ПОСТАНОВА

Іменем України

17 травня 2019 року

Київ

справа №806/1576/18

адміністративне провадження №К/9901/69698/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Коваленко Н.В., судді Мороз Л.Л., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Тріолє-Д» до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області, третя особа - Сектор містобудування, архітектури та будівництва Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області про визнання протиправними та скасування рішення і наказу, зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Капустинського М.М., Моніча Б.С., Охрімчук І.Г. від 22 листопада 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

У березні 2018 року Товариства з обмеженою відповідальністю «Тріолє-Д» (далі - ТОВ «Тріолє-Д», позивач) звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області (далі - Управління ДАБІ у Житомирській області, відповідач), третя особа - Сектор містобудування, архітектури та будівництва Коростишівської районної державної адміністрації Житомирської області (далі - третя особа), в якому просить:

- визнати протиправним та скасувати рішення № 135/17-а від 21 вересня 2017 року про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року на об`єкт «Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями за адресою: Житомирська обл. , Коростишівський р- н с. Козіївка, вул. 50-річчя Жовтня, 58»;

- визнати протиправним та скасувати наказ Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області № 80 від 03 жовтня 2017 року «Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт», яким скасовано повідомлення від 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397 на об`єкт будівництва « Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р-н с. Козіївка, вул .50-річчя Жовтня , 58»;

- зобов`язати Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області відновити інформацію щодо запису про зареєстроване повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397 на об`єкт будівництва «Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р-н, с . Козіївка, вул. 50-річчя Жовтня, 58» в реєстрі документів, що надають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів.

В обґрунтування позову зазначено, що 21 червня 2016 року позивачем отримано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки, після чого розроблено проектну документацію та у встановленому законом порядку подано повідомлення про початок виконання будівельних робіт. 30 жовтня 2017 року, після проведення всіх будівельних робіт, позивач подав декларацію про готовність до експлуатації об`єкта. За результатами перевірки Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області скасовано містобудівні умови та обмеження. Позивач стверджує, що рішення управління винесене не на підставі вимог чинного законодавства, без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи, а тому є протиправним та підлягає скасуванню.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що земельна ділянка, на яку видавались містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року передбачена для розміщення тракторного парку, тобто, має місце невідповідність намірів забудови містобудівній документації на місцевому рівні.

Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року апеляційну скаргу ТОВ «Тріолє-Д» задоволено, рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 25 липня 2018 року скасовано та прийнято нове судове рішення про задоволення адміністративного позову.

Задовольняючи апеляційну скаргу, апеляційний суд виходив з того, що рішення Козіївської сільської ради Коростишівського району Житомирської області від 12 квітня 2013 року № 310 «Про актуалізацію генеральних планів села Козіївка» з актуалізацією генерального плану села Козіївка виникла можливість його подальшого практичного використання, а враховуючи, що статтею 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» до містобудівної документації на місцевому рівні, крім плану зонування та детального плану території, віднесено генеральний план населеного пункту, тому надання містобудівних умов та обмежень на підставі генплану, якщо він містить актуальні проектні рішення на територію перспективного будівництва, не суперечить законодавству.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Управління ДАБІ у Житомирській області звернулося з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, у якій просить скасувати постанову апеляційного суду та залишити у силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу подано 28 грудня 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 08 січня 2019 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Коваленко Н.В. та Мороз Л.Л.

Ухвалою Верховного Суду від 04 березня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 806/1576/18, витребувано матеріали справи та запропоновано учасникам справи подати відзив на касаційну скаргу.

Учасники справи письмових клопотань не заявляли.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що згідно копії свідоцтва про право власності об`єкт нерухомості, розміщений за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р-н с. Козіївка, вул. 50-річчя Жовтня, 58 належить ТОВ «Тріолє-Д».

Містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 13 зареєстровано в департаменті містобудування, архітектури, будівництва та ЖКГ облдержадміністрації 21 червня 2016 року за № 8.

Повідомлення про початок виконання будівельних робіт щодо об`єктів, що за класом наслідків належать до об`єктів з незначними наслідками зареєстровано в Управлінні державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397.

25 жовтня 2017 року товариством подано декларацію про готовність до експлуатації об`єкта, що за класом наслідків належать до об`єктів з незначними наслідками, яку Управлінням державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області 07 листопада 2017 року повернуто на доопрацювання.

Згідно листа Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області від 07 листопада 2017 року № 1006-3-18/3331/17 повідомило позивачу, що за результатами позапланової перевірки головним інспектором будівельного нагляду прийнято рішення № 135/14-а від 21 вересня 2017 року про скасування дії містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки.

ТОВ «Тріолє-Д» 15 листопада 2017 року звернулось із запитом до начальника УДАБІ у Житомирській області з метою отримати наказ про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397, рішення головного інспектора будівельного нагляду № 135/14-а від 21 вересня 2017 року та документи, що стали підставою прийняття такого рішення.

Листом від 20 листопада 2017 року № 1006-6-21/3515/17 позивачу направлено копію наказу про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт № 80 від 03 жовтня 2017 року та рішення щодо скасування дії містобудівних умов та обмежень. Повідомлено, що акти перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил належить до службової інформації з обмеженим доступом.

Не погоджуючись з відмовою у наданні інформації, позивач листом від 05 січня 2018 року звернувся до голови ДАБІ України з метою отримати документи щодо проведеної перевірки.

Листом від 15 січня 2018 року № 1006-6-18/184/18 позивачу надано відповідь і направлено довідку про результати документальної перевірки від 22 серпня 2017 року, наказ про проведення позапланової перевірки від 29 серпня 2017 року № 1332, направлення для проведення позапланової перевірки від 14 вересня 2017 року № 54/17-а та акт перевірки дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що у результаті проведення позапланової перевірки встановлено, що містобудівні умови та обмеження видані з порушенням вимог містобудівного законодавства. Крім того, скаржник вважає, що апеляційний суд дійшов до помилкового висновку про відсутність підстав для скасування містобудівних умов та обмежень, оскільки за відсутності містобудівної документації на місцевому рівні, а саме: плану зонування та детального плану села Козіївка неможливо встановити наміри забудови.

Від ТОВ «Тріолє-Д» надійшов відзив на касаційну скаргу Управління ДАБІ у Житомирській області, у якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, оскільки суд дійшов правильного висновку про відсутність підстав для скасування дії містобудівних умов та обмежень; просить залишити постанову апеляційного суду без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Повноваження ДАБІ України у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності», Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19 серпня 2015 року № 698 (далі - Порядок № 698).

Згідно з положеннями частини першої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» державний архітектурно-будівельний нагляд - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Частиною другою статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» визначено, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

Згідно з положеннями частини третьої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з метою здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду головні інспектори будівельного нагляду: 1) перевіряють законність рішень у сфері містобудівної діяльності, прийнятих об`єктами нагляду; 2) витребовують від органів державної влади, фізичних та юридичних осіб документи і матеріали щодо предмета нагляду, одержують інформацію з автоматизованих інформаційних і довідкових систем, реєстрів та баз даних, створених органами державної влади; 3) мають право безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів, приміщень, документів та матеріалів, необхідних для здійснення нагляду; 4) вимагають від органів державного архітектурно-будівельного контролю проведення перевірок у разі наявності ознак порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил; 5) залучають у разі потреби до здійснення нагляду фахівців підприємств, установ, організацій, контрольних і фінансових органів.

Відповідно до частини четвертої статті 41-1 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у разі виявлення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, вчинених об`єктами нагляду, головні інспектори будівельного нагляду мають право: 1) видавати обов`язкові до виконання об`єктами нагляду приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності; 2) притягати посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності за вчинені правопорушення відповідно до закону; 3) ініціювати притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до дисциплінарної відповідальності; 4) вносити подання про звільнення посадової особи об`єкта нагляду до органу, який здійснив його призначення; 5) вносити подання про позбавлення права виконувати певні види робіт посадової особи об`єкта нагляду до органу, яким таке право надавалося; 6) скасовувати чи зупиняти дію рішень, прийнятих об`єктами нагляду відповідно до визначених цим Законом повноважень, які порушують вимоги містобудівного законодавства, з одночасним складанням протоколу відповідно до Кодексу України про адміністративні правопорушення та подальшим оприлюдненням такої інформації на офіційному веб-сайті центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду.

Механізм здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду визначений Порядком № 698.

Відповідно до пункту 2 Порядку № 698 нагляд здійснюється ДАБІ через головних інспекторів будівельного нагляду шляхом проведення планових, позапланових, документальних і камеральних перевірок. Перевірки проводяться головним інспектором будівельного нагляду або кількома головними інспекторами будівельного нагляду.

Згідно з пунктом 3 Порядку № 698 основними завданнями нагляду є: 1) виявлення, припинення та запобігання порушенню уповноваженими органами містобудування та архітектури, визначеними відповідно до статті 13 Закону України «Про архітектурну діяльність», органами державного архітектурно-будівельного контролю, визначеними відповідно до статті 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності; 2) скасування чи зупинення дії рішень, прийнятих з порушенням вимог містобудівного законодавства об`єктами нагляду, зокрема щодо документів, які дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування або анулювання зазначених документів; 3) притягнення посадових осіб об`єктів нагляду до відповідальності відповідно до закону.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку про те, що державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється посадовими особами ДАБІ України (суб`єкт нагляду) з метою перевірки дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, іншими органами (об`єкт нагляду), що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності, вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що направленням № 54/17-а від 14 вересня 2017 року доручено проведення перевірки з 14 вересня 2017 року по 04 жовтня 2017 року головному інспектору будівельного нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування УДАБІ у Житомирській області Хоровій Н.В.

За результатами перевірки пакету документів, які слугували підставами для видачі містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року на об`єкт будівництва « Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р- н с. Козіївка, вул. 50-річчя Жовтня, 58» складено акт від 21 вересня 2017 року, яким встановлено, що зазначені містобудівні умови та обмеження забудови видано з порушенням вимог у сфері містобудівної діяльності.

На цій підставі рішенням головного інспектора будівельного нагляду Хоровою Н .В. № 135/17-а від 21 вересня 2017 року скасовано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року на об`єкт будівництва « Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями за адресою: Житомирська обл., Коростишівський р- н с. Козіївка, вул.50-річчя Жовтня, 58», а також наказом заступника начальника управління - начальником відділу нагляду за діяльністю уповноважених органів з питань архітектури та містобудування скасовано повідомлення про початок виконання будівельних робіт від 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397.

Відповідно до статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» основними складовими вихідних даних є: 1) містобудівні умови та обмеження; 2) технічні умови; 3) завдання на проектування.

Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі. Перелік об`єктів будівництва, для проектування яких містобудівні умови та обмеження не надаються, визначає центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

До містобудівних умов та обмежень можуть включатися вимоги щодо архітектурних та інженерних рішень. Склад, зміст, порядок надання містобудівних умов та обмежень визначаються центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері будівництва, містобудування та архітектури.

Підставами для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень є:

1) неподання визначених частиною третьою цієї статті документів, необхідних для прийняття рішення про надання містобудівних умов та обмежень;

2) виявлення недостовірних відомостей у документах, що посвідчують право власності чи користування земельною ділянкою, або у документах, що посвідчують право власності на об`єкт нерухомого майна, розташований на земельній ділянці;

3) невідповідність намірів забудови вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.

Відповідно до пунктів 2.1, 2.2 розділу ІІ Порядку надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх складу та змісту, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 07 липня 2011 року № 109 (чинного на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 109) містобудівні умови та обмеження є основною складовою вихідних даних. Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.

Як вбачається з аналізу наведених правових норм, містобудівні умови та обмеження видаються на підставі містобудівної документації (в даному випадку місцевого рівня) при зверненні зацікавленої особи до уповноваженого органу з поданням визначеної документації. При цьому, підставою відмови в наданні містобудівних умов та обмежень є, зокрема, невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні, тобто така невідповідність встановлюється на стадії надання містобудівних умов та обмежень При цьому, невідповідність намірів забудови означає, що запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.

Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17 та від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15.

Відповідно до частини восьмої статті 29 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» містобудівні умови та обмеження є чинними до завершення будівництва об`єкта незалежно від зміни замовника.

Внесення змін до містобудівних умов та обмежень може здійснювати орган, що їх надав, за заявою замовника, на виконання приписів головних інспекторів будівельного нагляду центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або за рішенням суду.

Скасування містобудівних умов та обмежень здійснюється:

1) за заявою замовника;

2) головними інспекторами будівельного нагляду в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду у разі невідповідності містобудівних умов та обмежень містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам, стандартам і правилам;

3) за рішенням суду.

У разі скасування в порядку здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду або за рішенням суду містобудівних умов та обмежень посадові особи відповідного уповноваженого органу містобудування та архітектури несуть відповідальність згідно із законом.

Зі змісту наведеної правової норми вбачається, що однією з підстав для скасування містобудівних умов та обмежень є їх невідповідність містобудівному законодавству, містобудівній документації на місцевому рівні, будівельним нормам та стандартам, які виявлені при здійсненні державного архітектурно-будівельного нагляду уповноваженими особами.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у результаті проведеної перевірки Головним інспектором будівельного нагляду Хоровою Н.В. встановлено наступні порушення вимог у сфері містобудівної діяльності:

- порушення вимог абзацу 6 пункту 1.2 розділу 1 Порядку № 109, поданий замовником містобудівний розрахунок не містить розрахунку щодо граничнодопустимих параметрів забудови, умови ув`язки архітектурно-планувального та об`ємно-просторового рішення, системи обслуговування інженерних комунікацій, транспортного обслуговування та благоустрою з існуючою забудовою із дотриманням чинних нормативних документів;

- порушення вимог пункту 3.7 Порядку № 109, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року на об`єкт будівництва « Реконструкція з розширенням за рахунок прибудови цеху по обробці граніту з адміністративно-побутовими приміщеннями» не містять викопіювання з оновленої топографо-геодезичної підоснови у масштабі 1:2000, надане замовником;

- порушення вимог пункту 3.6 Порядку № 109, містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року не відповідають формі, наведеній у додатку до вищевказаного Порядку № 109;

- порушенням вимог підпунктів г, ґ, е пункту 3.4 Порядку № 109 в частині повноти даних щодо конкретних положень нормативних розрахунків із вмістом цифрових показників, для можливості оперативного визначення відповідності проектних рішень містобудівним умовам та обмеженням забудови земельної ділянки.

Також в акті перевірки зазначено, що містобудівні умови та обмеження видані за відсутності розробленого плану зонування та/або детального плану території, що унеможливлює визначити наміри забудови.

На підставі аналізу виявлених порушень, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскільки головним інспектором не надано доказів того, що виявлені порушення неможливо усунути, скасування містобудівних умов та обмежень як крайній захід у даному випадку порушує баланс між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи.

З огляду на таке, колегія суддів погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про те, що рішення головного інспектора будівельного нагляду № 135/17-а від 21 вересня 2017 року про скасування містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки № 13 від 15 червня 2016 року не відповідає критеріям, визначеним статтею 2 КАС України, зокрема, прийняте без дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Враховуючи наведене, при скасуванні містобудівних умов та обмежень, наданих ТОВ «Тріолє-Д», неврахована можливість зупинення їх дії або видачі головним інспектором припису про усунення виявлених під час перевірки порушень, тобто не дотримано принцип належного врядування та необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямовані застосовані заходи результатів державного нагляду.

Даний висновок узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 821/3/17, від 29 серпня 2018 року у справі № 826/14181/17, від 18 жовтня 2018 року у справі № 823/1550/17.

Як наслідок, обґрунтовано визнано неправомірним та скасовано судом апеляційної інстанції наказ Управління державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області № 80 від 03 жовтня 2017 року «Про скасування повідомлення про початок виконання будівельних робіт», яким скасовано повідомлення від 03 серпня 2017 року № ЖТ 061172121397.

Щодо твердження скаржника про те, що за відсутності плану зонування та/або детального плану території неможливо встановити наміри забудови, колегія суддів зазначає наступне.

Генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту. На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану. Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником. У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану (статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»).

Зі змісту статей 18 та 19 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» вбачається, що план зонування території розробляється на основі генерального плану населеного пункту (у його складі або як окремий документ) з метою визначення умов та обмежень використання території для містобудівних потреб у межах визначених зон. У свою чергу, детальний план у межах населеного пункту уточнює положення генерального плану населеного пункту та визначає планувальну організацію і розвиток частини території.

Положеннями частин третьої та четвертої статті 23 цього ж Закону встановлено, що у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється. Зміна цільового призначення земельної ділянки, яка не відповідає плану зонування території та/або детальному плану території забороняється.

При цьому, на підставі пункту 6-1 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» дія зазначених вище положень до 01 січня 2015 року не поширюється на території, де відповідно до цього Закону не затверджені плани зонування або детальні плани територій.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, рішенням Козіївської сільської ради Коростишівського району Житомирської області № 310 від 12 квітня 2013 року «Про актуалізацію генеральних планів села Козіївка» актуалізовано Генеральний план забудови с. Козіївка Коростишівського району Житомирської області, затверджений у 1983 році. Відповідно до цього Проекту земельна ділянка, передана в оренду ТОВ «Тріолє-Д» відповідно до договору оренди від 30 грудня 2015 року, належить до земель промисловості, транспорту та іншого призначення.

Колегія суддів також враховує, що на вказаній земельній ділянці розміщено об`єкт нерухомого майна: нежитлове приміщення, цех по обробці граніту, який належить на праві власності ТОВ «Тріолє-Д».

Відтак, оскільки цільове призначення земельної ділянки, на якій здійснено будівництво об`єкта узгоджується з Генеральним планом забудови с. Козіївка, на вказаній ділянці вже розміщено об`єкт нерухомого майна, який належить на праві власності позивачу, то відповідно відсутність плану зонування або детального плану території не може слугувати підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень та у їх скасуванні.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 06 березня 2019 року у справі № 803/1539/17.

З огляду на вищезазначене, колегія суддів доходить до висновку про те, що суд апеляційної інстанції прийняв законне та обґрунтоване рішення, що відповідно до частини першої статті 350 КАС України є підставою для залишення касаційної скарги без задоволення, а судового рішення - без змін.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статей 1 та 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, одним із суттєвих елементів принципу верховенства права є принцип юридичної визначеності. Цей принцип має різні прояви. Зокрема, він є одним з визначальних принципів «доброго врядування» і «належної адміністрації» (встановлення процедури і її дотримання), частково співпадає з принципом законності (чіткість і передбачуваність закону, вимоги до «якості» закону).

Наприклад, у пунктах 70-71 рішення по справі «Рисовський проти України» (29979/04) Європейський Суд з прав людини, аналізуючи відповідність мотивування Конвенції, підкреслює особливу важливість принципу «належного урядування», зазначивши, що цей принцип передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб (рішення у справах «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), № 33202/96, пункт 120, «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), № 48939/99, пункт 128, «Megadat.com S.r.l. проти Молдови» (Megadat.com S.r.l. v. Moldova), № 21151/04, пункту 72, «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункту 51). Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), заява № 55555/08, пункт 74, від 20 травня 2010 року, і «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), заява № 36900/03, пункт 37) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини» (Oneryildiz v. Turkey), пункт 128, та «Беєлер проти Італії» (Beyeler v. Italy), пункт 119).

Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість (див. зазначене вище рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), № 10373/05, пункт 73). Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам (там само). З іншого боку, потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), № 36548/97, пункт 58). Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії» (Lelas v. Croatia), пункту 74). Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункту 58, «Ґаші проти Хорватії» (Gashi v. Croatia), № 32457/05, пункту 40, «Трґо проти Хорватії» (Trgo v. Croatia), № 35298/04, пункту 67). У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку (наприклад, рішення у справі «Москаль проти Польщі» (Moskal v. Poland), пункту 69), а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові (зазначені вище рішення у справах «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки» (Pincova and Pine v. the Czech Republic), пункт 53 та «Тошкуце та інші проти Румунії» (Toscuta and Others v. Romania), пункт 38).

Також суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим і не підлягає скасуванню, оскільки апеляційний суд, всебічно перевіривши обставини справи, вирішив спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судовому рішенні апеляційного суду повно і всебічно з`ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду апеляційної інстанції, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Житомирській області залишити без задоволення.

Постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: Н.В. Коваленко

Л.Л. Мороз