П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 травня 2019 року

м. Київ

Справа № 9901/949/18

Провадження № 11-1535заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Золотнікова О. С.,

суддів Антонюк Н. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року (суддя Шипуліна Т. М.) у справі № 9901/949/18 за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія) про визнання протиправною бездіяльності, визнанняпротиправними й нечинними рішеньта

ВСТАНОВИЛА:

У грудні 2018 року ОСОБА_1 звернувся до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до ВККС, у якому просив:

- визнати протиправною бездіяльність Комісії у зв`язку з ненаданням позивачу рішень за його заявами від 19 вересня 2014 року та 20 квітня 2016 року;

- визнати протиправними та нечинними рішення відповідача від 27 квітня та 24 липня 2016 року за заявою позивача від 24 вересня 2014 року № 8вк-7085/14.

На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначив, що рішення ВККС від 27 квітня та 24 липня 2016 року про відмову у відкритті дисциплінарного провадження за скаргами позивача щодо поведінки суддів є протиправними, оскільки суддя Печерського районного суду міста Києва Бортницька В. В. та судді Апеляційного суду міста Києва Поліщук Н. В., Білич І. М., Кулікова С. В. при розгляді справи № 757/22701/13-ц допустили істотні порушення норм процесуального права, пов`язані з відмовою у доступі до правосуддя, що, на думку позивача, свідчить про порушення ними присяги судді. Крім того, ВККС листом від 08 листопада 2018 року протиправно відмовила позивачу у наданні рішень за його скаргами, оскільки запитувана інформація щодо рішень про відмову у відкритті дисциплінарного провадження є суспільно необхідною, а не службовою.

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду ухвалою від 12 грудня 2018 року відмовив у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними та нечинними рішень ВККС від 27 квітня та 24 липня 2016 року за заявою позивача від 24 вересня 2014 року № 8вк-7085/14на підставі пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), а також залишив позов без руху в частині позовної вимоги про визнання протиправною бездіяльності ВККС у зв`язку з ненаданням позивачу рішень за заявами від 19 вересня 2014 року та 20 квітня 2016 року.

Не погодившись із цим судовим рішенням у частині відмови у відкритті провадження у справі, ОСОБА_1 подав апеляційну скаргу, на обґрунтування якої зазначив, що суд першої інстанції позбавив його гарантованого Конституцією України права на звернення до суду за захистом своїх прав чи свобод. На думку скаржника, суд першої інстанції безпідставно послався на висновки Верховного Суду України, викладені у справах № 21-901во08, № 21-211а14, оскільки вони стосуються інших правовідносин, у яких відповідачем була Вища рада правосуддя (далі - ВРП), а не ВККС. Скаржник також указав, що суб`єктивні думки окремих суддів Верховного Суду України у 2008 - 2014 роках не є висновками Верховного Суду України у розумінні частини п`ятої статті 242 КАС України.

У зв`язку з викладеним скаржник просить скасувати ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року в частині відмови у відкритті провадження у справі та направити справу в цій частині до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 22 січня 2019 року відкрила апеляційне провадження за апеляційною скаргою ОСОБА_1 та призначила справу до апеляційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої та частини третьої статті 311 КАС України, оскільки у справі відсутні клопотання від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, а також з урахуванням характеру спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін.

На час розгляду справи відповідач відзиву на апеляційну скаргу не надіслав.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в апеляційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення апеляційної скарги ОСОБА_1

Відмовляючи у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними та нечинними рішень ВККС від 27 квітня та 24 липня 2016 року за заявою позивача від 24 вересня 2014 року № 8вк-7085/14, Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду дійшов висновку про те, що право на оскарження рішення ВККС, що здійснює дисциплінарне провадження, мають лише суб`єкти дисциплінарного провадження в порядку, передбаченому Законом України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 2453-VI), який був чинним на час прийняття Комісією рішень за скаргами ОСОБА_1 Громадяни, які не є суб`єктами дисциплінарного провадження щодо суддів, не мають права оскаржувати рішення визначених законом органів (у цьому випадку ВККС) за результатами такого провадження. Право на оскарження рішень Комісії мають тільки судді, щодо яких було ухвалено відповідне рішення, а тому позивач не має права на оскарження рішень ВККС про відмову у відкритті дисциплінарного провадження.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду першої інстанції з огляду на таке.

Відповідно до пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

Справедливість судового рішення вимагає, аби такі рішення достатньою мірою висвітлювали мотиви, на яких вони ґрунтуються. Межі такого обов`язку можуть різнитися залежно від природи рішення і мають оцінюватись у світлі обставин кожної справи. Національні суди, обираючи аргументи та приймаючи докази, мають обов`язок обґрунтувати свою діяльність шляхом наведення підстав для такого рішення. Таким чином, суди повинні дослідити: основні доводи (аргументи) сторін та з особливою прискіпливістю й ретельністю - змагальні документи, що стосуються прав і свобод, гарантованих Конвенцією.

У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. пункт 57 рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), Series A, № 93).

Статтею 55 Конституції України встановлено, що кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист. Право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Згідно із частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист у спосіб, визначений у цій статті.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.

Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів визначені у статті 266 КАС України. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ, зокрема, щодо: законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 2 частини першої); законності актів ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (пункт 3 частини першої).

Відповідно до частини четвертої статті 266 КАС України Верховний Суд за наслідками розгляду справи може: 1) визнати акт Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправним та нечинним повністю або в окремій його частині, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу; 2) визнати дії чи бездіяльність Верховної Ради України, Президента України, ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів протиправними, зобов`язати Верховну Раду України, Президента України, ВРП, ВККС, Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів вчинити певні дії; 3) застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу.

Законом № 2453-VI (чинним на час прийняття ВККС оскаржуваних рішень) було урегульовано порядок дисциплінарного провадження щодо судді, зокрема частиною другою статті 93 цього Закону визначено, що право на звернення зі скаргою (заявою) щодо поведінки судді, яка може мати наслідком дисциплінарну відповідальність судді, має будь-яка особа. Громадяни здійснюють зазначене право особисто або через адвоката, юридичні особи - через адвоката, органи державної влади та органи місцевого самоврядування - через своїх представників.

Статтею 94 Закону № 2453-VI передбачено, що дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють: 1) ВККС - щодо суддів місцевих та апеляційних судів; 2) Вища рада юстиції - щодо суддів вищих спеціалізованих судів та суддів Верховного Суду України.

На переконання ОСОБА_1 , рішення ВККС від 27 квітня та 24 липня 2016 року про відмову у відкритті дисциплінарної справи можуть бути оскаржені до суду на підставі статті 266 КАС України.

Проте згідно із частиною сьомою статті 95 Закону № 2453-VI питання про відкриття дисциплінарної справи чи відмову в її відкритті вирішує орган, що здійснює дисциплінарне провадження щодо суддів. Рішення про відкриття або про відмову у відкритті дисциплінарної справи оскарженню не підлягає.

30 вересня 2016 року набрав чинності Закон України від 02 червня 2016 року № 1402-VІІІ «Про судоустрій і статус суддів» (далі - Закон № 1402-VІІІ), відповідно до якого Комісія втратила право розгляду скарг щодо поведінки судді.

Так, згідно зі статтею 108 Закону № 1402-VIII дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати ВРП у порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя», з урахуванням вимог цього Закону.

Відповідно до частин першої та другої статті 42 Закону України від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII «Про Вищу раду правосуддя» (далі - Закон № 1798-VIII) дисциплінарне провадження розпочинається за скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарна скарга), поданою відповідно до Закону № 1402-VIII, або за ініціативою Дисциплінарної палати чи ВККС у випадках, визначених законом.

Дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють дисциплінарні палати ВРП.

Пунктом 1 частини першої статті 43 Закону № 1798-VIII передбачено, що член Дисциплінарної палати, визначений для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (доповідач): вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону та наявність підстав для відмови у відкритті дисциплінарної справи.

Згідно із частиною другою статті 45 Закону № 1798-VIIIрішення про відмову у відкритті дисциплінарної справи ухвалюється Дисциплінарною палатою та оскарженню не підлягає.

При цьому Велика Палата Верховного Суду наголошує, що положення частини сьомої статті 95 Закону № 2453-VI та частини другої статті 45 Закону № 1798-VIIIє спеціальними відносно статей 22, 266 КАС України, а тому мають переважне значення порівняно з нормами цього Кодексу.

ОСОБА_1 реалізував своє право на захист шляхом звернення до ВККС, подавши скаргу щодо поведінки судді Печерського районного суду міста Києва Бортницької В. В. та суддів Апеляційного суду міста Києва Поліщук Н. В., Білич І. М., Кулікової С. В.

У цьому випадку ОСОБА_1 не є безпосереднім учасником правовідносин, які виникли у зв`язку з вирішенням питання про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Оцінювати дії суддів місцевих та апеляційних судів при виконанні посадових обов`язків мала право виключно ВККС, а після 30 вересня 2016 року (дата набрання чинності Законом № 1402-VІІІ) - ВРП, й рішення цих органів щодо притягнення чи відмови у притягненні судді до дисциплінарної відповідальності створюють юридичні наслідки для такого судді, але не для особи-скаржника. Тобто правом на оскарження рішень/дій Комісії або ВРП, що здійснюють дисциплінарне провадження, наділені лише суб`єкти цього провадження в порядку, передбаченому законом.

Таким чином, оскаржувані рішення ВККС не створюють для позивача жодних юридичних прав та/чи обов`язків, незважаючи на те, що їх прийнято за скаргою останнього.

З огляду на завдання дисциплінарного провадження і правовий статус ВККС у цих правовідносинах, рішення цього органу не може порушувати особистих прав та/або інтересів заявника, а тому таке рішення Комісії не може бути самостійним предметом судового розгляду.

Аналогічну правову позицію викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 06 лютого 2019 року у справі № 9901/889/18 (провадження № 11-1406заі18) та 04 квітня 2019 року у справі № 9901/25/19 (провадження № 11-63заі19).

За таких обставин висновок Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду про відмову у відкритті провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправними та нечинними рішень ВККС від 27 квітня та 24 липня 2016 року за заявою позивача від 24 вересня 2014 року № 8вк-7085/14 є правильним.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

На підставі частини першої статті 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Оскільки Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду постановив оскаржувану ухвалу з дотриманням вимог матеріального та процесуального права, а наведені в апеляційній скарзі доводи не спростовують викладених у судовому рішенні цього суду висновків, то апеляційна скарга ОСОБА_1 задоволенню не підлягає.

Керуючись статтями 266, 308, 311, 315, 316, 322, 325 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 12 грудня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О. С. Золотніков

Судді: Н. О. Антонюк О. Б. Прокопенко

С. В. Бакуліна Л. І. Рогач

В. В. Британчук І. В. Саприкіна

Д. А. Гудима О. М. Ситнік

В. С. Князєв В. Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко О. Г. Яновська

Н. П. Лященко