ліквідованого відділу охорони культурної спадщини як структурного підрозділу виконавчого комітету ради перейшли саме до цього виконавчого органу, виконавчий комітету Івано-Франківської міської ради не має відповідних повноважень щодо виконання Програми .

Отже, саме Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради як виконавчий орган міської ради, який є органом у сфері охорони культурної спадщини та виконавцем Програми охорони культурної спадщини міста Івано-Франківська, повинен був виступати відповідачем у даній справі.

При цьому, висновок суду першої інстанції про те, що на виконавчий комітет Івано-Франківської міської ради покладено обов`язок вжиття заходів по охороні та реставрації об`єкта культурної спадщини, яким є будинок №16 по вулиці Січових Стрільців в м. Івано-Франківську , належним чином не обгрунтовано і такий не відповідає фактичним обставинам справи.

Суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, і не може виходити за межі позовних вимог (частина друга статті 11 Кодексу).

Статтею 50 КАС України встановлено, що сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, їх об`єднання, юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом суб`єкта владних повноважень у випадках, встановлених законом.

У відповідності до частин першої, третьої статті 52 КАС України суд першої інстанції, встановивши, що з адміністративним позовом звернулися не до тієї особи, яка повинна відповідати за адміністративним позовом, може за згодою позивача допустити заміну первинного відповідача належним відповідачем, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи.

Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача.

Зі змісту наведених положень процесуального законодавства вбачається, що належним є відповідач, який дійсно є суб`єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак, неналежним відповідачем є особа, яка не має відповідати за пред`явленим позовом.

Тобто у разі, якщо норма матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, вказує на те, що відповідальність повинна нести інша особа, а не та, до якої пред`явлено позов, оскільки не є учасником спірних правовідносин, то підстави для задоволення такого позову відсутні.

Департамент містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради був залучений до участі у справі в якості третьої особи, в той час як мав виступати відповідачем.

Отже, оскільки суд першої інстанції безпідставно задовольнив позов до виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради, а змінити суб`єктний склад учасників на стадії апеляційного розгляду є неможливим, необхідно скасувати оскаржуване рішення і прийняти нове - про відмову в позові про визнання бездіяльності протиправною.

Апеляційний суд також вважає, що суд першої інстанції помилково розглянув позовну вимогу ОСОБА_1 про зобов`язання відповідача укласти контракти на реставрацію та ремонт будівлі у порядку адміністративного судочинства.

Відповідно до пункту 2 частини 1 статті 4 КАС України публічно-правовий спір - це спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Також, пунктом 7 частини 1 статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

У рішенні Європейського суду з прав людини (далі Суд) від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» (заяви №№ 29458/04, 29465/04) зазначено, що відповідно до прецедентної практики Суду термін «встановленим законом» у статті 6 Конвенції спрямований на гарантування того, що «судова гілка влади у демократичному суспільстві не залежить від органів виконавчої влади, але керується законом, що приймається парламентом» (рішення у справі «Занд проти Австрії» (Zand v. Austria), заява №7360/76). У країнах з кодифікованим правом організація судової системи також не може бути віддана на розсуд судових органів, хоча це не означає, що суди не мають певної свободи для тлумачення відповідного національного законодавства; фраза «встановленого законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У своїх оцінках Суд дійшов висновку, що не може вважатися судом, «встановленим законом», національний суд, що не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом.

Спір у цій справі щодо спонукання до укладання договорів не пов`язаний із захистом прав, свобод чи інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органу місцевого самоврядування, стосується утримання у належному стані належного позивачу об`єкту нерухомості, тобто ця позовна вимога спрямована на захист цивільних прав позивача, а тому має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Тому, відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 та частини першої статті 319 КАС України ухвалене у цій справі в порядку адміністративного судочинства судове рішення підлягає скасуванню, а провадження в адміністративній справі в цій частині - закриттю.

З урахуванням вимог статті 139 КАС України, судові витрати розподілу не підлягають.

Керуючись ч. 3 ст. 243 ст.ст. 308, 310, 317, 319, 321, 322, 325 КАС України, суд,

П О С Т А Н О В И В :

апеляційні скарги Департаменту містобудування, архітектури та культурної спадщини Івано-Франківської міської ради, виконавчого комітету Івано-Франківської міської ради Пронь Світлани Григорівни задовольнити частково.

Скасувати рішення Івано-Франківського окружного адміністративного суду від 18 лютого 2019 року.

Закрити провадження у справі за позовом ОСОБА_1 про зобов`язання виконачого комітету Івано-Франківської міської ради виконати функції замовника та укласти контракт.

У задоволенні інших позовних вимог ОСОБА_1 відмовити.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя

О. О. Большакова

судді

І. В. Глушко

В. Я. Макарик

Повний текст постанови складено 30 травня 2019 року.