ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 квітня 2019 р.Справа № 480/4398/18

Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

Головуючого судді: Калиновського В.А.,

Суддів: Калитки О. М. , Мельнікової Л.В. ,

за участю секретаря судового засідання Ковальчук А.С

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Державної екологічної інспекції у Сумській області на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.01.2019 року, головуючий суддя І інстанції: І.Г. Шевченко, м. Суми, повний текст складено 21.01.19 року по справі № 480/4398/18

за позовом Державної екологічної інспекції у Сумській області

до Ямпільського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Ямпільський агролісгосп"

про припинення протиправних дій,

ВСТАНОВИВ:

Державна екологічна інспекція у Сумській області (далі по тексту - ДЕІ у Сумській області, позивач,) звернувся до Сумського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Ямпільського дочірнього агролісогосподарського підприємства Ямпільський агролісгосп (далі по тексту - ДП Ямпільський агролісгосп, відповідач), в якому просив суд: припинити протиправні дії, які перешкоджають в здійсненні позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, шляхом допущення до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.

Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 16.01.2019 року у задоволенні позовної заяви Державної екологічної інспекції у Сумській області (40030, Сумська область, вул.Першотравнева, буд.29, код в ЄДРПОУ 37970834) до Ямпільського дочірнього агролісогосподарського підприємства "Ямпільський агролісгосп" (41200, Сумська область, смт.Ямпіль, вул.75-ї Гвардійської дивізії, буд.1, код в ЄДРПОУ 23637220) про припинення протиправних дій відмовлено у повному обсязі.

Не погодившись із рішенням суду першої інстанції позивачем подано апеляційну скаргу, в якій він, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, просить суд апеляційної інстанції судове рішення скасувати та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги.

Обгрунтовуючи вимоги апеляційної скарги посилається на те, що до позивача від Шосткинської місцевої прокуратури надійшло звернення гр.ОСОБА_1 від 18.09.2018 стосовно здійснення перевірки по дотриманню вимог природоохоронного законодавства ДП Ямпільський агролісгосп. На підставі погодження Державної регуляторної служби України №9897 від 05.10.2018 та направлення позивача, ДЕІ у Сумській області було направлено відповідних посадових осіб для здійснення позапланового заходу, однак, відповідач, відмовився допускати уповноважених посадових осіб позивача до здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю), про що було складено акт про відмову від допуску до перевірки від 09.10.2018 року. Вважає дії відповідача протиправними та такими, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю) відповідно до ст.11 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Звертає увагу на те, що позивач має право вимагати припинення таких дій, захищаючи інтереси держави, тому просить суд припинити вказані дії відповідача, що перешкоджають здійсненню позапланової перевірки шляхом допущення до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю), задовольнивши позовні вимоги.

Відповідач, у надісланому відзиві на апеляційну скаргу, вказав на те, що старший державний інспектор з охорони навколишнього природного середовища Сумської області ОСОБА_2 не мав при собі копії погодження центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері державного нагляду або відповідного державного колегіального органу на проведення такої перевірки, тому уповноважений ДП Ямпільський агролісгосп правомірно скористався своїм правом, передбаченим у ч.1 ст.6 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, не допустив посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення позапланового заходу, у частині перевірки звернення фізичних осіб, оскільки не одержав копії погодження центрального органу виконавчої влади саме на проведення позапланової перевірки. Отже, з викладених підстав, просить відмовити у задоволенні апеляційної скарги у повному обсязі.

Сторони в судове засідання не зявились, про час та дату слухання справи були повідомлені належним чином.

Відповідно до ч. 2 ст. 313 КАС України, справа розглядається за відсутності сторін.

Відповідно до ч. 4 ст. 229 КАС України, у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду та доводи апеляційної скарги, дослідивши письмові докази, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Судом встановлено, що до позивача надійшло звернення ОСОБА_1 від 18.09.2018 стосовно організації здійснення перевірки по дотриманню вимог природоохоронного законодавства ДП Ямпільський агролісгосп в частині дотримання вимог лісового законодавства (а.с.8).

Позивач листом від 24.09.2018 №3176/04-15 звернувся до Державної регуляторної служби України про надання погодження на проведення позапланового заходу (а.с.9).

05.10.2018 Державна регуляторна служба України надала погодження №9897 на проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) відносно ДП Ямпільський агролісгосп (а.с.10).

08.10.2018 позивачем видано наказ про проведення перевірки №387-П (а.с.11), яким уповноважену особу було направлено на проведення позапланової перевірки виконання повноважень з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства відповідача, про що було видано відповідне направлення від 08.10.2018 №393/04 (а.с.12). Вказане направлення було вручено повноважному представнику ДП Ямпільський агролісгосп під розпис, що підтверджується відповідним підписом про отримання на направленні (а.с.12).

09.10.2018 посадовими особами позивача був складений акт про відмову від допуску до проведення позапланової перевірки по дотриманню вимог природоохоронного законодавства від 09.10.2018 року (а.с.13). В акті відмови від допуску до перевірки в.о. директора ДП Ямпільський агролісгосп ОСОБА_3 підставою для відмови від допуску до перевірки було зазначено ч.1 ст.6 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, а саме, відсутність копії погодження центрального органу виконавчої влади на проведення такої перевірки.

Вважаючи протиправними дії відповідача, які перешкоджають в здійсненні позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства, позивач звернувся до суду з даним позовом про їх припинення, шляхом допущення до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) посадових осіб Державної екологічної інспекції у Сумській області.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що позовні вимоги суб'єкта владних повноважень щодо обов'язку суб'єкта господарювання допустити посадових осіб органу державного нагляду (контролю) для проведення перевірки не ґрунтуються на вимогах закону, і тому не підлягають судовому захисту.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції з наступних підстав.

Згідно ч. 4 ст. 5 Кодексу адміністративного судочинства України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених ОСОБА_4 та законами України.

Таким чином, законодавець чітко визначив, що суттю адміністративного судочинства є судовий контроль за діяльністю органів влади та місцевого самоврядування в сфері дотримання прав та свобод громадян та юридичних осіб за допомогою процесуального закону з певними особливостями, зокрема, обов'язку доказування правомірності своєї діяльності органами влади чи самоврядування. Тобто, однією з визначальних особливостей Кодексу адміністративного судочинства України є те, що позивачем в адміністративній справі може бути фізична чи юридична особа, чиї права, свободи чи інтереси вони вважають порушеними, а відповідачем - орган влади, орган місцевого самоврядування, їхні посадові чи службові особи.

Відповідно до ч. 4 ст. 46 Кодексу адміністративного судочинства України громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, громадські обєднання, юридичні особи, які не є субєктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом субєкта владних повноважень: 1) про тимчасову заборону (зупинення) окремих видів або всієї діяльності громадського обєднання; 2) про примусовий розпуск (ліквідацію) громадського обєднання; 3) про затримання іноземця або особи без громадянства чи примусове видворення за межі території України; 4) про встановлення обмежень щодо реалізації права на свободу мирних зібрань (збори, мітинги, походи, демонстрації тощо); 5) в інших випадках, коли право звернення до суду надано субєкту владних повноважень законом.

Аналізуючи наведені норми, колегія суддів приходить до висновку, що особи, які не є суб'єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами за адміністративним позовом суб'єкта владних повноважень лише у випадках превентивного (попереднього) судового контролю за рішеннями, діями органів влади, які при реалізації своїх владних управлінських повноважень можуть порушити права чи свободи фізичних чи юридичних осіб. Однак і в цих випадках, водночас із перевіркою дій чи бездіяльності згаданих осіб, обставин, що стали підставою для втручання суб'єктів владних повноважень, суд має перевірити на відповідність чинному законодавству рішення, дії чи бездіяльність самих суб'єктів владних повноважень.

Пунктом 4 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275 визначено повноваження інспекції. До них, зокрема, відноситься здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням ... підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України вимог законодавства у сфері екологічної безпеки (п.п. 2), звернення до суду із позовом щодо обмеження чи зупинення діяльності підприємств і обєктів (п.п. 5 в редакції на час звернення з позовом до суду), звернення до суду із позовом щодо: обмеження чи зупинення діяльності суб'єктів господарювання і об'єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища; (пп.5 в редакції станом на момент розгляду справи); складання протоколів про адміністративні правопорушення та розгляд справ про адміністративні правопорушення, накладення адміністративні стягнення у випадках, передбачених законом (п.п. 7), тощо.

Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності від 05.04.2007 №877-V (далі - Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності), відповідно до частини першої статті 8 якого орган державного нагляду (контролю), одним з яких є й позивач, в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має серед іншого право: вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); надавати (надсилати) суб'єктам господарювання обов'язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб'єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.

Обов'язок допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю) за умови дотримання державного нагляду (контролю) випливає зі змісту статті 11 зазначеного закону.

За статтею статті 10 цього Закону суб'єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право, зокрема: не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо: державний нагляд (контроль) здійснюється з порушенням передбачених законом вимог щодо періодичності проведення таких заходів; посадова особа органу державного нагляду (контролю) не надала копії документів, передбачених цим Законом, або якщо надані документи не відповідають вимогам цього Закону; суб'єкт господарювання не одержав повідомлення про здійснення планового заходу державного нагляду (контролю) в порядку, передбаченому цим Законом, та за інших передбачених цією статтею умов.

Наведені нормативні положення на рівні закону визначають правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), передбачають право, умови та підстави суб'єкта господарювання не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), але не встановлюють і не наділяють контролюючі органи повноваженнями звертатися до адміністративного суду з вимогами зобов'язати суб'єкт господарювання допустити посадових осіб до здійснення функції державного контролю.

Відповідно до статті 12 Закон України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності невиконання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виявлених під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) тягне за собою застосування до суб'єкта господарювання штрафних санкцій у порядку, встановленому законом.

Згідно зі статтею 188-5 Кодексу України про адміністративне правопорушення за невиконання законних розпоряджень чи приписів, інших законних вимог посадових осіб органів, які здійснюють державний контроль у галузі охорони навколишнього природного середовища, використання природних ресурсів, радіаційної безпеки або охорону природних ресурсів, ненадання їм необхідної інформації або надання неправдивої інформації, вчинення інших перешкод для виконання покладених на винних осіб накладається адміністративне стягнення.

З огляду на зазначене, колегія суддів приходить до висновку про те, що суб'єкт владних повноважень повинен мати достатні адміністративні можливості для здійснення визначених йому законом завдань та функцій, і лише у випадках, коли ОСОБА_4 чи законами України встановлені судові обмеження його діяльності, він звертається до суду з позовом для отримання судового дозволу. Такі звернення мають бути обумовлені необхідністю виконання покладених на них завдань та функцій, а використовувати свої повноваження вони можуть лише з метою, з якою це повноваження надане. Спільною ознакою вимог, які можуть бути предметом позову суб'єкта владних повноважень, є правообмежувальний характер. Завдання адміністративного судочинства у таких справах досягається шляхом усунення загрози необґрунтованого втручання та порушення прав з боку суб'єкта владних повноважень.

Для цього виду звернень характерним є встановлення законом чітких умов та підстав, коли повноваження відповідного суб'єкта владних повноважень можуть бути реалізовані шляхом звернення до суду. Суб'єкт владних повноважень має діяти виключно в межах та у спосіб, що встановлені законом, оскільки він виконує державні функції, і лише держава шляхом законодавчого регулювання визначає його завдання, межі його повноважень та спосіб, у який він здійснює ці повноваження.

Колегія суддів вказує на те, що звернення до суду є способом здійснення повноважень відповідного суб'єкта владних повноважень, під час якого суд здійснює попередній судовий контроль, перевіряючи наявність законних підстав для втручання суб'єкта владних повноважень (позивача), а отже запобігаючи можливим порушенням прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб. Звернення суб'єкта владних повноважень до суду не є способом захисту його прав чи інтересів, оскільки адміністративне судочинство має інше завдання, та не може призвести до виконання завдання адміністративного судочинства - захисту прав, свобод та інтересів фізичних або прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори за зверненням суб'єкта владних повноважень, в яких можуть бути відповідачами фізичні та юридичні особи, в чітко визначених законами України випадках. ОСОБА_4 України, ст.67 Закону України Про охорону навколишнього природного середовища від 25.06.1991 №1264-ХІІ, на які посилається представник позивача, не передбачає таких випадків.

Колегія суддів вказує на те, що передбачене у пункті й) ст. 20-2 Закону України Про охорону навколишнього природного середовища від 25.06.1991 №1264-ХІІ повноваження виступати позивачем та відповідачем у судах не є тотожним поняттю (положенню) мати право (повноваження) на звернення до суду за захистом конкретного права, оскільки бути позивачем чи відповідачем у суді для органу державної влади означає насамперед мати право (повноваження) на здійснення дозволених йому нормативно визначених (приписаних) дій та рішень.

В даному випадку у справі, що розглядається, предметом судового контролю є позовні вимоги суб'єкта владних повноважень щодо обов'язку суб'єкта господарювання допустити посадових осіб органу державного нагляду (контролю) для проведення перевірки, які не ґрунтуються на вимогах закону, і тому не підлягають судовому захисту.

Аналогічного висновку дійшов Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постановах від 31 липня 2018 року у справі №818/3618/15, від 07.09.2018 у справі № 824/2473/15-а.

На підставі ч. 5 ст. 242 Кодексу адміністративного судочинства України суд враховує висновки Верховного Суду при вирішенні даної справи.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.

Згідно з ч. 1 ст. 2 КАС завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

На підставі викладеного, колегія суддів, погоджуючись з висновками суду першої інстанції, вважає, що суд дійшов вичерпних юридичних висновків щодо встановлення фактичних обставин справи і правильно застосував до спірних правовідносин норми матеріального та процесуального права.

Доводи апеляційної скарги, з наведених вище підстав, висновків суду не спростовують.

Керуючись ст. ст. 242, 243, 250, 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державної екологічної інспекції у Сумській області залишити без задоволення.

Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 16.01.2019 року по справі № 480/4398/18 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя (підпис)ОСОБА_5Судді(підпис) (підпис) ОСОБА_6 ОСОБА_7 Повний текст постанови складено 24.04.2019 року