ПОСТАНОВА

Іменем України

09 квітня 2019 року

Київ

справа №806/361/16

адміністративне провадження №К/9901/13663/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 806/361/16

за позовом Приватного підприємства "Україна"

до Державної екологічної інспекції у Житомирській області

про визнання протиправним і скасування наказу та припису, визнання дій протиправними,

за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції у Житомирській області

на постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 30 березня 2016 року (у складі судді Токарева О.В.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2016 року (у складі колегії суддів: Євпак В.В., Капустинського М.М., Мацького Є.М.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Приватне підприємство "Україна" (далі також - ПП «Україна», позивач) звернулося до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції в Житомирській області (далі також - відповідач) про визнання протиправним і скасування наказу та припису, визнання протиправними дій.

В обґрунтування позову зазначив, що відповідач не мав повноважень здійснювати перевірку, виходячи з обмеження на проведення перевірок суб'єктів господарювання контролюючими органами, які введені відповідними законодавчими актами України.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 30 березня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2016 року, позовні вимоги приватного підприємства "Україна" задоволено.

Визнано протиправними дії Державної екологічної інспекції в Житомирській області щодо проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства приватного підприємства "Україна" в період з 15 по 29 лютого 2016 року.

Визнано протиправними та скасовано наказ Державної екологічної інспекції в Житомирській області № 11-П від 12 лютого 2016 року та припис № 4 від 01 березня 2016 року.

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, виходив з того, що відповідачем без достатніх підстав та передчасно винесений спірний наказ про проведення планової перевірки та здійснена така перевірка, а тому позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування наказу Державної екологічної інспекції у Житомирській області № 11-П від 12 лютого 2016 року в частині здійснення планової перевірки приватного підприємства "Україна" та визнання протиправними дії Державної екологічної інспекції у Житомирській області щодо проведення планової перевірки ПП "Україна" на підставі наказу № 11-П від 12 лютого 2016 року, є обґрунтованими.

Відтак і припис від 01 березня 2016 року № 4, який винесено за результатами проведеної перевірки є безпідставним.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, відповідач звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга надійшла до суду 01 липня 2016 року.

Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 30 червня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 806/361/16, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати заперечення на касаційну скаргу, однак розгляд справи цим судом не був закінчений.

У зв'язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, далі - КАС України) матеріали цієї справи передано до Верховного Суду.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01 лютого 2018 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів: суддя-доповідач Берназюк Я.О., судді Гриців М.І. та Коваленко Н.В.

Верховний Суд ухвалою від 05 лютого 2019 року прийняв до провадження адміністративну справу № 806/361/16 та призначив її до розгляду ухвалою від 08 квітня 2019 року в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 09 квітня 2019 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 12 лютого 2016 року Державною екологічною інспекцією у Житомирській області виданий наказ № 11-П про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства з 15 лютого 2016 року по 29 лютого 2016 року ПП "Україна" на підставі плану заходів з виконання покладених на Державну екологічну інспекцією у Житомирській області завдань на 1 квартал 2016 року.

З метою реалізації вказаного наказу на адресу позивача направлено повідомлення на проведення перевірки посадовим особам Державної екологічної інспекції у Житомирській області за вих. №431/06-14 від 02 лютого 2016 року та видано направлення № 62 про проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства.

Позивач відмовився від проведення такої перевірки з підстав незаконності її проведення.

В подальшому перевірка ПП "Україна" контролюючим органом була проведена.

За наслідками проведеної перевірки відповідачем складено Акт перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства про охорону, захист використання та відтворення лісів.

З метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час проведення планової перевірки Держекоінспекцією було винесено припис від 01 березня 2016 року № 4.

Не погоджуючись із проведеною перевіркою та приписом, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права задоволено позов. Зокрема, зазначає, що відповідачем правомірно включено позивача до Плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства суб'єктами господарювання. Також зазначає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про наявність законодавчих обмежень на проведення контролюючих органів у 2015 році перевірок суб'єктів господарювання.

17 серпня 2016 року до суду надійшли заперечення позивача на касаційну скаргу відповідача, в яких позивач зазначає, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частини четвертої статті 328 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС України (в редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (в редакції, чинній після 15 грудня 2017 року) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Херсонського окружного адміністративного суду від 17 лютого 2017 року та ухвала Одеського апеляційного адміністративного суду від 18 травня 2017 року відповідають не повністю, а вимоги касаційної скарги є частково обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Норми матеріального права, в цій справі, суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.

Відповідно до пункту 1 Положення про Державну екологічну інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 13 квітня 2011 року N 454/2011 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція України) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра екології та природних ресурсів України

Згідно із пунктом 7 зазначеного Положення Держекоінспекція здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, морські екологічні інспекції (Азовська, Азово-Чорноморська, Північно-Західного регіону Чорного моря).

Постановою Кабінету Міністрів України від 10 вересня 2014 року № 442 на Державну екологічну інспекцію (Держекоінспекцію) покладено функції зі здійснення державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, родючості ґрунтів, у зв'язку з ліквідацією Державної інспекції сільського господарства (Держсільгоспінспекції).

Відповідно до пункту 6.4 Положення про Державну екологічну інспекцію у Житомирській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України 12 грудня 2011 року № 136, Держекоінспекція для виконання покладених на неї завдань має право проводити перевірки з питань, що належать до її компетенції, видавати за їх результатами обов'язкові для виконання приписи, розпорядження.

Порядок призначення і проведення відповідних перевірок регулюється Законом України "Про охорону навколишнього природного середовища", Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Порядком організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 вересня 2008 року № 464.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач був повідомлений про проведення планової перевірки повідомленням № 431/06-11 від 02 лютого 2016 року. Наказ про проведення такої ж перевірки було прийнято відповідачем лише 12 лютого 2016 року, тобто в порушення вимог Закону суб'єкт господарювання був повідомлений про проведення перевірки до призначення такої перевірки.

Відповідно до частини першої статті 5 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" планові заходи здійснюються відповідно до річних або квартальних планів, які затверджуються органом державного нагляду (контролю) до 1 грудня року, що передує плановому, або до 25 числа останнього місяця кварталу, що передує плановому.

План здійснення заходів державного нагляду (контролю) на відповідний плановий період оприлюднюється на офіційному веб-сайті органу державного нагляду (контролю) не пізніше ніж за 10 днів до початку відповідного планового періоду.

Відповідно до пункту 3.2. Порядку організації та проведення перевірок суб'єктів господарювання щодо дотримання вимог природоохоронного законодавства, затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 10 вересня 2008 року № 464, планова перевірка здійснюється відповідно до квартального плану діяльності органу Держекоінспекції і проводиться за наказом органу Держекоінспекції.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно Плану заходів державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог природоохоронного законодавства державної екологічної інспекції у Житомирській області на 1 квартал 2016, що затверджений наказом Держекоінспекції України від 21 грудня 2015 року № 141 ПП "Україна" заходам державного нагляду та контролю не підлягало.

В порушення вимог Закону ПП "Україна" було включено до такого Плану у першому кварталі 2016 лише наказом Державної екологічної інспекції № 14 від 05 лютого 2016 року.

Відповідний наказ Держекоінспекції України виданий до 25 грудня 2015 року про проведення такої перевірки ПП "України" відсутній.

Тому суд відхиляє доводи касаційної скарги про те, що відповідачем було правомірно включено позивача до Плану здійснення заходів державного нагляду (контролю) за додержанням вимог природоохоронного законодавства суб'єктами господарювання.

Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду погоджується із судами попередніх інстанцій, які задовольняючи позов дійшли висновку, що відповідачем без достатніх підстав та передчасно винесений спірний наказ про проведення планової перевірки та здійснена така перевірка, а тому позовні вимоги в частині визнання протиправним та скасування наказу Державної екологічної інспекції у Житомирській області № 11-П від 12 лютого 2016 року в частині здійснення планової перевірки приватного підприємства "Україна" та визнання протиправними дії Державної екологічної інспекції у Житомирській області щодо проведення планової перевірки ПП "Україна" на підставі наказу № 11-П від 12 лютого 2016 року, є обґрунтованими. Відтак і припис № 4 від 01 березня 2016 року, який винесено за результатами проведеної перевірки є безпідставним.

При цьому, вирішуючи спір суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що відповідач є контролюючим органом, а тому на його перевірки розповсюджуються обмеження, встановлені пунктом 3 Прикінцевих положень Закону № 71-VIII, однак такі висновки судів попередніх інстанцій є помилковими виходячи із наступного.

Закон України "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких інших законодавчих актів України щодо податкової реформи" від 28 грудня 2014 року № 71-VIII направлений на врегулювання відносин, що виникають у сфері справляння податків і зборів та передбачає внесення змін до податкового законодавства.

Колегія суддів зазначає, що за своєю метою та змістом цей Закон покликаний врегулювати саме податкові, а не будь-які інші правовідносини, які виникають у сфері господарської діяльності.

У пункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України визначено функції та правові основи діяльності контролюючих органів, діяльність яких поширюється на правовідносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів.

Таким чином, обмеження на проведення перевірок підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами, встановлені Законом № 71-VІІІ, стосуються лише контролюючих органів, визначених у підпункті 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.

Відтак, беручи до уваги, що завданням органів Державної екологічної інспекції є реалізація державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, колегія суддів приходить до висновку, що Державна екологічна інспекція у Житомирській області не є контролюючим органом доходів і зборів в розумінні вимог пункту 41.1 статті 41 Податкового кодексу України.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що законодавцем було прийнято два нормативно-правових акти, якими встановлено мораторії на проведення перевірок суб'єктів господарювання, а саме:

- Закон України від 28 грудня 2014 року № 71-VIII "Про внесення змін до Податкового кодексу України та деяких законодавчих актів України щодо податкової реформи", згідно з пунктом 3 Прикінцевих положень якого у 2015 та 2016 роках перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців з обсягом доходу до 20 мільйонів гривень за попередній календарний рік контролюючими органами здійснюються виключно з дозволу Кабінету Міністрів України, за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки, згідно з рішенням суду або згідно з вимогами Кримінального процесуального кодексу України;

- Закон України від 28 грудня 2014 року № 76-VIII "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України", згідно з пунктом 8 Прикінцевих положень якого перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб-підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України) здійснюються протягом січня-червня 2015 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

З наведеного вбачається, що норми Закону № 76-VІІІ стосуються всіх контролюючих органів, крім Державної фіскальної служби України та Державної фінансової інспекції України, тоді як норми Закону № 71-VІІІ стосуються контролюючих органів, що забезпечують формування єдиної державної податкової, державної митної політики щодо адміністрування податків, тобто Державної фіскальної служби України та її територіальних органів, адже критеріями визначення переліку суб'єктів господарювання, на яких такі обмеження не поширюються, є, зокрема, обсяг доходу за попередній календарний рік, а також певний вид діяльності чи імпорт певного виду товарів.

Такі положення вказаних нормативних актів роблять послідовною позицію законодавчого органу, яким в один день прийняті різні за змістом норми щодо одних і тих самих правовідносин, зокрема, щодо обмеження повноважень контролюючих органів у проведенні перевірок суб'єктів господарювання.

Таким чином, правовідносини, пов'язані зі встановленням обмеження на проведення перевірок Державною екологічною інспекцією у Житомирській області, регулювались саме пунктом 8 Прикінцевих положень Закону № 76-VIII від 28 грудня 2014 року, а не Законом № 71-VIII, та в часовому вираженні тривали протягом січня-червня 2015 року і закінчилися 01 липня 2015 року.

Судами встановлено, що наказ про проведення перевірки прийнятий Державною екологічною інспекцією у Житомирській області 12 лютого 2016 року та стосується проведення планової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства з 15 лютого 2016 року по 29 лютого 2016 року ПП "Україна", а тому не порушує обмеження на проведення перевірки, встановлені Законом № 76-VIII від 28 грудня 2014 року.

З приводу посилань судів попередніх інстанцій на постанову Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408, то колегія суддів вважає їх помилковими, оскільки така постанова за своєю суттю є регуляторним актом із визначеним строком дії, прийнятим, в даному випадку, на виконання статті 31 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" від 16 січня 2014 року № 719-VII, якою передбачено, що перевірки підприємств, установ та організацій, фізичних осіб - підприємців контролюючими органами (крім Державної фіскальної служби України) здійснюються протягом серпня - грудня 2014 року виключно з дозволу Кабінету Міністрів України або за заявкою суб'єкта господарювання щодо його перевірки.

Статтею 3 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджетний період для всіх бюджетів, що складають бюджетну систему України, становить один календарний рік, який починається 1 січня кожного року і закінчується 31 грудня того ж року.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що на момент виникнення спірних правовідносин дія постанови Кабінету Міністрів України від 13 серпня 2014 року № 408 була припинена.

У зв'язку із наведеним суд зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про те, що на момент проведення відповідачем перевірки позивача існувало законодавче обмеження на проведення таких перевірок, є помилковими.

Аналогічна правова позиція щодо застосування положень пункту 3 розділу II "Прикінцевих положень" Закону України № 71-VIII була висловлена Верховним Судом у постановах від 20 вересня 2018 року у справі №804/15498/15, від 24 липня 2018 року у справі № 810/4824/15 та від 15 листопада 2018 року у справі № 744/205/16-а.

Враховуючи вищенаведене, колегія суддів вважає, що судами попередніх інстанцій, приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, допущене неправильне тлумачення норм матеріального права, зокрема, положень пункту 3 розділу II "Прикінцевих положень" Закону України № 71-VIII, що призвело до неправильного їх застосування.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.

Згідно частин першої, третьої, четвертої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.

Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій підлягають зміні в частині мотивів їх прийняття.

Оскільки колегія суддів залишає в силі рішення суду першої та апеляційної інстанцій, то відповідно до статті 139 КАС України судові витрати не підлягають новому розподілу.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Житомирській області задовольнити частково.

Постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 30 березня 2016 року та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 08 червня 2016 року у справі № 806/361/16 змінити в мотивувальній частині, в іншій частині - залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко