ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 березня 2019 року

Львів

№ 857/1510/19

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі:

судді-доповідача ОСОБА_1,

суддів Пліша М.А.,

ОСОБА_2,

секретаря судового засідання Гнідець Р.І.,

розглянувши в судовому засіданні в м.Львові апеляційну скаргу ОСОБА_3 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_4 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду (головуючий суддя Дору Ю.Ю.), ухвалене в порядку спрощеного позовного провадження в м.Ужгороді 16 січня 2019 року у справі № 260/1365/18 за позовом ОСОБА_3 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_4 до ОСОБА_5 районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області, Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В:

10.12.2018 ОСОБА_3 звернулась в суд в інтересах неповнолітнього ОСОБА_4 з позовом до ОСОБА_5 районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області, Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області, просила визнати протиправною бездіяльність відповідачів щодо не оформлення ОСОБА_4 паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ, зобов’язати відповідачів видати ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1, паспорт громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ.

Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року в задоволенні позову відмовлено.

Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що звертаючись до відповідачів із заявою щодо оформлення паспорта громадянина України заявник та його законні представники подали заяву довільної форми в порядку Закону України «Про звернення громадян», яка не відповідає вимогам, встановленим до заяви про видачу паспорту та не надали необхідні документи для оформлення паспорта, а зазначили, що копія свідоцтва про народження і дві фотокартки буде подано у разі позитивної відповіді на заяву. Суд першої інстанції зазначив, що бездіяльність відповідачів у даному випадку відсутня, оскільки, на підставі письмової заяви ОСОБА_4 та його законного представника, за відсутності будь-яких даних особи та за відсутності необхідних документів (свідоцтва про народження; двох фотокарток розміром 35х45 мм) відповідачі позбавлені можливості видати паспорт громадянина України будь-якого зразка. Таким чином, оцінюючи вимоги позивача про покладення на відповідачів обов'язку щодо видачі паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення № 2503-ХІІ суд першої інстанції зазначив, що оскільки заявником не подано всіх необхідних документів, відповідно такий обов'язок у даному випадку відсутній. Враховуючи вищенаведене, суд першої інстанції дійшов висновку, що відсутні підстави для задоволення позовних вимог.

Не погоджуючись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_3 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_4 подала апеляційну скаргу, просить скасувати рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року та прийняти нове, яким позов задовольнити. Апеляційну скаргу мотивовано тим, що суд першої інстанції не врахував дію двох груп нормативно-правових актів – Закону України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус», а також Положення про паспорт громадянина України, затверджене Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 № 2503-ХІІ, яке має силу закону. Скаржник зазначає, що, виходячи із змісту відповідей відповідачів на заяви позивача щодо видачі паспорта у формі книжечки, запропоновано оформити паспорт громадянина України згідно з Законом України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» та Постановою Кабінету Міністрів України №302 від 25.03.2015, тобто фактично відмовлено в оформленні та видачі паспорта дитині у вигляді паспорта-книжечки. Також вказує, що 27.11.2018 звертались з дитиною до керівника ОСОБА_5 районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області із заявою встановленого зразка та з необхідними документами для оформлення паспорта у формі книжечки, однак керівник відмовляв у прийнятті таких документів, посилаючись на те, що паспорти у формі книжечки вже не видаються. Скаржник вважає хибним висновок суду першої інстанції щодо не можливості відповідачів видати паспорт дитині за відсутності заяви та необхідних документів, оскільки відповідачі підтверджують, що з листопада 2016 такі документи не приймаються, чим підтверджується бездіяльність відповідачів щодо не оформлення дитині паспорта у формі книжечки. Крім того, вважає, що суд першої інстанції помилково не врахував висновки ОСОБА_6 Верховного Суду, викладені у постанові від19.09.2018 у зразковій справі №Пз/9901/2/18.

Головне управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області подало відзив на апеляційну скаргу, який мотивовано тим, що листами відповідачами не відмовлено у оформленні та видачі паспорта громадянина України у формі книжечки, оскільки позивачем та його законним представником не використано право на звернення до територіального підрозділу міграційної служби із заявою-анкетою про надання адміністративної послуги та необхідними документами. Вважає, що оскільки право позивача на оформлення та видачу паспорта відповідачами не порушено, позивна вимога щодо зобов’язання оформити та видати такий є передчасною та задоволенню не підлягає.

В судове засідання 25.03.2019 учасники справи не з’явились, явку повноважних представників не забезпечили, належним чином повідомленні про дату, час та місце розгляду справи, що відповідно до частини 2 статті 313 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) не перешкоджає розгляду справи.

Згідно з частиною 4 статті 229 КАС України фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Відповідно до статті 230 КАС України секретарем забезпечено ведення протоколу судового засідання.

Згідно з ст.242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з’ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи. Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.

Суд апеляційної інстанції, переглядаючи справу за наявними у ній доказами та перевіряючи законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції, в межах доводів та вимог апеляційної скарги, дослідивши докази, що стосуються фактів, на які посилаються учасники справи, приходить до переконання, що оскаржуване рішення суду першої інстанції вимогам ст.242 КАС України відповідає.

Як встановлено судом першої інстанції з матеріалів справи, ОСОБА_3 є матір’ю неповнолітньої дитини ОСОБА_4, ІНФОРМАЦІЯ_1, що підтверджується свідоцтвом про народження серії 1-ФМ №144589 від 19.08.2002.

12.10.2018 ОСОБА_3 разом з ОСОБА_4 звернулась у ОСОБА_5 районний відділ Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області із заявою щодо оформлення та видачі ОСОБА_4 паспорта громадянина України у формі книжечки відповідно до Положення про паспорт громадянина України, затвердженого Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 №2503-ХІІ, повідомивши про відмову за релігійними переконаннями від оформлення і отримання паспорта у формі картки, а також обґрунтовано право на паспорт книжечку. При цьому повідомлено, що копію свідоцтва про народження дитини та дві фотокартки для оформлення паспорта у формі книжечки буде подано у разі позитивної відповіді на заяву.

ОСОБА_5 районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області від 01.11.2018 №184 за результатом розгляду звернення від 12.10.2018 в порядку Закону України «Про звернення громадян» роз’яснено, що для оформлення паспорта громадянина України вперше заявнику необхідно особисто звернутись до територіального підрозділу органу міграційної служби за місцем реєстрації/фактичного проживання та надати передбачену законодавством заяву з переліком необхідних документів.

Аналогічне роз’яснення надано листом Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області від 15.11.2018.

Як зазначено в позовній заяві та апеляційній скарзі подані позивачем документи начальником ОСОБА_5 районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області прийнято не було, у видачі паспорта громадянина України у формі книжечки відмовлено.

Вважаючи, що відповідачами допущено протиправну бездіяльність щодо не оформлення паспорта громадянина України у формі книжечки, ОСОБА_3 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_4 звернулась із позовом до суду.

Перевіряючи законність та обґрунтованість оскаржуваного рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходить з наступного.

Враховуючи вимоги частини 2 статті 19 Конституції України та частини 2 статті 2 КАС України, законодавцем визначено критерії для оцінювання рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, які одночасно є принципами адміністративної процедури, що вироблені у практиці європейських країн.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 5 Закону України «Про громадянство України» документом, що підтверджує громадянство України, є паспорт громадянина України.

Відповідно до статті 5 Закону України «Про громадянство України» Постановою Верховної ради України від 26.06.1992 № 2503-XII затверджено Положення про паспорт громадянина України, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, згідно з пунктами 2 та 3 якого, паспорт громадянина України видається кожному громадянинові України центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері громадянства, після досягнення 16-річного віку.

Бланки паспортів виготовляються у вигляді паспортної книжечки або паспортної картки за єдиними зразками, що затверджуються Кабінетом Міністрів України. Терміни запровадження паспортної картки визначаються Кабінетом Міністрів України у міру створення державної автоматизованої системи обліку населення.

Пунктом 13 Положення про паспорт громадянина України встановлено, що для одержання паспорта громадянин подає : заяву за формою, встановленою Міністерством внутрішніх справ України; свідоцтво про народження; дві фотокартки розміром 35х45 мм; у необхідних випадках - документи, що підтверджують громадянство України.

З 06.12.2012 набрав чинності Закон України «Про Єдиний державний демографічний реєстр та документи, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус» від 20.11.2012 № 5492-VI, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Закон № 5492-VI) яким визначено правові та організаційні засади видачі документів, що посвідчують особу, підтверджують громадянство України чи спеціальний статус особи, а також права та обов'язки осіб, на ім'я яких видані такі документи.

Частиною 1 статті 4 Закону №5492-VI встановлено, що Єдиний державний демографічний реєстр – це електронна інформаційно-телекомунікаційна система, призначена для зберігання, захисту, обробки, використання і поширення визначеної цим Законом інформації про особу та про документи, що оформлюються із застосуванням засобів Реєстру, із забезпеченням дотримання гарантованих Конституцією України свободи пересування і вільного вибору місця проживання, заборони втручання в особисте та сімейне життя, інших прав і свобод людини та громадянина.

Згідно з пунктом «а» частини 1 статті 13 Закону №5492-VI паспорт громадянина України є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України і оформлення такого передбачається цим Законом із застосуванням засобів Реєстру.

Законом України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо документів, що підтверджують громадянство України, посвідчують особу чи її спеціальний статус, спрямованих на лібералізацію Європейським Союзом візового режиму для України» від 14.07.2016 № 1474-VIII, який набрав чинності з 1 жовтня 2016 року, (далі - Закон № 1474-VIII) статтю 13 Закону № 5492-VI доповнено частиною 3 наступного змісту: «Паспорт громадянина України, паспорт громадянина України для виїзду за кордон, дипломатичний паспорт України, службовий паспорт України, посвідчення особи моряка, посвідчення члена екіпажу, посвідчення особи без громадянства для виїзду за кордон, посвідка на постійне проживання, посвідка на тимчасове проживання, посвідчення біженця, проїзний документ біженця, посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, проїзний документ особи, якій надано додатковий захист, картка мігранта містять безконтактний електронний носій. Посвідчення особи на повернення в Україну, тимчасове посвідчення громадянина України, посвідчення водія не містять безконтактного електронного носія».

Також Законом № 1474-VIII частину 2 статті 21 Закону № 5492-VI викладено в такій редакції: «Кожен громадянин України, який досяг чотирнадцятирічного віку, зобов’язаний отримати паспорт громадянина України. Оформлення, видача, обмін паспорта громадянина України, його пересилання, вилучення, повернення державі та знищення здійснюються в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.»

Кабінету Міністрів України пунктом 7 Розділу «Прикінцеві та перехідні положення» Закону №1474-VIII доручено у місячний строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 302, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, затверджено зразок бланка, технічного опису та Порядок оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України.

Згідно з пунктами 1-3 Порядку оформлення, видачі, обміну, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсним та знищення паспорта громадянина України, затвердженого Постановою № 302, в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин, (далі - Порядок № 302) паспорт громадянина України (далі - паспорт) є документом, що посвідчує особу та підтверджує громадянство України. Паспорт виготовляється у формі картки, що містить безконтактний електронний носій. Кожен громадянин України, який досяг 14-річного віку, зобов’язаний отримати паспорт.

Підпунктом 1 пункту 7 Порядку № 302 встановлено, що оформлення (у тому числі замість втраченого або викраденого), обмін та видача паспорта особі, яка досягла 14-річного віку, здійснюються на підставі заяви-анкети, поданої нею особисто.

Пунктами 14 та 32 Порядку № 302 закріплено перелік інформації про особу, на ім’я якої оформляється паспорт, яка вноситься до заяви-анкети, а також документи, які подає заявник для оформлення паспорта.

Відповідно до пункту 23 Порядку № 302 керівник територіального органу/територіального підрозділу ДМС визначає працівників, які здійснюють функції з прийняття документів, оформлення заяв-анкет та видачі паспорта, і працівників, які здійснюють функції з оформлення паспорта (розгляд заяви-анкети, ідентифікація особи та прийняття рішення).

Таким чином, реалізація волевиявлення громадянина на отримання паспорта, незалежно від форми такого, здійснювалась і здійснюється шляхом подання заяви-анкети до компетентного органу особисто особою, яка звертається за отриманням паспорта, із зазначенням інформації та долученням документів, які передбачені вимогами чинного законодавства. При цьому, дотримання особою певних правил, пов'язаних з процедурою оформлення та видачі паспорта, зокрема щодо дотримання форми заяви, є обов'язковим.

Вказане узгоджується з правовою позицією Верховного Суду, висловленою у постанові від 07.11.2018 (справа №820/3327/16).

Аналізуючи зміст заяв позивача від 12.10.2018 та 27.11.2018, які подані та зареєстровані ОСОБА_5 районного відділу Головного управління Державної міграційної служби України в Закарпатській області, то такі за формою і змістом не відповідають вимогам до заяви-анкети, яка є підставою для вчинення територіальними органами і підрозділами ДМС відповідних дій/прийняття рішень щодо оформлення паспорта громадянина України встановленого зразка. Такі за суттю і формою не є підставою для оформлення паспорта громадянина України, процедура якого визначена Постановою № 302, до заяв не долучено законодавчо встановлених документів, що є передумовою для розгляду питання щодо видачі паспорта у формі паспортної книжечки.

Відповідно до статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною 1 статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб’єктів владних повноважень.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб’єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання щодо тлумачення частини 2 статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина 2 статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту. Конституційний Суд України у своїх рішеннях послідовно підкреслював значущість положень статті 55 Конституції України щодо захисту кожним у судовому порядку своїх прав і свобод від будь-яких рішень, дій чи бездіяльності органів влади, посадових і службових осіб, а також стосовно неможливості відмови у правосудді.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України, статей 2, 6 КАС України.

Таким чином, судовому захисту підлягають лише порушені права, свободи та інтереси позивача.

Враховуючи вказане, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що розгляд поданих позивачем заяв від 12.10.2018 відповідно до Закону України «Про звернення громадян» з роз'ясненням законодавчо визначеного алгоритму дій, необхідних для отримання паспорта громадянина України, не є порушенням прав позивача та її неповнолітньої дитини з боку відповідачів, оскільки, заява про видачу (оформлення) паспорта громадянина України не подавалась та не розглядалась.

Як вбачається з матеріалів справи жодного рішення про відмову чи видачу неповнолітньому паспорта громадянина України у вигляді паспортної книжечки відповідачі не приймали.

Щодо долученої до матеріалів справи заяви про оформлення паспорта громадянина України від 27.11.2018, яка підписана позивачем разом з неповнолітнім сином та до якої додатками зазначені заява-анкета, копія свідоцтва про народження та дві фотокартки, то суд апеляційної інстанції зауважує, що така не зареєстрована у встановленому порядку, а тому на переконання суду не може розглядатись як така що була подана і за наслідком подання якої рішення уповноваженими особами не приймалось.

За таких обставин, відсутність факту подачі заяви у встановленому порядку і, як наслідок, відмови відповідачів в оформленні паспорта на підставі поданої позивачем заяви, робить передчасним звернення до суду з позовом про визнання протиправною бездіяльності щодо оформлення паспорта та зобов'язання видати неповнолітньому ОСОБА_4 паспорт громадянина України раніше встановленого зразка - у вигляді паспортної книжечки, форма якого затверджена Постановою Верховної Ради України № 2503 від 26.06.1992.

Отже, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, щодо відсутності підстав для задоволення позовних вимог.

Щодо аргументів скаржника про необхідність застосування висновків ОСОБА_6 Верховного Суду, викладених у зразковій справі № 806/3265/17 (Пз/9901/2/18), то суд апеляційної інстанції зауважує, що дана справа не відповідає ознакам типової справи, визначених у вказаному рішенні, оскільки у спірних правовідносинах відсутня відмова відповідачів видати паспорт у вигляді книжечки.

Згідно з частиною 2 статті 77 КАС України в адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень обов’язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Відповідно до частини 1 статті 90 КАС України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні.

Відповідно до частини 2 статті 6 КАС України та статті 17 Закону України “Про виконання рішень і застосування практики Європейського Суду з прав людини” передбачено застосування судами Конвенції та практики ЄСПЛ як джерела права.

Так, у пункті 58 Рішення Європейського суду з прав людини у справі «Серявін та інші проти України» від 10 лютого 2010 Суд повторює, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення. Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень.

З огляду на викладене, прецедентну практику ЄСПЛ, враховуючи положення статті 316 КАС України, суд апеляційної інстанції приходить переконання, що судом першої інстанції у рішенні викладено мотиви відмови в задоволенні позовних вимог, на основі об'єктивної оцінки наданих сторонами доказів повно встановлено фактичні обставини справи, правильно застосовано норми матеріального права. Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, на законність судового рішення не впливають.

Керуючись статтями 230, 241, 243, 308, 310, 316, 321, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_3 в інтересах неповнолітнього ОСОБА_4 залишити без задоволення, а рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 16 січня 2019 року у справі № 260/1365/18 – без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків встановлених ч.5 ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Суддя-доповідач

ОСОБА_1

судді

ОСОБА_7

ОСОБА_2

Повне судове рішення складено 28.03.2019