Справа № 420/839/19

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 травня 2019 року м.Одеса

Одеський окружний адміністративний суд у складі: головуючого судді Єфіменка К.С. при секретарі Кузьменко Е.Х., розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку загального позовного провадження справу за адміністративним позовом депутатів Одеської обласної ради: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Одеської обласної ради, за участю третьої особи Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення Одеської обласної ради «Про обласний бюджет Одеської області на 2019 рік» №913-VII від 21.12.2018 року в частині, викладеній у пункті 4, а саме: «Затвердити розподіл коштів бюджету розвитку за об`єктами у 2019 році згідно з додатком 6 до цього рішення» з урахуванням змін, внесених відповідно до рішення Одеської обласної ради №941-VII від 22.02.2019 року «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2018 року №913-VII «Про обласний бюджет Одеської області на 2019 рік»,-

ВСТАНОВИВ:

До Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов депутатів Одеської обласної ради: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Одеської обласної ради, за участю третьої особи Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення Одеської обласної ради «Про обласний бюджет Одеської області на 2019 рік» №913-VII від 21.12.2018 року в частині, викладеній у пункті 4, а саме: «Затвердити розподіл коштів бюджету розвитку за об`єктами у 2019 році згідно з додатком 6 до цього рішення» з урахуванням змін, внесених відповідно до рішення Одеської обласної ради №941-VII від 22.02.2019 року «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2018 року №913-VII «Про обласний бюджет Одеської області на 2019 рік».

Позовні вимоги були обґрунтовані наступним. Позивачі є депутатами Одеської обласної ради VII скликання.

21 грудня 2018 року відбулось пленарне засідання двадцять першої сесії Одеської обласної ради VII скликання, на якій депутати прийняли рішення, в тому числі, і рішення «Про обласний бюджет Одеської області на 2019 рік» за № 913-УІІ.

Згідно п.4 вищезазначеного рішення вирішено затвердити розподіл коштів бюджету розвитку за об`єктами у 2019 році згідно з додатком 6 до цього рішення.

Додаток № 6 до рішення обласної ради від 21 грудня 2018 року № 913-УІІ містить інформацію про розподіл коштів бюджету розвитку за об`єктами у 2019 році.

Вважаю, рішення Одеської обласної ради від 21 грудня 2018 року № 913-УІІ в частині затвердження розподілу коштів бюджету розвитку за об`єктами у 2019 році згідно з додатком 6 є протиправним та таким, що підлягає скасуванню у зв`язку із наступним.

Статтею 8 Конституції України проголошений принцип верховенства права.

Відповідно до ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ч.1 ст.143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно ч. 2 ст. 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Частиною другою ст.143 Конституції України та ч.ч.2,3 ст.61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" регламентовано, що обласні та районні ради затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

Згідно п. 17 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження обласного бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про його виконання належить до виключної компетенції пленарних засідань районної, обласної ради.

Згідно положень ст.119 Конституції України, частини 4 статті 2 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації забезпечують в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці підготовку і виконання бюджету.

Пунктом 1 статті 18 статті 2 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" зазначеного закону передбачено, що місцева державна адміністрація складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання.

Частиною третьою ст.61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що складання і схвалення прогнозів районних і обласних бюджетів, складання і виконання відповідних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації згідно з Бюджетним кодексом України.

Відповідно до приписів Бюджетного кодексу України, місцеві бюджети - бюджет Автономної Республіки Крим, обласні, районні бюджети та бюджети місцевого самоврядування, а проект бюджету - проект плану формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, що здійснюються органами державної влади (органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування) протягом бюджетного періоду, який є невід`ємною частиною проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет).

Відповідно до п.45 ч.1 ст.1 Бюджетного кодексу України рішення про місцевий бюджет - нормативно-правовий акт Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи відповідної місцевої ради, виданий в установленому порядку, що затверджує місцевий бюджет та визначає повноваження відповідно Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевої державної адміністрації або виконавчого органу місцевого самоврядування здійснювати виконання бюджету протягом бюджетного періоду.

У статті 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» наведено визначення поняття обласний бюджет - план утворення і використання фінансових ресурсів, необхідних для забезпечення спільних інтересів територіальних громад, виконання місцевих програм, здійснення бюджетного вирівнювання;

Пунктом 9 ч. 1 ст. 7 Бюджетного кодексу України одними із принципів бюджетної системи України визначено принцип справедливості і неупередженості - бюджетна система України будується на засадах справедливого і неупередженого розподілу суспільного багатства між громадянами і територіальними громадами, принцип публічності та прозорості - інформування громадськості з питань бюджетної політики, складання, розгляду, затвердження, виконання державного бюджету та місцевих бюджетів, а також контролю за виконанням державного бюджету та місцевих бюджетів, принцип обґрунтованості - бюджет формується на реалістичних макропоказниках економічного і соціального розвитку України та розрахунках надходжень бюджету і витрат бюджету, що здійснюються відповідно до затверджених методик та правил, принцип ефективності та результативності - при складанні та виконанні бюджетів усі учасники бюджетного процесу мають прагнути досягнення цілей, запланованих на основі національної системи цінностей і завдань інноваційного розвитку економіки, шляхом забезпечення якісного надання публічних послуг при залученні мінімального обсягу бюджетних коштів та досягнення максимального результату при використанні визначеного бюджетом обсягу коштів

Статтею 76 Бюджетного кодексу України передбачені вимоги щодо проекту рішення про місцевий бюджет та матеріалів, що до нього додаються.

Відповідно до ч. 1 ст. 76 Бюджетного кодексу України, проект рішення про місцевий бюджет перед його розглядом на сесії Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради схвалюється Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевою державною адміністрацією чи виконавчим органом відповідної місцевої ради. Разом з ним подаються: пояснювальна записка до проекту рішення, прогноз місцевого бюджету на наступні за плановим два бюджетні періоди, підготовлений відповідно до статті 21 цього Кодексу; проект показників зведеного бюджету району, міста з районним поділом, міста, що об`єднує бюджети села, селища, міста районного значення; показники витрат місцевого бюджету, необхідних на наступні бюджетні періоди для завершення інвестиційних проектів, шо враховані в бюджеті, за умови якщо реалізація таких проектів триває більше одного бюджетного періоду; перелік інвестиційних проектів на плановий бюджетний період та наступні за плановим два бюджетні періоди; переліки та обсяги довгострокових зобов`язань за енергосервісом за бюджетними програмами до повного завершення розрахунків з виконавцями енергосервісу; інформація про хід виконання відповідного бюджету у поточному бюджетному періоді; пояснення головних розпорядників бюджетних коштів до проекту відповідного бюджету (подаються комісії з питань бюджету Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради); інші матеріали, обсяг і форму яких визначає Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцева державна адміністрація або виконавчий орган відповідної місцевої ради.

Частиною 1 ст. 77 Бюджетного кодексу України передбачено, що відповідно до частин дев`ятої і десятої статті 75 цього Кодексу Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідні місцеві ради при затвердженні місцевих бюджетів мають врахувати обсяги міжбюджетних трансфертів та інші положення (необхідні для формування місцевих бюджетів), затверджені Верховною Радою України при прийнятті проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні.

Частиною 2 ст. 77 Бюджетного кодексу України передбачено, що місцеві бюджети затверджуються рішенням Верховної Ради Автономної Республіки Крим, відповідної місцевої ради до 25 грудня (включно) року, що передує плановому.

Якщо до 1 грудня року, що передує плановому, Верховною Радою України не прийнято закон про Державний бюджет України Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна місцева рада при затвердженні відповідних місцевих бюджетів враховують обсяги міжбюджетних трансфертів (освітня субвенція, медична субвенція, субвенції на здійснення державних програм соціального захисту, базова та реверсна дотації), визначені у законі про Державний бюджет України на попередній бюджетний період.

У двотижневий строк з дня офіційного опублікування закону про Державний бюджет України Верховна Рада Автономної Республіки Крим, відповідна місцева рада приводять обсяги міжбюджетних трансфертів у відповідність із законом про Державний бюджет України.

Відповідно до ч. 4 ст. 77 Бюджетного кодексу України Верховна Рада Автономної Республіки Крим, обласні, міські, районні, селищні, сільські ради при затвердженні відповідних бюджетів враховують у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідно до встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати; на проведення розрахунків за електричну та теплову енергію, водопостачання, водовідведення, природний газ та послуги зв`язку, які споживаються бюджетними установами. Ліміти споживання енергоносіїв у натуральних показниках для кожної бюджетної установи встановлюються виходячи з обсягів відповідних бюджетних асигнувань.

Згідно ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування підлягають обов`язковому оприлюдненню та наданню за запитом відповідно до Закону України "Про доступ до публічної інформації". Проекти актів органів місцевого самоврядування оприлюднюються в порядку, передбаченому Законом України "Про доступ до публічної інформації", крім випадків виникнення надзвичайних ситуацій та інших невідкладних випадків, передбачених законом, коли такі проекти актів оприлюднюються негайно після їх підготовки.

В актах та проектах актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування не може бути обмежено доступ до інформації про витрати чи інше розпорядження бюджетними коштами, володіння, користування чи розпорядження державним чи комунальним майном, у тому числі про умови отримання цих коштів чи майна, прізвища, імена, по батькові фізичних осіб та найменування юридичних осіб, які отримують ці кошти або майно, а також до іншої інформації, обмеження доступу до якої заборонено законом.

Відповідно пункту 3 Типового положення про структурний підрозділ з питань фінансів обласної, Київської та Севастопольської міської, районної у м. Києві та Севастополі державної адміністрації, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 348 від 20.05.2013 року, серед основних завдань структурного підрозділу з питань фінансів обласної, Київської та Севастопольської міської держадміністрації визначено розроблення в установленому порядку проекту відповідного місцевого бюджету та підготовку розрахунків до проекту місцевого бюджету та прогнозу на наступні за планованим два бюджетні періоди і подання таких документів на розгляд голові відповідної місцевої держадміністрації.

Структурний підрозділ з питань фінансів обласної. Київської та Севастопольської міської держадміністрації відповідно до покладених на нього завдань готує пропозиції щодо фінансового забезпечення заходів соціально-економічного розвитку в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці, вносить пропозиції щодо проекту відповідного місцевого бюджету, організовує роботу з підготовки проекту обласного (міського) бюджету, визначає за дорученням керівництва відповідної місцевої держадміністрації порядок і строки подання структурними підрозділами обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій, районними держадміністраціями, виконавчими органами міських (міст обласного значення) рад матеріалів для підготовки проекту обласного (міського) бюджету і прогнозних розрахунків коштів, що передаються для відповідного розподілу між бюджетами районів, міст обласного значення і бюджетами районів у містах або для виконання спільних проектів; складає проект обласного (міського) бюджету та прогноз на наступні за планованим два бюджетні періоди; готує пропозиції щодо коштів, що передаються для розподілу між відповідними місцевими бюджетами або для виконання спільних проектів, подає їх на розгляд керівництву обласних, Київськоїта Севастопольської міських держадміністрацій, а також перевіряє розрахунки міжбюджетних трансфертів і видає висновок щодо їх відповідності Формулі розподілу обсягу міжбюджетних трансфертів між районним бюджетом та відповідними бюджетами місцевого самоврядування, перевіряє рішення районних та міських (міст обласного значення) рад про затвердження бюджету та внесення змін до нього щодо відповідності бюджетному законодавству.

Ефективність бюджетних рішень значною мірою залежить від процедур їх прийняття та інформації, що надається на етапі їх обговорення.

Бюджетний кодекс України визначає бюджетний процес як регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства (п. 10 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України).

Розуміння бюджетного процесу полягає в тому, що вся діяльність, яка базується на владних повноваженнях тих чи інших органів, має бути підпорядкована суворим процедурним формам, що забезпечують законність, доцільність та обґрунтованість цієї діяльності. Тому чіткий порядок, ретельно розробленій і регламентований у всіх своїх елементах, вимагається не лише для організації й узгодження роботи всієї системи державних органів чи органів місцевої влади або місцевого самоврядування з формування та виконання бюджету, а й для правильного розв`язання проблем, що його супроводжують.

Проект закону про місцевий бюджет згідно вимог Бюджетного кодексу України, повинен відповідати вимогам Основних напрямів бюджетної політики.

Приписами ст.116 Бюджетного кодексу України встановлено, що порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, зокрема: порушення встановленого порядку або термінів подання проекту закону про Державний бюджет України (проекту рішення про місцевий бюджет) на розгляд Верховної Ради України (Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевої ради) (п.5); порушення встановленого порядку або термінів розгляду проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет) (п. ); інші випадки порушення бюджетного законодавства учасником бюджетного процесу (п.40).

Представник відповідача подав до суду відзив на позов, в якому заперечив проти його задоволення, виходячи з наступного.

Відповідно до пункту 17 частини 1 статті 43 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» затвердження обласного бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про його виконання належить до повноважень обласної ради.

Частинами 2 та 3 статті 61 вказаного Закону встановлено, зокрема, що обласні ради затверджують обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання.

Складання і виконання районних і обласних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації згідно з Бюджетним кодексом України.

Крім того, згідно з частиною 4 статті 47 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» постійні комісії за дорученням ради або за власною ініціативою попередньо розглядають проекти програм соціально-економічного і культурного розвитку, місцевого бюджету, звіти про виконання програм і бюджету, вивчають і готують питання про стан та розвиток відповідних галузей господарського і соціально-культурного будівництва, інші питання, які вносяться на розгляд ради, розробляють проекти рішень ради та готують висновки з цих питань, виступають на сесіях ради з доповідями і співдоповідями.

Позивачі зазначають, що проект рішення «Про обласний бюджет Одеської області на 2019 рік» був розміщений на офіційному сайті обласної ради з порушенням строку, встановленого Законом України «Про доступ до публічної інформації».

Проте, частиною 3 статті 15 вказаного Закону встановлено, що проекти нормативно-правових актів, рішень органів місцевого самоврядування, розроблені відповідними розпорядниками, оприлюднюються ними не пізніш як за 20 робочих днів до дати їх розгляду з метою прийняття.

Разом з тим, згідно зі статтею 5 зазначеного Закону доступ до інформації забезпечується шляхом: систематичного та оперативного оприлюднення інформації: в офіційних друкованих виданнях; на офіційних веб-сайтах в мережі Інтернет; на єдиному державному веб-порталі відкритих даних; на інформаційних стендах; будь-яким іншим способом; надання інформації за запитами на інформацію.

Тобто , оприлюднити інформацію (в розумінні Закону України «Про доступ до публічної інформації») можна не лише шляхом її розміщення на офіційному веб-сайті в мережі Інтернет, а й зокрема, шляхом розміщення на інформаційних стендах.

Так, проект оскаржуваного рішення був розміщений 21 листопада 2018 року на інформаційному стенді Одеської обласної державної адміністрації (як безпосереднього розробника проекту рішення) в адміністративному будинку АДРЕСА_1 про АДРЕСА_2 .

Таким чином, вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації», про які зазначають позивачі, обласною радою не порушені.

Представник третьої особи на боці відповідача, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору Одеської обласної державної адміністрації подав до суду письмові пояснення щодо заявлених позовних вимог, в яких просив суд відмовити у їх задоволенні з огляду на наступне.

Кожен із позивачів мешкає в межах Одеської області, а тому відповідно до Конституції України є членами відповідних територіальних громад і саме тому позивачі вважають, що прийняття оскаржуваного рішення порушує їх права не лише як депутатів, але і як членів територіальної громади».

Однак, частиною 1 статті 5 КАС України визначено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Відповідно до частини 1 статті 2 вказаного Кодексу завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Згідно з приписами частини 1 статті 9 цього Кодексу розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюється на засадах змагальності сторін та свободи у наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.

Аналіз наведених норм законодавства свідчить, що особа має право звернутись до адміністративного суду з позовом у разі, якщо вона вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушено її права, свободи чи інтереси у сфері публічно-правових відносин. При цьому обставину дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів належними та допустимим доказами має довести саме позивач.

Задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси у сфері публічно-правових відносин.

Таким чином, у розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди має похідний характер від встановлення судом самого факту їх порушення, адже відсутність порушеного права, свободи чи інтересу виключає необхідність їх захисту або відновлення.

У свою чергу, само по собі порушення вимог закону діями або рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх незаконними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх незаконними є доведеність позивачем порушення цими діями або рішенням безпосередньо його порушених прав та охоронюваних законом інтересів.

З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Враховуючи зазначене, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів з боку відповідача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.

Проте, всупереч вищевикладеним положенням законодавства заявляючи свій адміністративній позов, позивачі не визначили які персоніфіковані суб`єктивні права або охоронювані законом інтереси порушені оскаржуваним рішенням обласної ради, в чому безпосередньо полягає таке порушення та в чому воно виражається, які конкретні негативні наслідки настали безпосередньо для позивачів внаслідок прийняття оскаржуваного рішення та якими доказами у справі це підтверджується.

Таким чином, на думку обласної ради, позивачі скаржаться абстрактно тільки тому, що вважають, що начебто певні обставини впливають на їхнє правове становище, а жодних належних доказів того, що оскаржуваним рішенням порушені їх законні права та інтереси, позивачами не надано.

Все це вказує на те, що заявлена позовна вимога містить абстрактні скарги на рішення обласної ради, що є предметом спору у цій справі, без жодного обґрунтування негативного впливу цього рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивачів, що свідчить про відсутність самого предмету захисту у суді, адже позивачами не визначено прав, свобод чи інтересів, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, в чому і полягає завдання адміністративного судочинства, та фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Крім того, звертаємо увагу суду на висновки по схожій справі, яких дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.01.2019 року по справі № 803/413/18.

Так, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до зазначених положень законів депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Підсумовуючи вищенаведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Так, зокрема, позивачі - депутати обласної ради ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_2 та ОСОБА_5 під час розгляду на сесії обласної ради 21 грудня 2018 року питання «Про обласний бюджет Одеської області на 2019 рік» вносили свої пропозиції, зауваження до даного проекту рішення та виступали з цього питання. Тобто, вказані особи використали надані їм законодавством України способи впливу на прийняття рішення органом місцевого самоврядування.

Враховуючи вказані вище вимоги законодавства, на думку обласної ради, позивачі не мають законодавчих підстав для звернення до суду із цим позовом, що є підставою для відмови у його задоволенні.

Представник позивачів посилається на частину 10 статті 75 Бюджетного кодексу України (надалі - БК України), відповідно до якої інформація, отримана відповідно до частин п`ятої, шостої, восьмої і дев`ятої цієї статті, є підставою для складання Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, виконавчими органами відповідних місцевих рад проектів місцевих бюджетів і підготовки проектів рішень про відповідні місцеві бюджети.

Далі йде посилання на частини 1 та 2 статті 58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», якими визначено, що виконавчий апарат районної, обласної ради забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конституцією України, цим та іншими законами.

Виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв`язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради забезпечує виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих відповідною радою, якщо рішенням цієї ради повноваження щодо забезпечення виконання заходів з відстеження результативності цих регуляторних актів не делеговано відповідним місцевим державним адміністраціям.

На підставі вказаних норм законодавства представник позивачів приходить до висновку, що структурний підрозділ обласної державної адміністрації може виступати розробником проекту рішення, однак розпорядником такого проекту буде саме обласна рада, у зв`язку з чим останньою не доведено відсутність порушень Закону України «Про доступ до публічної інформації» під час прийняття оскаржуваного рішення.

Статтею 1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено, що виконавчі органи рад - органи, які відповідно до Конституції України та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.

Як вже зазначалось вище в районних та обласних радах діють виконавчі апарати. Проаналізувавши відповідні норми зазначеного Закону можна прийти до висновку, що повноваження і функції виконавчих органів та виконавчих апаратів дуже відрізняються, це зовсім різні структури.

Тому, в частині 10 статті 75 БК України йде мова саме про виконавчі органи сільських, селищних, міських рад, і саме вони наділені повноваженнями готувати проекти рішень про відповідні місцеві бюджети. Виконавчі апарати районних та обласних рад такими повноваженнями не наділені, готувати проекти рішень про районний та обласний бюджети вправі лише відповідні структурні підрозділи державних адміністрацій.

Крім того, відповідно до частини 1 статті 1 Закону України «Про доступ до публічної інформації» публічна інформація - це відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях інформація, що була отримана або створена в процесі виконання суб`єктами владних повноважень своїх обов`язків, передбачених чинним законодавством, або яка знаходиться у володінні суб`єктів владних повноважень, інших розпорядників публічної інформації, визначених цим Законом.

Пунктом 1 частини 1 статті 13 вказаного Закону встановлено, що для цілей цього Закону розпорядниками інформації визнаються, зокрема, суб`єкти владних повноважень - органи державної влади, інші державні органи, органи місцевого самоврядування, органи влади Автономної Республіки Крим, інші суб`єкти, що здійснюють владні управлінські функції відповідно до законодавства та рішення яких є обов`язковими для виконання.

Таким чином, з урахуванням того, що готувати проект рішення про обласний бюджет Одеської області вправі лише Одеська обласна державна адміністрація, то остання і є розпорядником такого проекту рішення, виходячи з положень пункту 1 частини 1 статті 13 Закону України «Про доступ до публічної інформації».

Тому, яке вже зазначалось у відзиві на позов, проект оскаржуваного рішення був розміщений 21 листопада 2018 року на інформаційному стенді Одеської обласної державної адміністрації в адміністративному будинку АДРЕСА_1 проспекту Шевченка, 4, у місті Одесі, у зв`язку з чим, вимоги Закону України «Про доступ до публічної інформації» не порушені.

В судовому засіданні 20.05.2019 року представником позивачів були підтримані позовні вимоги в повному обсязі та вона додала, що позивачі мають право оскаржити вказане рішення, як депутати Одеської обласної ради так й мешканці відповідних територіальних громад, чиї права були порушені цим рішенням, а тому вони мають право звернутись до адміністративного суду за захистом порушеного права як членів територіальних громад, які вони представляють в раді, так й в якості громадян України, чиї права були порушені безпосередньо. Представник відповідача заперечив проти заявлених позовних вимог з підстав, наведених у відзиві на позов. Представники третьої особи заперечили проти задоволення позовних вимог з підстав, наведених у візові представника відповідача так й у власних поясненнях по справі.

Заслухавши пояснення представників позивача, відповідача та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на боці відповідача, дослідивши наявні в справі письмові докази суд встановив наступні факти та обставини:

Відповідач – Одеська обласна рада, згідно положень ст.140 Конституції України, ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» є представницьким органом місцевого самоврядування, якому ст.ст.26,60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» надані владні повноваження щодо прийняття рішень про затвердження бюджету області на відповідний бюджетний рік, а тому спори, пов`язані з оскарженням його рішень, дій чи бездіяльності з цього питання, відповідно до положень ст.55 Конституції України п.1 ч.1 ст.19 КАС України підвідомчі адміністративним судам та повинні розглядатись у порядку адміністративного судочинства.

Суд оцінюючи вказаний акт суб`єкту владних повноважень, з огляду на положення ч.2 ст.2 КАС України, приходить до висновку про відсутність підстав для його скасування з огляду на наступне.

Щодо наявності у позивачів, як депутатів Одеської обласної ради, права на звернення до суду із позовом до Одеської обласної ради про визнання протиправним та скасування рішення цієї ради, як представників територіальних громад, які вони представляють в цій раді.

Питання наявності права депутата місцевої ради оскаржити рішення цієї ради до суду було предметом дослідження Великої Палати Верховного Суду, яка в своїй постанови від 30.01.2019 року по справі №803/413/18 (номер судового рішення у ЄДРСР – 79958176) при ходить до наступного.

«…..Окрім цього, слід звернути увагу на те, що правовий статус депутата місцевої ради як представника інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого органу та рівноправного члена місцевої ради, а також гарантії депутатської діяльності визначені та встановлені Конституцією України, Законом України від 21 травня 1997 року № 280-97/ВР «Про місцеве самоврядування в Україні», Законом України від 11 липня 2002 року № 93-IV «Про статус депутатів місцевих рад».

Відповідно до зазначених положень законів депутат місцевої ради має право реалізувати свої права щодо внесення пропозицій для розгляду їх радою та її органами, пропозицій і зауважень до порядку денного засідань ради та її органів, порядку розгляду обговорюваних питань та їх суті, на розгляд ради та її органів пропозицій з питань, пов`язаних з його депутатською діяльністю.

Саме у такий спосіб депутат місцевої ради реалізує своє право на участь у діяльності ради та у прийнятті радою відповідних рішень.

Отже, підсумовуючи вищенаведене, можна дійти висновку, що депутат ради законодавчо не наділений правом здійснювати представництво інтересів територіальної громади в судах. Нормами чинного законодавства для депутата встановлений особливий спосіб впливу як на прийняття рішень органом місцевого самоврядування, так і на життя мешканців відповідної адміністративно-територіальної одиниці…».

Згідно положень ч.5 ст.242 КАС України, висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

За вказаних обставин, суд не вбачає підстав для відходу від зазначеної правової позиції Великої Палати Верховного Суду в цьому питанні, в зв`язку із чим, суд враховує відсутність права у позивачів, як депутатів Одеської обласної ради, оскаржувати її рішення, діючи в якості представників територіальних громад, які вони представляють.

Щодо наявності у позивачів, як громадян України, права на оскарження рішення Одеської обласної ради, яке порушує права територіальних громад, членами яких вони є, суд зазначає наступне.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України у рішенні від 25.11.1997 року №6-зп вказав, що стаття 55 Конституції України не визначає, які саме рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади і місцевого самоврядування чи посадових і службових осіб можуть бути оскаржені, і встановлює принцип, відповідно до якого в суді можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії та бездіяльність.

Разом з тим, Конституційний Суд України у зазначеному вище рішенні вказав, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства вважають, що рішення, дія чи бездіяльність порушують або обмежують права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.

Згідно з частиною першою статті 2 КАС України, завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

За вимогами пункту 1 частини першої статті 19 КАС України компетенція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Таким чином, до адміністративних судів можуть бути оскаржені рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, які породжують, змінюють або припиняють права та обов`язки у сфері публічно-правових відносин, вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.

Само по собі порушення вимог закону діями або рішенням суб`єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх незаконними, оскільки обов`язковою умовою визнання їх незаконними є доведеність позивачем порушення цими діями або рішенням безпосередньо його порушених прав та охоронюваних законом інтересів.

Вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Враховуючи зазначене, особа повинна довести факт порушення її прав чи охоронюваних законом інтересів з боку відповідача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення.

Наведена правова позиція в повній мірі застосовується до позовів фізичних осіб членів територіальних громад про визнання протиправними рішень органів місцевого самоврядування (постанова Верховного Суду від 20.02.2019 року у справі №522/3665/17, номер судового рішення у ЄДРСР – 80167902).

Згідно положень ч.5 ст.242 КАС України, висновок щодо застосування норм права, викладений у постанові Верховного Суду України, має враховуватися іншими судами загальної юрисдикції при застосуванні таких норм права.

Під час розгляду справи представником позивачів зазначалося, що три з п`яти позивачів ( ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ) не проживають на території тих районів Одеської області, на захист прав та інтересів територіальних громад яких поданий позов та безпосередньо оскарженим рішенням обласної ради, в зв`язку із чим, представник позивачів погодився з тим, що оскаржене ними рішення Одеської обласної ради не порушує їх права чи охоронювані законом інтереси.

Разом з тим, представник позивачів посилається на те, що прийняттям оскаржуваного рішення Одеська обласна рада порушила закони України, протиправно (непропорційно) розпорядилась бюджетними коштами (спільною власністю жителів громад області), що завдало позивачам матеріальної шкоди і порушило їх права, оскільки внаслідок чинності оскаржуваного рішення територіальні громади, в яких проживають двоє з позивачів ( ОСОБА_4 , ОСОБА_5 ) недоотримали відповідне бюджетне фінансування.

При цьому, представником позивачів не вказано жодної конкретної обставини щодо того, як саме, в якій частині, на яку конкретно суму коштів та чим оскаржуване рішення порушує права та законні інтереси позивачів, також не вказано, які саме права позивача порушені даним рішенням.

Таким чином, позивачі скаржаться абстрактно, без жодного обґрунтування негативного впливу цього рішення на конкретні реальні індивідуально виражені права, свободи чи інтереси позивача, що свідчить про відсутність самого предмету захисту у суді, адже позивачем не визначено права, свободи чи інтересу, які мають бути захищені (поновлені) у судовому порядку, в чому і полягає завдання адміністративного судочинства, та фактично вказує на безпредметність заявленого позову.

Відповідно до частини першої статті 5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Обставини дійсного (фактичного) порушення відповідачем прав, свобод чи інтересів має довести належними та допустимими доказами саме позивач.

В розумінні КАС України, відповідно до приписів пункту 8 частини першої статті 4, позивачем є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано адміністративний позов до адміністративного суду. Отже, адміністративний позов подається собою для відновлення її прав, свобод та інтересів.

Враховуючи наведене, обов`язковою умовою захисту в адміністративному суді прав, свобод, інтересів позивача є одночасна наявність двох факторів: існування публічно-правових відносин між позивачем та відповідачем - суб`єктом владних повноважень; а також наявність факту порушень прав, свобод, інтересів позивача, вчинених або допущених відповідачем у таких правовідносинах.

У розумінні КАС України захист прав, свобод та інтересів осіб завжди є наступним, тобто передбачає наявність встановленого судом факту їх порушення. Право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів, з чого вбачається, що право на судовий захист не є абсолютним. Для того, щоб особі було надано судовий захист, суд має встановити, чи особа дійсно має порушене право, свободу чи інтерес, і це право, свобода чи інтерес порушені відповідачем.

Згідно з вищевказаними нормами права, задоволенню в адміністративному судочинстві підлягають лише ті вимоги, які відновлюють порушені права чи інтереси особи в сфері публічно-правових відносин.

Відтак, відсутність порушеного права, охоронюваного законом інтересу позивачів чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту (відсутність права звернення до суду) є підставою для прийняття судового рішення про відмову в позові, в зв`язку із чим, позовні вимоги не підлягають задоволенню на підставі положень ч.1 ст.245 КАС України.

Враховуючи ту обставину, що під час розгляду справи судом не встановлено факту безпосереднього порушення оскарженим рішенням прав чи законних інтересів позивачів, суд в рішенні не досліджує законність правових підстав прийняття вказаного рішення, дотримання Одеською обласною радою процедури його прийняття та оприлюднення.

Судові витрати розподілити за правилами ст.139 КАС України.

Керуючись ст.ст.139,242-246 КАС України, суд, -

В И Р І Ш И В:

В задоволені позовних вимог депутатів Одеської обласної ради: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 до Одеської обласної ради, за участю третьої особи Одеської обласної державної адміністрації про визнання протиправним та скасування рішення Одеської обласної ради «Про обласний бюджет Одеської області на 2019 рік» №913-VII від 21.12.2018 року в частині, викладеній у пункті 4, а саме: «Затвердити розподіл коштів бюджету розвитку за об`єктами у 2019 році згідно з додатком 6 до цього рішення» з урахуванням змін, внесених відповідно до рішення Одеської обласної ради №941-VII від 22.02.2019 року «Про внесення змін до рішення обласної ради від 21.12.2018 року №913-VII «Про обласний бюджет Одеської області на 2019 рік» - відмовити повністю.

Повний текст рішення виготовлений та підписаний суддею 30.05.2019 року.

Рішення суду може бути оскаржено до П`ятого апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в місячний строк з дня отримання повного тексту судового рішення, в порядку п.15.5 Перехідних положень КАС України.

Суддя Єфіменко К.С.

.