П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2019 року

м. Київ

Справа № 665/41/13-а

Провадження № 11-1467апп18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача ЗолотніковаО.С.,

суддів Бакуліної С. В., Британчука В. В., Гудими Д. А., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Рогач Л. І., Саприкіної І. В., Ситнік О. М., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.

розглянула в порядку письмового провадженнякасаційну скаргу заступника прокурора Одеської області (далі - заступник прокурора) на ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року (судді Коваль М. П., Домусчі С. Д., Кравець О. О.) у справі № 665/41/13-а за позовом прокурора Чаплинського району Херсонської області (далі - Прокурор) до Чаплинської районної ради Херсонської області (далі - Райрада), за участю ОСОБА_3, ОСОБА_4, про скасування рішення та

ВСТАНОВИЛА:

У березні 2011 року Прокурор звернувся до суду з позовом до Райради про скасування рішення IV сесії XXIV скликання від 30 грудня 2002 року № 50 «Про продаж службового приміщення на дві сім'ї».

На обґрунтування позову Прокурор зазначив, що 30 грудня 2002 року Райрада прийняла оскаржуване рішення, яким з метою поповнення районного бюджету продала начальнику відділу освіти Чаплинської районної державної адміністрації (далі - райдержадміністрація) ОСОБА_3 та начальнику фінансового управління райдержадміністрації ОСОБА_4 на дві сім'ї житлове приміщення за адресою: АДРЕСА_1 (далі - спірне житлове приміщення). На підставі рішення Райради від 06 вересня 2002 року № 37 «Про передачу будинку дитячої творчості під службове приміщення» спірне житлове приміщення мало статус службового. 11 березня 2011 року Райрада рішенням V сесії VІ скликання № 89 відхилила протест Прокурора на рішення від 30 грудня 2002 року № 50. На думку позивача, рішення Райради від 30 грудня 2002 року № 50 підлягає скасуванню як незаконне.

Чаплинський районний суд Херсонської області постановою від 14 січня 2014 року позов задовольнив.

Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 30 травня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції, провадження у справі закрив на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

Не погодившись із указаним рішенням апеляційного суду, заступник прокурора в касаційній скарзі зазначив, що ухвалу суду апеляційної інстанції постановлено з порушенням норм процесуального права. На думку скаржника, суд не прийняв до уваги те, що спір у справі виник між двома суб'єктами владних повноважень у зв'язку з відхиленням протесту прокурора, тобто з публічно-правових відносин, предметом спору є рішення суб'єкта владних повноважень, а тому на цей спір поширюється юрисдикція адміністративних судів. На підставі викладеного скаржник просить скасувати оскаржувану ухвалу, а справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.

Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 23 червня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.

15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів», яким КАС України викладено в новій редакції.

Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

У лютому 2018 року справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 21 листопада 2018 року передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС України, оскільки учасник справи оскаржує судове рішення суду апеляційної інстанції з підстав порушення правил предметної юрисдикції.

Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 21 січня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників з огляду на практику Європейського суду з прав людини щодо доцільності розгляду справи на основі письмових доказів у випадках, коли мають бути вирішені тільки питання права (рішення від 08 грудня 1983 року у справі «Аксен проти Німеччини», заява № 8273/78; рішення від 25 квітня 2002 року у справі «Варела Ассаліно проти Португалії», заява № 64336/01).

Відповідач та інші учасники справи відзивів (заперечень) на касаційну скаргу не надіслали.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для її задоволення.

Суди попередніх інстанцій установили, що 30 грудня 2002 року Райрада прийняла рішення № 50 «Про продаж службового приміщення на дві сім'ї», згідно з пунктом 1 якого з метою поповнення районного бюджету вирішено продати начальнику відділу освіти райдержадміністрації ОСОБА_3 та начальнику фінансового управління райдержадміністрації ОСОБА_4 службове житлове приміщення на дві сім'ї шляхом викупу згідно з експертною оцінкою.

Рішенням відповідача від 21 грудня 2012 року № 386 внесено зміни до вказаного рішення та виключено з його тексту слово «службове».

14 лютого 2011 року Прокурор вніс до Райради протест на її рішення від 30 грудня 2002 року № 50, який відхилено рішенням відповідача від 11 березня 2011 року № 89.

Вважаючи рішення Райради від 30 грудня 2002 року № 50 незаконним, Прокурор звернувся до суду з цим позовом.

Задовольняючи позовні вимоги Прокурора, Чаплинський районний суд Херсонської області виходив із того, що оскаржуване рішення прийнято Райрадоюз порушенням частини п'ятої статті 65 Закону України від 23 травня 1991 року № 1060-XII «Про освіту» та частини другої статті 2 Закону України від 19 червня 1992 року № 2482-XII «Про приватизацію державного житлового фонду», а тому підлягає скасуванню.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження в адміністративній справі,Одеський апеляційний адміністративний суд керувався тим, щоприйняте відповідачем як суб'єктом владних повноважень рішення про передачу у власність спірного житлового приміщення є ненормативним актом, який після його реалізації вичерпав свою дію фактом його виконання і з прийняттям якого у третіх осіб у цій справі виникло право власності на спірне нерухоме майно, а тому цей позов, предметом якого є оскаржуване рішення відповідача, не може бути розглянутий за правилами КАС України, оскільки подальше оспорювання правомірності набуття фізичними особами спірного нерухомого майна має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.

Велика Палата Верховного Суду вважає обґрунтованим цей висновок суду апеляційної інстанції з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свободвід 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Згідно із частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення позивача до суду з вказаним позовом) до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб'єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.

На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб'єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб'єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Відповідно до частини другої статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.

Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб'єктний склад. Участь суб'єкта владних повноважень є обов'язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб'єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб'єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб'єктів владних повноважень.

Як установлено матеріалами справи, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом до Райради про скасування рішення відповідача від 30 грудня 2002 року № 50 «Про продаж службового приміщення на дві сім'ї», відповідно до пункту 1 якого з метою поповнення районного бюджету вирішено продати начальнику відділу освіти райдержадміністрації ОСОБА_3 та начальнику фінансового управління райдержадміністрації ОСОБА_4 службове житлове приміщення на дві сім'ї шляхом викупу згідно з експертною оцінкою.

Матеріалами справи також установлено, що 20 вересня 2003 року на підставі вищезазначеного рішення між ОСОБА_4 та Райрадою укладено договір купівлі-продажу, на підставі якого 07 листопада 2003 року Каховське державне бюро технічної інвентаризації зареєструвало право власності на 48/100 будинку за адресою: АДРЕСА_1 за ОСОБА_4 Крім того, судом апеляційної інстанції встановлено та позивачем не заперечувалось, що за ОСОБА_3 також зареєстровано право власності на квартиру в смт Чаплинка на вул. Миру, 7.

Конституційний Суд України в пункті 4 мотивувальної частини Рішення від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) зазначив, що органи місцевого самоврядування, вирішуючи питання місцевого значення, представляючи спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, приймають нормативні та ненормативні акти. До ненормативних належать акти, які передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію фактом їхнього виконання. У зв'язку з прийняттям цих рішень виникають правовідносини, пов'язані з реалізацією певних суб'єктивних прав та охоронюваних законом інтересів.

Отже, як правильно визначив суд апеляційної інстанції, оскаржуване рішення Райради є ненормативним актом органу місцевого самоврядування, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. При цьому у ОСОБА_3 та ОСОБА_4 виникло право власності на викуплені квартири і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Відтак обраний спосіб захисту порушених прав (оскарження рішення суб'єкта владних повноважень про розпорядження вказаним приміщенням) не забезпечує їх реального захисту.У такому випадку захист порушеного права має вирішуватися за нормами цивільного судочинства.

За правилами пункту 1 частини першої статті 15 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів, що виникають із цивільних, житлових, земельних, сімейних, трудових відносин.

Згідно з пунктом 10 частини другої статті 16 Цивільного кодексуУкраїни до способів захисту цивільних прав та інтересів належить визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб.

При цьому визначальним принципом здійснення правосуддя в адміністративних справах є принцип офіційного з'ясування всіх обставин у справі з обов'язком суб'єкта владних повноважень доказувати правомірність своїх дій, бездіяльності чи рішень, на відміну від визначального принципу цивільного судочинства, який полягає у змагальності сторін. Суд, який розглянув справу, не віднесену до його юрисдикції, не може вважатися «судом, встановленим законом» у розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Аналогічна правова позиція викладена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року у справі № 0870/645/12 (провадження № 11-484ас18) та від 12 грудня 2018 року у справі № 601/2137/17 (провадження № 11-1126апп18).

Таким чином, висновок Одеського апеляційного адміністративного суду про неналежність цього спору до юрисдикції адміністративних судів є правильним.

За нормами частини третьої статті 3 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій без змін, а скаргу без задоволення.

За правилами частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

Оскільки оскаржуване судове рішення прийнято з додержанням норм процесуального права, а правових висновків суду апеляційної інстанції скаржник не спростував, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Касаційну скаргу заступника прокурора Одеської області залишити без задоволення.

2. Ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 30 травня 2017 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач О.С. Золотніков

Судді: С. В. Бакуліна О.Б. Прокопенко

В. В. Британчук Л.І. Рогач

Д. А. Гудима І.В. Саприкіна

О. Р. Кібенко О.М. Ситнік

В. С. Князєв В.Ю. Уркевич

Л. М. Лобойко О.Г. Яновська

Н.П.Лященко