РІВНЕНСЬКИЙ ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

і м е н е м У к р а ї н и

28 лютого 2019 року

м. Рівне

№817/663/18

Рівненський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Дорошенко Н.О. за участю секретаря судового засідання Янчар О.П. та сторін і інших осіб, які беруть участь у справі:

позивача: представники Бобріков В.Ю., Якубець К.М.,

відповідача: представники Усик В.Д., Ясковець О.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом

Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації

до

Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області Західного офісу Держаудитслужби

про визнання незаконними та скасування висновків акту ревізії, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та вимог щодо усунення виявлених порушень, -

В С Т А Н О В И В:

Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації (далі - позивач, Департамент) звернувся до адміністративного суду з позовом до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (далі - відповідач-1, Управління Західного офісу Держаудитслужби) та з урахуванням уточнень (а.с.46-47 т.3) просив: визнати незаконними та скасувати вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства № 13-17-05-17/505 від 31.01.2018, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 13-17-05-17/533 від 31.01.2018 та висновки акту ревізії від 26.12.2017 № 13-17-05-06/45, викладені в п.1; порушення п.5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013; щодо машин і механізмів, вартість експлуатації яких віднесено до завищення вартості робіт по об'єктах будівництва; щодо "Утримання служби замовника"; п.3.4; п.3.5; п.3.10.

Позовні вимоги обґрунтовані незгодою позивача з висновками акту ревізії та прийнятих на його підставі вимогах щодо усунення виявлених порушень та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства. Зокрема, позивач вказав, що зміст вимоги органу державного фінансового контролю повинен узгоджуватись з приписами чинного законодавства, вимога повинна містити вичерпну вказівку підконтрольному суб'єкту щодо вчинення дій, які відповідно до норм законодавства будуть направлені на усунення порушених вимог закону. Однак, оспорені вимоги, пред'явлені Департаменту, містять лише вказівку щодо усунення виявлених порушень в установленому законодавством порядку. Ті ж самі застереження містяться в попередженні. Відтак, позивач вважає неможливим зрозуміти, в який спосіб Департамент повинен усунути виявлені порушення.

Окрім цього, позивач заперечив порушення, описане в п.1 розділу ІІ акта ревізії, щодо допущеного зайвого використання коштів державного фонду регіонального розвитку та коштів місцевих бюджетів, виділених на співфінансування об'єктів, що фінансуються за рахунок цього фонду, що призвело до нанесення державному фонду регіонального розвитку матеріальної шкоди (збитків) на суму 3 016 741,0 грн., в тому числі за 2015 рік - 2 526 010,0 грн., за 2016 рік - 490 731,0 тис. грн. та зайвого використання коштів місцевого бюджету на суму 1 139 382,0 тис.грн.

Позивач зазначив, що на думку ревізії дане порушення було допущено внаслідок недотримання обсягів проведення фінансування об'єктів, визначених реєстраційними картками (очікувані джерела фінансування бюджетна форма 3) запропонованих по проектах, які пройшли конкурсний відбір та затверджені відповідними постановами Кабінету Міністрів України, невірного розподілу залишку невикористаних коштів та повернення їх до не відповідного бюджету. Підставами такого висновку, серед іншого, зазначені "Порядок підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 196, та ст.24-1 Бюджетного кодексу України.

У зв'язку з цим позивач зауважив, що пункт 7 вищевказаного Порядку визначає основними умовами відбору регіональною комісією інвестиційних програм і проектів є їх відповідність пункту 6 цього Порядку, а також визначеним критеріям, серед яких наявність співфінансування з місцевих бюджетів на рівні 10 відсотків. При цьому, даний Порядок стосується лише стадій підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, і ніяким чином не регламентує порядку використання коштів державного фонду регіонального розвитку.

Стаття 24-1 Бюджетного кодексу України визначає, що програми і проекти, що реалізуються за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, підлягають співфінансуванню з місцевих бюджетів на рівні 10 відсотків.

Позивач звертає увагу суду зокрема на ту обставину, що означене порушення виявлено відповідачем на об'єкті "Реконструкція поліклініки комунального закладу "Володимирецька центральна районна лікарня" під лікувальний корпус по вул. Грушевського,39 в смт Володимирець Рівненської області", де "зайве" використання коштів одночасно виявлене і з коштів державного фонду регіонального розвитку, і коштів співфінансування одночасно.

Враховуючи, що в акті не зазначено випадків нецільового та неефективного використання коштів державного фонду регіонального розвитку та коштів місцевих бюджетів, спрямованих на об'єкти в якості співфінансування, а згадується лише "зайве використання коштів", департамент вважає зазначений висновок необґрунтованим і незаконним, що суперечить нормам чинного законодавства.

Окрім цього, позивач заперечуючи порушення п. 5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 вважає безпідставними доводи відповідача, що заготівельно-складські витрати розраховуються як 0,9% від суми відпускної ціни устаткування та транспортних витрат Вказує, що транспортні та заготівельно-складські витрати можна розраховувати калькуляційним методом. При розрахунку, згідно з ДСТУ, вартість обладнання збільшується від відпускної ціни на 3%*0,9%=2,7%. Відповідно до актів виконаних робіт підрядниками включено витрати менші від нормативних (2,2%), що відображено в відомостях ресурсів до актів форми КБ-2в.

Окрім цього, позивач вказав, що всі машини і механізми, вартість експлуатації яких віднесено до завищення вартості робіт по об'єктах будівництва, включені до розцінок, які передбачають монтаж основних конструкцій будівель. Крім того, переможцями конкурсних торгів вартість експлуатації зазначених автомобілів включено у вартість договірної ціни і є невід'ємною складовою ресурсної норми на рівні з матеріалами та трудовими ресурсами. Також позивач зауважив, що трактування відповідачем ДСТУ Н.Б Д.2.2-48:2012, не відповідає тексту оригіналу. Вказав, що при вивченні проектів організації будівництва по об'єктах, на яких виявлено завищення вартості по використанню будівельної техніки, підтверджено, що складські приміщення та майданчики для складування матеріалів та конструкцій знаходяться на певній відстані від зони роботи підйомних механізмів. Від місця складування матеріали необхідно подати в зону роботи крана. Отже, будівельний процес без залучення внутрішньо майданчикових автомобілів неможливий. Аналогічний процес виконання робіт передбачено в розроблених підрядниками проектах виконання робіт. Також позивач зазначив, що постачання на об'єкти матеріалів відбувається, як правило, великогабаритними автомобілями, які не мають можливості потрапити безпосередньо на приоб'єктні склади.

Щодо пункту 3.1 розділу 3 позивач вказав, що в абз. 3 на сторінці 183 перевіркою встановлено, що на порушення вимог, передбачених п.17 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі - Порядок), департаментом плануються надходження від надання послуг, які не підкріплені відповідними зобов'язаннями розпорядників коштів вищого рівня, та розмір плати яких в розрахунку на одиницю показника не визначено.

В заперечення даного порушення позивач вказав на невірне застосування працівниками держаудитслужби законодавства України. Так, ревізією встановлено, що фінансово-господарська діяльність департаменту за КПКВК 7871010 "Здійснення виконавчої влади у Рівненській області" в перевіреному періоді здійснювалась згідно з кошторисом, який затверджений головою Рівненської ОДА та погоджено з головним фінансовим управлінням Рівненської ОДА. Джерелом формування кошторису є кошти загального та спеціального фонду державного бюджету. Основним джерелом надходжень до спеціального фонду кошторису державного бюджету департаменту в ревізійному періоді є відрахування на утримання служби замовника, передбачені у вартості будівництва, реконструкції та ремонту (код доходів бюджету 25010100). В акті ревізії зазначено, що відповідно до п.1 Порядку №228 виконання бюджетною установою основних функцій здійснюється за рахунок загального фонду. Позивач зауважив, що відповідачем не враховано абз.3 п. 1 Порядку, яким регламентовано, що спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків бюджету на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

Тобто, позивач вважає, що реалізація пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду, а тому позивачем дотримано Порядок № 228 в частині виконання покладених на департамент повноважень, які здійснюються за рахунок коштів спеціального фонду.

Крім того, абз.1 стор.182 акту ревізії встановлено, що департамент по спеціальному фонду передбачає у кошторисі установи надходження в розмірі до 2,5% вартості будівництва, фінансування якого здійснюється за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів, - плата на утримання служби замовника, в т.ч. витрати на технічний нагляд. Позивач зазначив, що в даному випадку він керувався п.5.8.13 ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 "Правла визначення вартості будівництва" глава 10 "Утримання служби замовника", відповідно до якої до зведеного кошторису вартості об'єкта будівництва включаються кошти на утримання служби замовника в розмірі 2,5% від підсумку глав 1-9, графа 7.

Заперечуючи висновок ревізії, що департаментом з розпорядниками бюджетних коштів вищого рівня не укладалися договори про делегування (передачі) департаменту функцій замовника, позивач зазначив, що відповідно до Положення про департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови обласної державної адміністрації № 207 від 06 квітня 2017 року (далі - Положення), департамент є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, утворюється головою обласної державної адміністрації, входить до її складу і в межах Рівненської області забезпечує виконання покладених на департамент завдань. Підпунктом 4 пункту 4 Положення передбачено, що основним завданням діяльності департаменту є виконання функцій замовника. Відтак, відсутній обов'язок укладати договори про делегування функцій замовника. Отже, твердження відповідача, що заплановані надходження від надання послуг департаментом не підкріплено відповідними зобов'язаннями розпорядниками коштів вищого рівня, позивач вважає безпідставним та необґрунтованим.

Що стосується розміру плати, які в розрахунку на одиницю показника не визначено, що призвело до порушення п.17 Порядку № 228, позивач зазначив, що вказаною нормою закріплено, що обсяги надходжень до спеціального фонду проекту кошторису визначаються на підставі розрахунків, які складаються за кожним джерелом доходів та/або фінансування бюджету чи повернення кредитів до бюджету, що плануються на наступний рік.

За основу цих розрахунків беруться такі показники: обсяг надання тих чи інших платних послуг, а також інші розрахункові показники (площа приміщень і вартість обладнання та іншого майна, що здаються в оренду, кількість місць у гуртожитках, кількість відвідувань музеїв, виставок тощо) та розмір плати в розрахунку на одиницю показника, який повинен встановлюватися відповідно до законодавства.

Департаментом взято за основу для встановлення суми коштів на утримання служби замовника норму, закріплену в п. 5.8.13 ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 та яка становить до 2,5% від підсумку глав 1-9, графа 7 зведеного кошторису вартості об'єкта будівництва. В розрахунках, що подаються департаментом до Головного управління державної казначейської служби в Рівненській області, передбачено графу "Виконано БМР" та на підставі цієї суми здійснено "Нарахування технагляду". Відтак, позивач вважає, що департаментом нараховано та отримано на спеціальний рахунок кошти на утримання служби замовника, в т.ч. здійснення технічного нагляду, з дотриманням установленого порядку.

Щодо пункту 3.4 розділу 3 Штатна дисципліна. Видатки на оплату праці працівників та нарахування на заробітну плату, позивач зазначив таке. Згідно з абз. 5 стор. 188 акту ревізії встановлено, що утримання департаменту здійснюється за рахунок коштів загального та спеціального фонду кошторису. Відповідно до п.1 Порядку № 228 виконання бюджетною установою основних функцій здійснюється за рахунок загального фонду. У зв'язку з цим позивач звернув увагу, що відповідно до абз.6 п.2 Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1764, замовник - юридична або фізична особа, яка замовляє виконання робіт, поставку продукції, надання послуг, пов'язаних з капітальним будівництвом, організовує проведення торгів (тендерів), укладає договори (контракти, контролює хід будівництва та здійснює технічний нагляд за ним, проводить розрахунки за поставлену продукцію, виконані роботи, надані послуги, приймає закінчені роботи. Крім цього, відповідно до розпорядження голови Рівненської обласної державної адміністрації № 101-к від 17.04.2014 "Про затвердження граничної чисельності працівників апарату та структурних підрозділів" департаменту доведено 16 одиниць, а також 27 штатних одиниць за рахунок спеціального фонду, що залишилось поза увагою держаудитслужби. Оскільки в департаменті існує розмежування на утримання одних працівників за рахунок загального фонду, інших - за рахунок спеціального фонду, з огляду на виконання департаментом функцій замовника, в т.ч. здійснення відповідальними працівниками департаменту технічного нагляду, виплата заробітної плати яких здійснюється за рахунок коштів спеціального фонду, тому позивач вважає, що заплановані надходження, передбачені кошторисом від утримання служби замовника, є юридично вірними діями, відповідають Порядку № 228 та бюджетному законодавству в цілому.

Позивач також зазначив, що відповідно до пп.1 ч.3 ст.13 Бюджетного кодексу України встановлено, що складовими частинами спеціального фонду бюджету є: доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування. Згідно з ч.4 ст.50 Закону України "Про державну службу" передбачено, що джерелом формування фонду оплати праці державних службовців є державний бюджет. З огляду на наведене, спеціальний фонд департаменту, який формується за рахунок власних надходжень від виконання функцій замовника, в т.ч. здійснення технічного нагляду, є складовою державного бюджету. Утримання 27 штатних одиниць за рахунок спеціального фонду свідчить про правомірне віднесення даних працівників до категорії працівників державної служби.

Щодо пункту 3.5 розділу 3 Взяття та облік зобов'язань, у тому числі відповідність взятих бюджетних зобов'язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми, позивач зауважив, що в абз.6 стор.196 акту ревізії відмічено, що департамент з коштів, передбачених на фінансування об'єктів будівництва, самостійно утримує суму в розмірі до 2,5% виконаних будівельно-монтажних робіт як плату на утримання служби замовника, в т.ч. витрати на технічний нагляд. Заперечуючи такий висновок ревізії, позивач зазначив, що утримання означених коштів як плата на утримання служби замовника здійснюється департаментом у відповідності та на виконання п.5.8.13 ДСТУ Б.Д.1.1-1:2013 Правил визначення вартості будівництва та абз. 6 п.2 Порядку державного фінансування капітального будівництва, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 27.12.2001 № 1764.

Також позивач заперечує висновки ревізії, що в частині взяття та реєстрації зобов'язань та бюджетних фінансових зобов'язань є порушення щодо внесенні реквізитів договорів підряду, укладених з будівельними організаціями, які не містять зобов'язання щодо здійснення оплати витрат на утримання служби замовника, в т.ч. витрат на технічний нагляд і що дана обставина не є фактом підтвердження взяття бюджетного зобов'язання. Позивач зазначив, що відповідно до п.8.1 Методичних рекомендацій з проведення державною контрольно-ревізійною службою ревізій використання коштів на будівництво, затверджених наказом ГоловКРУ від 27.02.2009 № 39, при складання кошторисної документації кошти на покриття витрат з утримання служби замовника враховуються в розмірі 2,5% від підсумку графи 8 глав 1-9 зведеного кошторисного розрахунку. Враховуючи, що здійснення функцій замовника не належить до підрядних робіт, кошти на утримання служби замовника не включаються до типових форм первинних облікових документів № КБ-2в та № КБ-3. Крім того, якщо замовником для здійснення технічного нагляду за веденням будівельно-монтажних робіт на підставі укладеного договору (контракту) залучається спеціалізована установа (організаціяі) або окремий фахівець, витрати на ведення технічного нагляду обґрунтовуються відповідним розрахунком, узгодженим і затвердженим замовником. Відтак, позивач вважає правомірним взяття бюджетного зобов'язання з оплати витрат на утримання служби замовника, в т.ч. витрат на технічний нагляд, шляхом подання департаментом до Головного управління державної казначейської служби в Рівненській області розрахунків нарахувань витрат, пов'язаних з утриманням служби замовника, по департаменту згідно з п.5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва".

Крім того, позивач зазначив, що посилання, що департамент, виступаючи одночасно розпорядником бюджетних коштів та замовником будівництва, формує свій спеціальний фонд в порушення бюджетного законодавства, не ґрунтується на нормах закону. Обставини, відображені в Акті ревізії, Вимогах, Попередженні не підтверджені жодними доказами, а висновки є суперечливими, оскільки ставлять департамент в залежність від виконання приписів держаужитслужби, що є неможливим та таким, що нівелює діяльність департаменту впродовж всього періоду його існування, що призведе до порушення охоронюваних законом інтересів департаменту, нанівець зведе його існування та поставить в суперечність із законом діяльність установи, яка спрямована на забезпечення формування державної політики у сфері будівництва, містобудування та архітектури та у сфері дорожнього господарства.

З наведених підстав позивач просив визнати незаконними та скасувати вимоги щодо усунення виявлених порушень, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та вищевказані висновки акта ревізії.

Ухвалою від 05.03.2018 позовну заяву залишено без руху.

Ухвалою від 14.03.2018 відмовлено у задоволенні клопотання позивача про забезпечення позову.

Ухвалою від 14.03.2018 продовжено позивачу строк для усунення недоліків позовної заяви.

Ухвалою судді Рівненського окружного адміністративного суду від 10.04.2018 ОСОБА_5 позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі, визначено справу до розгляду за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання.

Відповідач-1 Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області подав відзив на адміністративний позов (а.с.75-82 т.3), в якому просив відмовити в задоволенні позовних вимог повністю. Обґрунтовуючи заперечення проти позову, відповідач-1 зазначив, що відповідно до сформульованої Верховним Судом України правової позиції, в органу державного фінансового контролю наявне право заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених у ході перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки. У порядку адміністративного судочинства може бути оскаржене лише таке рішення, яке породжує безпосередньо права чи обов'язки для позивача. Зважаючи на те, що збитки відшкодовуються у судовому порядку за позовом органу державного фінансового контролю, правильність їх обчислення перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не адміністративний позов підконтрольної установи про визнання вимоги протиправною. Відтак, відповідач-1 вказав, що позовна вимога про скасування (визнання нечинною) вимоги № 13-17-05-17/505 від 31.01.2018 чи акту ревізії від 16.01.2018 № 70/-1-09/18 не може бути задоволена через відсутність на те відповідного процесуального механізму, передбаченого Кодексом адміністративного судочинства України.

Окрім цього, відповідач-1 звернув увагу на те, що постановами Верховного Суду України та Верховного Суду неодноразово підтверджено, що акт, заперечення, зауваження та висновки на них не є рішенням суб'єкта владних повноважень та не породжують правових наслідків для підконтрольної установи, а тому не є предметом оскарження із таких мотивів. Також просить врахувати позицію Верховного Суду у постанові від 31.01.2018 К/9901/987/17, де також підтверджено неможливість оскарження вимог про усунення виявлених порушень законодавства.

Щодо оскарження попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 13-17-05-17/533 від 31.01.2018 відповідач-1 вказав, що згідно з п.1 ч.1 ст.117 Бюджетного кодексу України за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу може застосовуватися як захід впливу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства, що застосовується у всіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів.

Окрім попередження, що є превентивним заходом, стаття 117 БК України передбачає інші заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, порядок застосування яких врегульовано окремими нормативно-правовими актами.

Так, постановою Кабінету Міністрів України № 21 від 19.01.2011 затверджено "Порядок зупинення операцій з бюджетними коштами", який визначає механізм застосування Мінфіном, органами Державної казначейської служби, Держаудитслужби, місцевими фінансовими органами, головними розпорядниками бюджетних коштів у межах наданих їм повноважень до розпорядників та/або одержувачів бюджетних коштів такого заходу впливу, як зупинення операцій з бюджетними коштами. Пунктом 16 означеного порядку надано можливість розпорядникам та/або одержувачам бюджетних коштів оскаржити в порядку, визначеному статтею 12 Бюджетного кодексу України, таке рішення.

З урахуванням наведеного, відповідач-1 зауважив, що позивачем не зазначено жодної норми, яка передбачає порядок оскарження попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, а відтак відсутні правові підстави для задоволення даної позовної вимоги.

Щодо порушення п.5.4.6.2 ДСТУ Б.Д 1.1-1:2013 відповідач-1 зазначив, що вказаною нормою визначено, що транспортні та заготівельно-складські витрати на устаткування враховуються в локальних кошторисах калькуляційним методом або за усередненими показниками, що становлять: транспортні витрати - 3% від відпускної ціни; заготівельно-складські витрати - 0,9% від суми відпускної ціни транспортних витрат. Зауважив, що заготівельно-складські витрати та транспортні витрати є окремими складовими вартості устаткування та відповідно до ДСТУ розрахунок кожної складової проводиться окремо (відсотки кожної складової витрат при розрахунку вартості устаткування не перемножуються). Крім того, відповідно до виготовленої проектно-кошторисної документації заготівельно-складські витрати на устаткування враховуються в локальних кошторисах в розмірі 0,9% від суми відпускної ціни та транспортних витрат.

Також зазначив, що під час ревізії порушення щодо завищення в актах приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в вартості обладнання, меблів та інвентарю усунено шляхом виконання робіт.

Зауважив, що в акті ревізії крім завищення вартості виконаних будівельних робіт на суму 185399,33 грн відображено завищення виконаних будівельних робіт по об'єктах "Реконструкція гідротехнічної споруди та роботи з поліпшення технічного стану водойми по вул. Застав'я в смт Гоща" на суму 2996,0 грн, "Реконструкція котельні КЗ "Володимирецька центральна районна лікарня" в смт Володимирець" на суму 9432,0 грн, "Реконструкція нежитлового приміщення під дитячий садок в с. Новий Корець Корецького району" на суму 6960,0 грн. Всього на суму 204787,33 грн.

Щодо машин і механізмів, вартість експлуатації яких віднесено до завищення вартості робіт по об'єктах будівництва, відповідач-1 просив врахувати, що саме інспектори, які проводили обміри виконаних робіт по об'єктах, зауважили, що матеріали розміщені в зоні дії кранів, що спростовує твердження працівників УКБ щодо необхідності застосування автомобілів бортових. Окрім п.1.19 ДСТУ Н Б Д.2.2-482012, ревізорами також враховано роз'яснення Мінрегіонбуду, надрукованого в збірнику "Ціноутворення в будівництві" за березень 2003 року: "Транспортування по території будівельного майданчика (внутрібудівельне транспортування) від приоб'єктного складу до місця установки, монтажу чи використання в діло матеріалів, виробів і конструкцій враховано ресурсними елементними кошторисними нормами. Для цієї цілі нормами передбачені автомобілі бортові відповідної вантажопідйомності. У випадках, коли у відповідності з проектом організації будівництва приоб'єктні склади і майданчики для складування матеріалів, виробів і конструкцій розташовані безпосередньо близько від об'єктів будівництва і немає необхідності у внутрібудівельному транспортуванні матеріальних ресурсів автомобільним транспортом, в розрахунках одиничної вартості видів робіт передбачена нормами робота бортових автомобілів не враховується".

Відповідач зазначив, що у проектах організації будівництва по об'єктах, де виявлені порушення, у відповідності до будгенплану організації будівництва, відкриті майданчики для зберігання будівельних конструкцій знаходяться в зоні дії кранів, а стоянки кранів передбачені так, щоб відразу, без необхідності внутрішньо-майданчикового транспортування, переміщати матеріали з відкритого складського майданчика до місця монтажу. Також в ПОБ зазначено, що конструкції доставляються до місця монтажу автотранспортом, їх розвантажують і складують в зоні дії монтажних кранів, а монтаж великогабаритних конструкцій необхідно вести "з коліс". Вищеописане виключає необхідність застосування внутрішньо-майданчикового транспортування від приоб'єктного складу до об'єкта будівництва.

Також зазначив про безпідставність тверджень працівників УКБ, що машини, які довозять матеріали на приоб'єктний склад, являються внутрішньо-майданчиковими, є безпідставним. Оскільки внутрішньо-майданчиковий транспорт згідно з п.1.19 ДСТУ Н.Б Д.2.2-48:2012 здійснює горизонтальне та вертикальне транспортування матеріалів від приоб'єктного складу до місця встановлення, монтажу чи використання в діло, а транспортування до приоб'єктного складу (будь-якими машинами) входить в транспортні витрати, які є частиною вартості самих матеріалів (франко-приоб'єктний склад) - п.4.4.2 ДСТУ - Н Б Д.1.1-2013 "Настанова щодо визначення прямих витрат вартості будівництва", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405, зі змінами.

Тому, внаслідок включення підрядниками до актів форми № КБ-2в за 2015, 2016, січень-жовтень 2017 року роботу автомобілів бортових вантажопідйомністю 3 т, 5 т та 8 т на загальну суму з ПДВ 1 075 687,37 грн., завищено вартість виконаних робіт на вказану суму, чим порушено п.1.16 ДСТУ Н.Б Д.2.3-40:2012 та п.1.19 ДСТУ Н.Б Д.2.2-48:2012, п.6.1 ДСТУ Н.Б.Д.1.1-4:2013.

Щодо пункту 3.1 розділу 3 Правильність визначення потреби в бюджетних коштах, в тому числі складанні планових бюджетних показників. Складання та затвердження кошторису та інших документів, що стосуються в процесі виконання бюджету. Відповідач-1, покликаючись до положень п.1 ст.13 Бюджетного кодексу України, п.1 Порядку № 228, зазначив, що розподіл видатків загального фонду здійснюється на виконання бюджетною установою основних функцій, а спеціального фонду - на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій.

В акті ревізії зазначено, що відповідно до п.4.4, п.14, п.5.28.3 Положення основними завданнями діяльності департаменту є:

- виконання функції замовника, в тому числі на усі види ремонтних робіт на об'єктах житлово-комунального і соціального призначення на території області;

- здійснення технічного нагляду за будівництвом та ремонтом, контролювати відповідність обсягів та якість виконаних робіт проектам, технічним умовам і стандартам.

Відповідно, видатки на виконання основних функцій департаменту - виконання функцій замовника та здійснення технічного нагляду на об'єктах житлово-комунального і соціального призначення, які фінансуються за рахунок коштів територіальної громади Рівненської області (кошти державних, місцевих бюджетних програм) здійснюються за рахунок загального фонду.

Для реалізації заходів, пов'язаних з виконанням установою функцій департаменту надано право (п.5.28.2 Положення):

- надання на договірних засадах, за погодженням з обласною державною адміністрацією, послуги замовника підприємствам і організаціям, незалежно від форми власності, та окремим громадянам;

- надання на договірних засадах послуги замовника з проведення усіх видів ремонтних робіт відповідно до вимог нормативних актів, що регулюють надання платних послуг органами виконавчої влади.

Видатки, пов'язані з наданням на договірних засадах послуг замовника підприємствам і організаціям, незалежно від форми власності та окремим громадянам здійснюються за рахунок коштів спеціального фонду.

Відповідач-1 вважає, що невірне ототожнення посадовими особами департаменту загального та спеціального фонду, які відрізняються джерелами формування та напрямками використання, призводить до формування спеціального фонду установи з порушенням бюджетного законодавства, зокрема: на стадії планування - з порушенням п.17 Порядку № 228; на стадії фактичного наповнення - пп. 2.2, 2.4 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі - Порядок № 309).

Щодо порушення бюджетного законодавства на стадії планування відповідач-1 у відзиві зазначив, що під час контрольного заходу встановлено, що Департаментом при складанні кошторисів на 2015-2017 роки проведено арифметичні розрахунки суми отримання доходів від надання платних послуг за виконання функцій замовника та здійснення технічного нагляду.

Покликаючись до положень п.5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва" глава 10 "Утримання служби замовника", відповідач-1 зазначив, що якщо функції замовника здійснює структурний підрозділ підприємства, який утримується за рахунок основної діяльності, кошти на утримання служби замовника до зведеного кошторисного розрахунку вартості об'єкта будівництва не включаються, що обумовлюється вихідними даними на проектування. Вказана норма визначає, що за певних обставин витрати на утримання служби замовника можуть як включатись, так і не включатись до зведеного кошторисного розрахунку вартості об'єкта будівництва.

Тобто, під час розрахунків надходжень до спеціального фонду проекту кошторису необхідно враховувати джерела фінансування об'єкту будівництва та служби замовника, наприклад якщо:

- Департамент надає на договірних засадах послуги замовника підприємствам і організаціям, незалежно від форми власності, окремим громадянам, відповідно до вимог нормативних актів, що регулюють надання платних послуг норма "2,5%" застосовується;

- Департамент виконує функцію замовника та здійснення технічного нагляду на об'єктах житлово-комунального і соціального призначення Рівненської області, при цьому виступає розпорядником коштів вказаної територіальної громади, норма "2,5%" не застосовується.

Також відповідач-1 зазначив, що під час контрольного заходу встановлено, що Департамент планує отримання доходів спеціального фонду шляхом надання послуг з виконання функцій замовника на об'єктах житлово-комунального і соціального призначення Рівненської області на платній основі. При цьому для реалізації вказаних планів Департаментом не укладались з розпорядниками бюджетних коштів вищого рівня договори про делегування (передачі) Департаменту функцій замовника, якими обумовлювалися б обов'язки та права сторін, визначався в розмір відрахування на утримання служби замовника і порядок його отримання (порядок розрахунків) тощо.

Враховуючи вищевикладене, відповідач дійшов висновку, що Департамент протягом 2015-2017 років формував спеціальний фонд в порушення вимог п.17 Порядку № 228, зокрема, на підставі розрахунків доходів від надання платних послуг, обсяг яких не підкріплений відповідними (наявними, прогнозними) зобов'язаннями сторонніх юридичних осіб і відповідно не обґрунтовано застосовуючи норму "2,5%".

Щодо пункту 3.4 розділу 3 Штатна дисципліна. Видатки на оплату праці працівників та нарахування на заробітну плату, відповідач-1 вказав, що постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2014 № 91 "Деякі питання діяльності місцевих державних адміністрацій" (далі - Постанова № 91) встановлено граничну чисельність працівників обласних державних адміністрацій, в т.ч. для Рівненської ОДА - 566 одиниць. На виконання Постанови № 91 розпорядженням голови облдержадміністрації від 17.04.2014 № 101-к (далі - Розпорядження № 101-к) затверджена гранична чисельність працівників апарату та 18 структурних підрозділів в кількості 566 одиниць, в т.ч. Департаменту з питань будівництва та архітектури - 16 одиниць. Додатково або поза граничну визначену Постановою № 91 чисельність Розпорядженням № 101-к для Департаменту затверджено 27 одиниць, які передбачено утримувати за рахунок спеціального фонду державного бюджету. Контрольним заходом встановлено, що штатними розписами Департаменту 27 штатних одиниць затверджено для управління капітального будівництва. Працівники управління капітального будівництва Департаменту являються державними службовцями.

Контрольним заходом встановлено, що Департамент протягом 2015-2017 років формував свій спеціальний фонд з порушенням бюджетного законодавства, зокрема: на стадії планування - з порушенням п.17 Порядку № 228; на стадії фактичного наповнення - п.п. 2.2, 2.4 Порядку № 309. Враховуючи вищевикладене, в Департаменту відсутні власні надходження, які б дозволяли сформувати спеціальний фонд установи та утримувати додатково 27 працівників. Фактично, Департаментом сформовано свій спеціальний фонд за рахунок послуг, які установа надавала сама для себе на платній основі.

Щодо пункту 3.5 розділу 3 Взяття та облік зобов'язань, у тому числі відповідність взятих бюджетних зобов'язань відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі). Контрольним заходом встановлено, що Департамент як розпорядник бюджетних коштів зі "своїх" реєстраційних рахунків, які відкриті установі в органах Державної казначейської служби України для фінансування бюджетних програм, перераховує на "свій" реєстраційний рахунок, відкритий в органах Державної казначейської служби України плату за виконання функцій замовника (включаючи здійснення технічного нагляду). Технічно господарські операції щодо оплати витрат на утримання служби замовника з коштів, передбачених на фінансування об'єктів будівництва здійснювались посадовими особами Департаменту самостійно (підписувались реєстри бюджетних, фінансових зобов'язань, платіжні доручення тощо).

Покликаючись до п.3.11 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, відповідач-1 зазначив, що контрольним заходом встановлено, що як розпорядник бюджетних коштів для взяття та реєстрації бюджетних фінансових зобов'язань щодо здійснення видатків, пов'язаних із утриманням служби змовника, Департамент подає до органів казначейської служби: договори підряду, укладені з будівельними організаціями; акти (розрахунки) нарахувань витрат, пов'язаних з виконанням технічного нагляду. При цьому в договорах будівельного підряду відсутні зобов'язання сторін щодо розрахунків за послуги служби замовника, в т.ч. технічного нагляду. Включення до кошторисів об'єктів будівництва витрат на утримання служби замовника юридично не зобов'язує надати вказані послуги одними суб'єктами господарювання, а іншими їх оплатить. Розрахунки (акти) нарахувань - документи, які підписані одноосібно посадовими особами Департаменту і містять арифметичні розрахунки вартості послуг, пов'язаних з виконанням функцій замовника та технічного нагляду. Вказані розрахунки не підтверджують факт проведення будь-якої господарської операції (узяття бюджетного фінансового зобов'язання). Вважає, що використання під час казначейського обслуговування документів, які не відповідають вищезазначеним нормам законодавства, вказує на порушення Департаментом ч.7 ст.48 Бюджетного кодексу України, п.п. 2.2, 2.4 Порядку № 309.

За наведеного, відповідач-1 просив відмовити в позові повністю.

Позивач 27.04.2018 подав додаткові пояснення до адміністративного позову (а.с.52-55 т.3), де зазначив про неузгодженість дій та документів Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області з приписами закону. Вказав, що оскільки зі змісту Акту ревізії, Вимог, Попередження неможливо зробити висновки щодо чіткого механізму усунення виявлених порушень, позивач звертався листом від 15.02.2018 № вих. 232/01-81/18 до відповідача з проханням надати роз'яснення, в який спосіб та порядок можливо усунути порушення. У відповідь отримано лист Управління від 23.02.2018 № 13-17-13-17/870, яким повідомлено Департамент, що шляхи (способи) усунення встановлених порушень не зазначаються. Окрім цього, позивач зазначив, що висновки відповідача спростовуються письмовими відповідями, що на запит Департаменту надійшли від Головного управління Державної казначейської служби України у Рівненській області та департаменту фінансів Рівненської обласної державної адміністрації. Також позивач заперечив доводи відповідача, що акт ревізії не породжує настання правових наслідків, та зазначив, що на підставі акту ревізії були видані розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами, складено протокол про притягнення до адміністративної відповідальності директора департаменту за порушення бюджетного законодавства; результати фінансово-господарської діяльності департаменту подано до правоохоронних органів.

Відповідач-1 30.05.2018 подав відзив на адміністративний позов з урахуванням додаткових пояснень позивача від 27.04.2018 (а.с.98-104 т.3), в якому окрім попередньо наведених доводів, зазначив, що проведеним аналізом проектів, які пройшли конкурсний відбір, затверджені розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 17.07.2015 № 766-р, від 11.05.2016 № 362-р, та на фінансування яких Департаменту як розпоряднику коштів нижчого рівня та замовнику об'єктів протягом 2015, 2016 років виділялися кошти державного фонду регіонального розвитку, встановлено випадки не дотримання обсягів співфінансування із місцевих бюджетів та інших джерел, запропонованих по окремих проектах. Департаментом використано на реалізацію 14 проектів коштів державного фонду регіонального розвитку в розмірі, що перевищує розмір або відсоток відповідно до реєстраційної картки. Відповідач зазначив, що виділення Департаменту коштів державного фонду регіонального розвитку на реалізацію зазначених проектів проведено в повному обсязі, як передбачено реєстраційною карткою. Однак, по вказаних 14 проектах фактично виконано робіт та надано послуг в обсягах, менших, ніж передбачено загальною вартістю проектів, які пройшли конкурсний відбір. В подальшому, не використані суми коштів по 13 проектах протягом бюджетного періоду повернуто в завищених обсягах до місцевих бюджетів. Внаслідок вищезазначеного, Департаментом зайво використано коштів державного фонду регіонального розвитку на суму 2 146 460,0 грн та коштів Володимирецького районного бюджету на суму 1 139 382,0 грн. З урахуванням наведеного відповідач-1 просив в позові відмовити.

За наслідками повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.07.2018 у зв'язку з закінченням терміну повноважень судді Нор У.М., ухвалою від 11.07.2018 справу прийнято до провадження суддею Дорошенко Н.О. та призначено у справі підготовче засідання.

В підготовчому засіданні 13.08.2018 до участі у справі залучено співвідповідача Західний офіс Держаудитслужби (далі - відповідач-2).

Ухвалою від 05.09.2018 закрито підготовче провадження та призначено справу до розгляду по суті на 26.09.2018.

Ухвалою від 26.09.2018 у зв'язку з неприбуттям представників сторін та клопотанням представника позивача відкладено розгляд справи на 16.10.2018.

В судовому засіданні 16.10.2018 представник позивача позов підтримав з наведених у ньому підстав та заявив клопотання про оголошення перерви для надання додаткових пояснень. У зв'язку з цим судом оголошено перерву до 31.10.2018.

Ухвалою від 16.11.2018 у зв'язку з перебуванням головуючого судді у відпустці розгляд справи відкладено на 05.12.2018.

В судовому засіданні 05.12.2018 представник позивача надав додатково усні та письмові пояснення (а.с.206-210 т.3) та навів доводи за змістом позовних вимог.

Оголошено перерву до 14.12.2018.

У зв'язку з неприбуттям представників сторін та клопотанням представника відповідачів розгляд справи відкладено до 21.12.2018.

В судовому засіданні 21.12.2018 представники відповідачів позов заперечили в повному обсязі з підстав, наведених в заявах по суті справи.

Заслухавши пояснення представників сторін, з'ясувавши доводи та аргументи, на яких ґрунтуються позовні вимоги та заперечення, перевіривши їх дослідженими в судових засіданнях доказами, суд встановив такі фактичні обставини справи.

Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області з 03.10.2017 до 26.12.2017 проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації за період з 01.05.2014 по 30.09.2017. Результати ревізії оформлені Актом від 26.12.2017 № 13-17-05-06/45 (далі - Акт ревізії) (а.с.51-250 т.2, а.с.1-23 т.3).

Департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації 16.01.2018 подав заперечення до Акту ревізії (а.с.236-245 т.1).

Відповідно до Висновків на заперечення до акта ревізії, затверджених начальником Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області 29.01.2018, заперечення прийняті не були (а.с.246-250 т.1, а.с.1-18 т.2).

Суд встановив, що Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 31.01.2018 за вих. № 13-17-05-17/505 надіслано до Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації лист "Про пред'явлення обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства", в якому зазначено про те, що під час ревізії виявлено та не усунуто наступні порушення законодавства, зокрема (в частині, оспореній позивачем):

1. У порушення п.5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України ввід 05.07.2013 № 293, до актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в та відомостей ресурсів до них за період з 01.05.2014 по 30.11.2017 включено вартість обладнання з врахуванням вартості заготівельно-складських витрат в розмірі 2% від суми відпускної ціни та транспортних витрат, внаслідок чого завищено вартість виконаних будівельних робіт на загальну суму 204787,33 грн, чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) державному бюджету (державний фонд регіонального розвитку) на суму 134547,61 грн та обласному бюджету на суму 70239,72 грн.

В ході проведення ревізії Департаментом забезпечено усунення виявлених порушень на загальну суму 165465,27 грн. Залишок не усунутих сум станом на 30.01.2018 складає - 39322,06 грн.

2. У порушення п.1.16, п.1.19 ДСТУ Н.Б. Д.2.3-40:2012 "Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм та монтаж обладнання", затверджені наказом Мінрегіонбуду України від 28.12.2012 № 667, п.6.1 ДСТУ Н.Б.Д.1.1-4:2013 "Настанова щодо визначення вартості експлуатації будівельних машин та механізмів у вартості будівництва", затверджена наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 27.08.2013 № 405, до актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в та відомостей ресурсів до них за період з 01.05.2014 по 30.11.2017 підрядниками включено роботу автомобілів бортових вантажопідйомністю 3т, 5т та 8т для транспортування матеріалів від приоб'єктного складу до об'єкта будівництва. Проте, в проектах організації будівництва зазначено, що конструкції доставляються до місця монтажу автотранспортом, їх розвантажують і складують в зоні дії монтажних кранів, монтаж великогабаритних конструкцій необхідно вести "з коліс".

Вказане призвело до завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 1 075 687,37 грн, чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) державному бюджету (державний фонд регіонального розвитку) на суму 712 008,91 грн та обласному бюджету на суму 363 678,46 грн.

4. У порушення п.5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва", затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, п.5.2, п.6, п.7 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України "Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об'єкта архітектури" від 11.07.2007 № 903, прийнята та оплачена Департаментом протягом періоду з 01.05.2014 по 30.11.2017 завищена вартість виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 1 463 780,32 грн призвела до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 23 684,37 грн, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному фонду регіонального розвитку на суму 11489,52 грн та обласному бюджету 12194,85 грн.

5. Протягом 2015-2016 років в порушення умов п.7 Порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 196, п. ст.24-1 Бюджетного кодексу України, джерел фінансування, визначених реєстраційною карткою (бюджетна форма 3) по запропонованих проектах, Департаментом використано на реалізацію окремих проектів коштів державного фонду регіонального розвитку в розмірі, що перевищує розмір або відсоток відповідно до реєстраційної картки (форма 3), які пройшли відбір та затверджені відповідно розпорядженнями Кабінету Міністрів України від 17.07.2015 № 766-р, від 11.05.2016 № 362-р. Враховуючи вищенаведене, Департаментом зайво використано кошти державного фонду регіонального розвитку на реалізацію окремих проектів на загальну суму 3 016 741,0 грн, кошти місцевого бюджету на суму 1 139 382,0 грн та, як наслідок, нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному фонду регіонального розвитку та місцевому бюджету на вказані суми відповідно.

Керуючись п.7, п.15 ст.10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26.01.1993 № 2939-ХІІ (далі - Закон № 2939-ХІІ) відповідач-1 зазначив: "вимагаємо опрацювати матеріали ревізії та вжити заходи щодо усунення виявлених порушень, притягнути до відповідальності посадових осіб, винних у допущенні недоліків і порушень у фінансово-господарській діяльності Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської облдержадміністрації, у тому числі розглянути питання щодо відповідності займаним посадам осіб, якими допущені порушення, а також здійснювати постійний контроль за дотриманням законодавства з питань бухгалтерського обліку, фінансової звітності та господарських відносин".

Також, на підставі п.1 ч.1 ст.8, п.7 ст.10, ч.2 ст.15 Закону № 2939-ХІІ, п.46, 49-50, 52 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 № 550, п.п.14 п.6 Положення про Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області, затвердженого наказом Західного офісу Держаудитслужби від 20.10.2016 № 12, пред'являється наступна вимога:

- усунути виявлені порушення законодавства в установленому законом порядку (а.с.232-235 т.1).

Також суд встановив, що Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області 31.01.2018 за № 13-17-05-17/533 надіслано до Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської облдержадміністрації Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства (а.с.19-23 т.2), в якому зазначено, що спеціальний фонд Департаментом сформовано з порушенням бюджетного законодавства, зокрема:

- на стадії планування з порушенням п.17 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі - Порядок № 228);

- на стадії фактичного наповнення - ч.7 ст.48 Бюджетного кодексу України та п.п. 2.2, 2.4 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309 (далі - Порядок № 309).

В Попередженні про неналежне виконання бюджетного законодавства зазначено, що видатки на виконання основних функцій Департаменту - виконання функцій замовника та здійснення технічного нагляду на об'єктах житлово-комунального і соціального призначення, які фінансуються за рахунок коштів територіальної громади Рівненської області (кошти державних, місцевих бюджетних програм) здійснюються за рахунок загального фонду. Видатки, пов'язані з наданням на договірних засадах послуг замовника підприємствам і організаціям незалежно від форм власності та окремим громадянам, здійснюються за рахунок спеціального фонду.

Департаментом з розпорядниками бюджетних коштів вищого рівня не укладалися договори про делегування (передачі) Департаменту функцій замовника, якими обумовлювалися б функції замовника щодо закупівель товарів, робіт та послуг, укладання відповідних договорів та контролю за їх виконанням, а також регламентувався б порядок використання наданих йому коштів для оплати товарів, робіт та послуг (закупки обладнання та матеріалів) згідно з укладеними договорами, та визначення розміру відрахування на утримання служби замовника і порядок його отримання.

Виходячи з вищевикладеного, при відсутності укладених договірних відносин, дія яких розповсюджувалася б у поточних та/або планових періодах щодо виконання функцій замовника, Департаментом проводилося складання кошторису установи, яким передбачено надходження до спеціального фонду плати (за послуги виконання функцій замовника, в т.ч. проведення технічного нагляду), яка отримана з коштів державного та місцевих бюджетів, передбачених на фінансування об'єктів будівництва.

Департаментом під час розрахунків надходжень до спеціального фонду проекту кошторису не враховувалися джерела фінансування об'єкту будівництва та джерела утримання служби замовника.

Отже, в порушення п.17 Порядку № 228 Департаментом проведено розрахунки доходів від надання платних послуг, обсяг яких не підкріплений відповідними (наявними, прогнозними) зобов'язаннями сторонніх юридичних осіб і відповідно не обґрунтовано застосовано норму "2,5%", яка визначає, що за певних обставин витрати на утримання служби замовника можуть як включатись, так і не включатись до зведеного кошторисного розрахунку вартості об'єкта будівництва.

Також, ревізією встановлено, що відповідно до розпорядчих документів органів виконавчої влади та місцевого самоврядування Департамент одночасно є розпорядником бюджетних коштів державного, місцевих бюджетів (інвестором) та замовником будівництва і з коштів, передбачених на фінансування об'єктів будівництва, самостійно утримує суму в розмірі до 2,5% виконаних будівельно-монтажних робіт шляхом перерахування на свій реєстраційний рахунок, відкритий в органах Державної казначейської служби України, як плату на утримання служби замовника, в т.ч. витрати на технічний нагляд. Департаментом до Реєстрів бюджетних зобов'язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів та Реєстрів бюджетних фінансових зобов'язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів як підстава для здійснення видатків, пов'язаних із утриманням служби замовника, в т.ч. витрат на технічний нагляд, вносились реквізити договорів підряду, укладених з будівельними організаціями, якими не визначено умов щодо взяття зобов'язань та здійснення оплати витрат на утримання служби замовника, в т.ч. витрат на технічний нагляд.

Як підтвердження взяття бюджетних фінансових зобов'язань Департаментом до органів державного казначейства в різних випадках подавалися: акти нарахувань витрат, пов'язаних з виконанням технічного нагляду; розрахунки нарахувань витрат , пов'язаних з виконанням технічного нагляду. Суми вищевказаних документів вносились Департаментом до Реєстрів бюджетних фінансових зобов'язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів. Вказані документи підписано односторонньо посадовими особами Департаменту. Однак, реквізити вищевказаних документів до Реєстрів бюджетних фінансових зобов'язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів не вносились.

Відповідач-1 в Попередженні зазначив, що вказані документи не містять зобов'язання Департаменту як розпорядника бюджетних коштів сплатити кошти за послуги технічного нагляду.

Вищевикладене за висновком відповідача-1 вказує на порушення Департаментом взяття та реєстрації бюджетних зобов'язань та бюджетних фінансових зобов'язань, що призвело до використання Департаментом під час казначейського обслуговування документів, які не відповідають нормам законодавства, а саме: розрахунків, які підписані одноосібно посадовими особами Департаменту, та які не підтверджують факт проведення будь-якої господарської операції (узяття бюджетного фінансового зобов'язання), а також договорів будівельного підряду, в яких відсутні зобов'язання сторін щодо розрахунків за послуги служби замовника, в т.ч. технічного нагляду. Вищезазначене призвело до здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів за відсутності підтвердних документів, чим не дотримано ч.7 ст.48, п.23 ч.1 ст.116 Бюджетного кодексу України. Фактично Департаментом у період з 01.01.2015 по 01.11.2017 нараховано та отримано на спеціальний рахунок кошти на утримання служби замовника, в т.ч. здійснення технічного нагляду, за рахунок бюджетних асигнувань державного та обласного бюджетів, передбачених на фінансування об'єктів будівництва, в загальній сумі 6 707 197,99 грн, в т.ч. у 2015 році в сумі 2 513 320,80 грн, у 2016 році в сумі 3 441 615,79 грн за період з 01.01.2017 по 091.11.2017 в сумі 752 2651,43 грн.

В ході ревізії порушення не усунуто.

За таких умов, у відповідності до п.1 ч.1 ст.117 Бюджетного кодексу України Департамент попереджено про неналежне виконання бюджетного законодавства та пред'явлено вимогу усунути порушення вимог бюджетного законодавства у строк до 01.03.2018 (а.с.19-23 т.2).

Не погодившись з наведеними вище висновками органу державного фінансового контролю про виявлені під час ревізії порушення, а також з вимогами щодо їх усунення, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Оцінюючи встановлені в судовому засіданні фактичні обставини справи в розрізі норм матеріального закону, суд враховує таке.

Закон України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року №2939-ХІІ (далі - Закон № 2939), визначаючи правові та організаційні засади здійснення такого контролю, встановлює, серед іншого, завдання, функції та права органу державного фінансового контролю.

При цьому власне фінансовий контроль цим Законом визначений і як головне завдання (стаття 1), і як основна функція (стаття 2) органу державного фінансового контролю.

Відповідне завдання реалізується компетентним органом через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування (частина друга статті 2 Закону № 2939), а відповідна функція полягає у здійсненні фінансового контролю, зокрема, за усуненням виявлених недоліків і порушень (абзац сьомий пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939).

Аналіз норм пункту першого частини першої статті 8 Закону № 2939 свідчить про те, що суб'єктами виконання положень цього пункту є суб'єкти, визначені у статті 2 Закону №2939, зокрема підконтрольні установи.

З метою виконання окреслених Законом завдань і функцій контролюючий орган в силу положень статті 10 Закону № 2939 наділений правами, зокрема, пред'являти підконтрольним суб'єктам обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства (пункт 7 частини першої статті 10), звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пункт 10 частини першої статті 10).

За змістом статті 4 Закону № 2939 ревізія є формою інспектування і полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.

Згідно з пунктом 1 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 (далі - Положення № 43) Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Підпунктом 9 пункту 4 Положення № 43 установлено, що Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Пунктом 6 Положення № 43 передбачено, що Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Відповідно до пункту 46 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 травня 2006 року № 550 (далі - Порядок № 550), якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

Згідно з частиною другою статті 15 Закону № 2939 законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Функція вжиття контролюючим органом заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства є похідною (вторинною) функцією порівняно із функцією контролю, в тому разі, якщо вона передбачає надання підконтрольній установі в порядку закону можливості належного реагування на вимогу компетентного органу. Однак саме така процедура (надання обов'язкової можливості самостійно усунути порушення законодавства) Законом не передбачена, тобто вона може або мати місце, або контролюючий орган може одразу вжити самостійно заходів для усунення порушень.

З огляду на предмет і метод правового регулювання адміністративного права, права контролюючого органу, передбачені статтею 10 Закону № 2939 є одночасно і його обов'язками (правообов'язками), які не лише можуть бути, а і повинні бути реалізованими за наявності визначених законом підстав, у визначений законом спосіб та у визначеній законом формі.

В силу проаналізованих вище положень нормативно-правових актів правообов'язком в описаному вище значенні є і проведення за наявності законних підстав ревізій контролюючим органом, і пред'явлення керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкових до виконання вимог щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Окремо слід зазначити, що повноваження органів державного фінансового контролю з контролю за дотриманням бюджетного законодавства установлені статтею 113 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), а саме за:

1) цільовим, ефективним та результативним використанням коштів державного бюджету та місцевих бюджетів (включаючи проведення державного фінансового аудита);

2) цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії;

3) достовірністю визначення потреби в бюджетних коштах при складанні планових бюджетних показників;

4) відповідністю взятих бюджетних зобов'язань розпорядниками бюджетних коштів відповідним бюджетним асигнуванням, паспорту бюджетної програми;

4-1) відповідністю взятих розпорядниками бюджетних коштів довгострокових зобов'язань за енергосервісом затвердженим в установленому порядку умовам закупівлі енергосервісу;

5) веденням бухгалтерського обліку, а також складанням фінансової і бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання, кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету;

6) станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудита у розпорядників бюджетних коштів.

При цьому статтею 117 БК України встановлено, що за порушення бюджетного законодавства до учасників бюджетного процесу можуть застосовуватися такі заходи впливу, зокрема: попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства - застосовується в усіх випадках виявлення порушень бюджетного законодавства. Виявлені порушення бюджетного законодавства мають бути усунені в строк до 30 календарних днів (п.1 ч.1 ст.117 Кодексу).

Обґрунтованість, в силу статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, є однією з обов'язкових ознак рішення (дії, бездіяльності) суб'єкта владних повноважень, що підлягає встановленню адміністративним судом.

Письмова вимога органу державного фінансового контролю про усунення виявлених порушень, а також попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства з вимогою щодо усунення порушення бюджетного законодавства безумовно породжують правові наслідки (зокрема обов'язки) для підконтрольної установи, відтак вони наділені рисами правового акту індивідуальної дії (з урахуванням її змістовної складової, незалежно від форми документу, в якому вона міститься), а тому такі акти можуть бути предметом судового контролю в порядку адміністративного судочинства у разі звернення із відповідним позовом.

Аналогічні висновки щодо можливості судового оскарження вимог контролюючого органу про усунення виявлених порушень викладені в постанові Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 804/668/17 (адміністративне провадження К/9901/16808/18) та враховані судом при вирішенні даного спору.

Отже, органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлених порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких порушень.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Поряд з цим з аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), вбачається, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій (пред'явлення обов'язкової до виконання вимоги як одна з них), є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема стягнення збитків у судовому порядку - на підставі пункту 10 частини першої статті 10 Закону, з чим кореспондується абз.4 пункту 50 Порядку) жодним чином не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного адміністративного позову.

За своєю правовою природою реалізація контролюючим органом компетенції в частині пред'явлення обов'язкових до виконання вимог і в частині здійснення процедури стягнення заподіяних збитків передбачає наявність різних, окремих, незалежних процедур.

Таким чином підконтрольна установа не позбавлена права оскаржувати судовому порядку правомірність висновку контролюючого органу про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності, чи правомірності дій Держаудитслужби щодо висування вимоги усунення порушень законодавства.

Зазначена правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 29.01.2019 у справі № 804/4463/17 (адміністративне провадження № К/9901/52913/18).

Відтак, при вирішенні даного публічно-правового спору слід надати правову оцінку оскарженим позивачем висновкам акту ревізії та пред'явленим на їх підставі вимогам щодо усунення виявлених порушень законодавства, у тому числі й порушень бюджетного законодавства.

Щодо порушення п.5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 (пункт 1 розділу ІІ Акту ревізії, пункт 1 Вимоги).

Відповідач в акті ревізії встановив, що підрядниками включено до актів приймання будівельних робіт форми КБ-2в та відомостей ресурсів до них вартість обладнання з врахуванням вартості заготівельно-складських витрат в розмірі 2% від суми відпускної ціни та транспортних витрат, внаслідок чого завищено вартість обладнання, меблів та інвентарю по 8 об'єктах на загальну суму з ПДВ 185399,33 грн.

Вказаний висновок органу державного фінансового контролю суд вважає необґрунтованим та таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства, з урахуванням такого.

Відповідно до п.5.4.6 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, кошторисна вартість устаткування визначається як сума всіх витрат на придбання і доставку цього устаткування на приоб'єктний склад або місце його передачі до монтажу.

Складовими кошторисної вартості устаткування є: відпускні ціни; транспортні витрати; заготівельно-складські витрати.

В окремих випадках до складових кошторисної вартості устаткування можуть включатись витрати на комплектацію, які визначаються на основі обґрунтувальних розрахунків.

Згідно з пп.5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», транспортні та заготівельно-складські витрати на устаткування враховуються в локальних кошторисах калькуляційним методом або за усередненими показниками, що становлять:

- транспортні витрати - 3% від відпускної ціни;

- заготівельно-складські витрати - 0,9% від суми відпускної ціни та транспортних витрат.

Фактично спір в цій частині зводиться до різного тлумачення сторонами методології здійснення розрахунку вартості обладнання з урахуванням транспортних та заготівельно-складських витрат. Фактичні ж обставини, встановлені ревізією, позивач не заперечує.

Представники позивача зазначили, що при розрахунку згідно з ДСТУ, вартість обладнання збільшується від відпускної ціни на 3% * 0,9% = 2,7%.

Представники відповідача пояснили, що заготівельно-складські витрати та транспортні витрати є окремими складовими вартості устаткування та відповідно до ДСТУ розрахунок кожної складової проводиться окремо (відсотки кожної складової витрат при розрахунку вартості устаткування не перемножуються).

Перевіряючи підставність висновку ревізії, що застосована позивачем методологія обрахунку вартості обладнання призвела до завищення вартості виконаних будівельних робіт, суд дослідив Підсумкову відомість ресурсів за листопад 2016 року по об'єкту: «Школа на 1100 учнівських місць в с. Тинне Сарненського району (будівництво ІІ черга)» (арк. Акту ревізії 68, а.с.118 т.2). При цьому суд встановив таке.

Позиція 6: Айр Вентс АВ 12/001754В агрегат обробки повітря Україна. «Відпускна ціна» - 134928,33 грн; «Транспортна складова» - 319,44 грн; «Заготівельно-складські витрати» - 2704,96 грн; «Поточна ціна за одиницю» - 137952,73 грн (а.с.236-238 т.3).

У виконаному ревізорами Розрахунку завищення вартості заготівельно-складських витрат на обладнання по даному об'єкту це ж обладнання (порядковий номер 7) відображено: «Вартість з урахуванням транспортної складової» - 135 257,8 грн. (арифметична помилка, вірно 135 247,8 грн).

135 247,8 * 0,9% = 1 217,22 грн.

135 247,8 + 1 217,22 = 136 464,99 грн., що дало підставу для висновку про завищення вартості цього обладнання на 1487,64 грн (а.с.239-240 т.3).

Разом з тим, за приписами пп.5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва», транспортні витрати на устаткування враховуються в локальних кошторисах калькуляційним методом або за усередненими показниками, з розрахунку 3% від відпускної ціни.

Оскільки відпускна ціна агрегату в досліджуваному випадку становить 134 928,33 грн, то транспортні витрати з розрахунку 3% становить 4 497,61 грн, що в сумі становить 139 425,94 грн. При цьому, 0,9% для визначення вартості заготівельно-складських витрат становить 1254,83 грн. Таким чином, загальна сума вказаних складових, обчислена відповідно до пп.5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013, становить 140 680,77 грн.

Суд зауважує, що в підсумковій відомості ресурсів вартість такого агрегату визначена підрядником в розмірі 137 952,73 грн., що на 2728,04 грн менше, ніж у випадку обчислення вартості з урахуванням положень пп.5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013.

Зазначені обставини відповідачем не спростовані ні за наслідками розгляду заперечень на акт ревізії, ні в судовому засіданні.

За таких обставин суд дійшов висновку, що застосований позивачем калькуляційний метод розрахунку транспортних та заготівельно-складських витрат при визначенні кошторисної вартості устаткування не суперечать приписам пп.5.4.6.2 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 «Правила визначення вартості будівництва» та не призвів до завищення вартості виконаних будівельних робіт, позаяк навпаки має наслідком зменшення можливої суми розрахунку.

Таким чином, висновки відповідача щодо порушення означеної правової норми суд вважає безпідставними та необґрунтованими, відповідно пункт 1 Вимоги щодо завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 204 787,33 грн., чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) державному бюджету (державний фонд регіонального розвитку) на суму 134547,61 грн. та обласному бюджету на суму 70239,72 грн. є протиправним.

Щодо машин і механізмів, вартість експлуатації яких віднесено до завищення вартості робіт по об'єктах будівництва (поч. арк. Акта ревізії 46, а.с.96 т.2).

Висновки відповідача про завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 1 075 687,37 грн., чим нанесено матеріальну шкоду (збитки) державному бюджету (державний фонд регіонального розвитку) на суму 712 008,91 грн та обласному бюджету на суму 363 678,46 грн, ґрунтуються на включенні підрядниками до актів приймання виконаних будівельних робіт форми КБ-2в та відомостей ресурсів до них за період з 01.05.2014 по 30.11.2017 роботи автомобілів бортових вантажопідйомністю 3т, 5т та 8т для транспортування матеріалів від приоб'єктного складу до об'єкта будівництва, проте, в проектах організації будівництва зазначено, що розвантажують і складують в зоні дії монтажних кранів, монтаж великогабаритних конструкцій необхідно вести «З коліс». Відтак, відповідач вважає відсутньою необхідність застосування внутрішньо-майданчикового транспортування від приоб'єктного складу до об'єкта будівництва.

Перевіряючи нормативне обґрунтування наведених доводів відповідача, суд враховує, що відповідно до п.1.19 ДСТУ-Н Б Д.2.2-48:2012 "Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на будівельні роботи", затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.12.2012 № 667, у РЕКН (ресурсні елементні кошторисні норми) враховано вивантаження матеріалів, виробів та конструкцій на приоб'єктному складі, горизонтальне та вертикальне транспортування їх від приоб'єктного складу до місця встановлення, монтажу чи використання в діло (внутрішньобудівельний транспорт), за винятком випадків, застережених у технічних частинах відповідних Збірників.

Згідно з п.1.16 ДСТУ-Н Б Д.2.3-40:2012 "Вказівки щодо застосування ресурсних елементних кошторисних норм на монтаж устаткування", затверджено наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 28.12.2012 № 667, у РЕКНМУ (ресурсні елементні кошторисні норми на монтаж устаткування, технологічних трубопроводів, контроль якості зварних з'єднань) враховано ресурси, пов'язані з виконанням повного комплексу робіт з монтажу устаткування, що регламентується діючими положеннями з організації, провадження і приймання робіт, включаючи, зокрема:

- приймання устаткування до монтажу;

- вивантаження устаткування, матеріалів, виробів та конструкцій на приоб'єктному складі, горизонтальне та вертикальне транспортування їх від приоб'єктного складу до місця встановлення, монтажу чи використання в діло (внутрішньобудівельний транспорт), за винятком випадків, обумовлених у технічних частинах відповідних Збірників.

Таким чином, вищевказані положення державних стандартів, на порушення яких вказано відповідачем, не містять прямої заборони чи застереження щодо щодо застосування внутрішньомайданчикового транспортування від приоб'єктного складу до об'єкта будівництва.

Також відповідач покликається на роз'яснення Мінрегіонбуду в збірнику "Ціноутворення в будівництві" за березень 2003 року, а саме: "Транспортування по території будівельного майданчика (внутрібудівельне транспортування) від приоб'єктного складу до місця установки, монтажу чи використання в діло матеріалів, виробів і конструкцій враховано ресурсними елементними кошторисними нормами. Для цієї цілі нормами передбачені автомобілі бортові відповідної вантажопідйомності. У випадках, коли у відповідності з проектом організації будівництва приоб'єктні склади і майданчики для складування матеріалів, виробів і конструкцій розташовані безпосередньо близько від об'єктів будівництва і немає необхідності у внутрібудівельному транспортуванні матеріальних ресурсів автомобільним транспортом, в розрахунках одиничної вартості видів робіт передбачена нормами робота бортових автомобілів не враховується".

Ревізією обставини щодо означеного порушення по об'єкту "Реконструкція незавершеного будівництва школи під ЗОШ І-ІІІ ступенів по вул.Шкільній,15 в с. Горбаків Гощанського району Рівненської області" відображена таким чином: "Відповідно до проектно-кошторисної документації по даному об'єкту, наданої для ревізії, а саме проекту організації будівництва (далі ПОБ), конструкції доставляються до місця монтажу автотранспортом, їх розвантажують і складують в зоні дії монтажних кранів, монтаж великогабаритних конструкцій необхідно вести з "коліс". Також, в проекті організації будівництва, у відповідності до будгенплану організації будівництва, відкриті майданчики для зберігання будівельних конструкцій знаходяться в зоні дії кранів, стоянки яких передбачені так, щоб відразу, без необхідності внутрішньомайданчикового транспортування, переміщати матеріали з відкритого складського майданчика до місця монтажу" (арк. Акта ревізії 56, а.с.106 т.2).

У зв'язку з цим суд зазначає, що висновок акту ревізії про "відсутність необхідності внутрішньомайданчикового транспортування" не підтверджений документально та фактично є суб'єктивним припущенням ревізорів, позаяк відсутні будь-які відомості щодо передбачених проектом організації будівництва приоб'єктних складів і майданчиків для складування матеріалів, виробів і конструкцій та їх відстані від об'єктів будівництва.

Дослідженням Проекту організації будівництва об'єкта "Реконструкція незавершеного будівництва школи під ЗОШ І-ІІІ ступенів по вул.Шкільній,15 в с. Горбаків Гощанського району Рівненської області" встановлено наявність проектованих майданчиків та тимчасових під'їздних шляхів, при цьому суд зауважує, що не всі майданчики знаходяться в зоні дії кранів (а.с.38 т.4).

З огляду на наведене, суд вважає обґрунтованими та враховує доводи позивача про те, що від місця складування матеріали необхідно подати в зону роботи крана, отже будівельний процес без залучення внутрішньомайданчикових автомобілів неможливий.

Окрім цього, суд зауважує про необґрунтованість доводів відповідача про те, що проектом організації будівництва передбачено, що монтаж великогабаритних конструкцій необхідно вести "з коліс" (тобто без розвантаження), оскільки фактично в п.5.3 ПОБ передбачено: "Монтаж елементів покриття та перекриття будівлі школи та пожводойм виконувати автокраном КС-4561А, вантажопідйомністю 16т зі стрілою 18 м. В якості допоміжного крана при роботі на котельні та для подачі матеріалів можливо використати автокран КС-3575А вантажопідйомністю 10т. Конструкції доставляють до місця монтажу автотранспортом, розвантажують і складують в зоні дії монтажних кранів" (а.с.37 т.4). А згідно з п.5 ПОБ: "Монтаж конструкцій та подачу матеріалів виконувати автокраном КС-4561А вантажопідйомністю 16т. Монтаж великогабаритних конструкцій вести по-можливості "з коліс" (а.с.38 т.4). Таким чином, проектом організації будівництва передбачено здійснення монтажних робіт без розвантаження матеріалів не у всіх випадках, а за наявності такої можливості, а тому ПОБ не виключає необхідності застосування внутрішньомайданчикових автомобілів.

За встановлених обставин суд дійшов висновку, що відповідач належними та допустимими доказами не підтвердив висновків ревізії про те, що внаслідок порушення п.1.19 ДСТУ Н Б Д.2.2-48:2012 та п.1.16 ДСТУ Н Б Д.2.3-40:2012 завищено вартість виконаних робіт на суму 1 075 687,37 грн, а відтак пункт 2 Вимоги суд вважає протиправним.

Щодо висновків ревізії, викладених в п.1 розділу ІІ акту ревізії та пункті 5 Вимоги, про зайве використання Департаментом коштів державного фонду регіонального розвитку на реалізацію окремих проектів на загальну суму 3 016 741,0 грн, коштів місцевого бюджету на суму 1 139 382,0 грн та як наслідок нанесення матеріальної шкоди (збитків) державному фонду регіонального розвитку та місцевому бюджету на вказані суми відповідно, суд враховує таке.

Як встановлено в ході судового розгляду, вказаний вище висновок зумовлений недотриманням позивачем обсягів проведення фінансування об'єктів, визначених реєстраційними картками (очікувані джерела фінансування бюджетна форма 3) запропонованих по проектах, які пройшли конкурсний відбір та затверджені відповідними постановами Кабінету Міністрів України, невірного розподілу залишку невикористаних коштів та повернення їх не до відповідного бюджету.

Суд враховує, що відповідно до Порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватись за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 196, інвестиційні програми і проекти повинні відповідати одній з таких умов:

1) відповідність пріоритетам, визначеним у Державній стратегії регіонального розвитку, стратегіях розвитку регіонів та у планах заходів з їх реалізації;

2) впровадження інвестиційних програм і проектів як проектів співробітництва територіальних громад;

3) підтримка добровільно об'єднаних територіальних громад (пункт 6 Порядку).

Основними умовами відбору регіональною комісією інвестиційних програм і проектів є їх відповідність пункту 6 цього Порядку, а також таким критеріям:

1) для проектів будівництва (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) - наявність затвердженої в установленому законодавством порядку проектної документації;

2) календарний план реалізації становить від одного до трьох років;

3) співфінансування з місцевих бюджетів на рівні 10 відсотків;

4) спроможність суб'єктів, на фінансування об'єктів яких залучаються кошти державного фонду регіонального розвитку, забезпечувати подальше власне фінансування або їх утримання за рахунок коштів місцевих бюджетів (пункт 7 Порядку № 196).

Тобто Порядок № 196 визначає основними умовами відбору регіональною комісією інвестиційних програм і проектів - відповідність пункту 6 цього Порядку, а також визначеним критеріям, серед яких наявність співфінансування з місцевих бюджетів на рівні 10 відсотків.

Суд зазначає, що даний Порядок стосується стадії підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватись за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, і не регламентує порядку використання коштів державного фонду регіонального розвитку, як і повернення невикористаних сум коштів.

За приписами частини третьої ст.24-1 Бюджетного кодексу України (в редакції на час виникнення відповідних правовідносин) програми і проекти, що реалізуються за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, підлягають співфінансуванню з місцевих бюджетів на рівні 10 відсотків.

Дослідженням акту ревізії встановлено, що у всіх проектах регіонального розвитку, фінансування яких здійснювалось в 2015-2016 роках за рахунок державного фонду регіонального розвитку, була дотримана обов'язкова вимога щодо частки співфінансування з місцевого бюджету не менше 10%.

Суд також враховує, що в акті ревізії не зазначено випадків нецільового та неефективного використання коштів державного фонду регіонального розвитку та коштів місцевих бюджетів.

Таким чином, невірний, на думку відповідача, розподіл Департаментом залишку невикористаних коштів та повернення їх не до відповідного бюджету не дає підстав для висновку щодо зайвого використання коштів державного фонду регіонального розвитку та відповідного місцевого бюджету.

Також суд не може погодитись з доводами відповідача про те, що внаслідок проведеного Департаментом розподілу невикористаних коштів заподіяно матеріальної шкоди (збитків) відповідному бюджету.

Так, відповідно до Порядку взаємодії органів державної контрольно-ревізійної служби, органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби безпеки України, затвердженого наказом Головного контрольно-ревізійного управління України, Міністерства внутрішніх справ України, Служби безпеки України, Генеральної Прокуратури України від 19.10.2006 N 346/1025/685/53, зареєстровано в Міністерстві юстиції України 25 жовтня 2006 р. за N 1166/13040, визначено, що:

матеріальна шкода (збитки) - втрата активів чи недоотримання належних доходів об'єктом контролю та/або державою, що сталися внаслідок порушення законодавства об'єктом контролю шляхом дій або бездіяльності його посадових (службових) осіб;

втрата активів - безповоротне зменшення активів через: перерахування (сплату) коштів; відчуження, недостачу, знищення (псування) чи придбання неліквідного (зіпсованого) майна; втрату боржника у зобов'язанні; зменшення частки державної (комунальної) власності у статутному фонді господарського товариства;

розмір матеріальної шкоди (збитків) - вартість втрачених активів або недоотриманих доходів, яка визначається за даними бухгалтерського обліку і фінансової звітності об'єкта контролю або експертною оцінкою та іншими визначеними законодавством способами.

Відповідно до п.13 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю» органу державного фінансового контролю надається право: при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Суд вважає, що за обставинами справи відсутні підстави для висновку щодо заподіяння Департаментом матеріальної шкоди (збитків) для державного фонду регіонального розвитку та відповідного бюджету, позаяк ревізією не встановлено об'єктивних доказів, які б підтверджували факт втрати активів чи недоотримання належних доходів об'єктом контролю та/або державою, як і відсутній розрахунок розміру збитків.

За наведеного, суд вважає, що відповідач належними та допустимими доказами не підтвердив порушення Департаментом пункту 7 Порядку підготовки, оцінки та відбору інвестиційних програм і проектів регіонального розвитку, що можуть реалізовуватися за рахунок коштів державного фонду регіонального розвитку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 18.03.2015 № 196, та статті 24-1 Бюджетного кодексу України, а відтак висновки акту ревізії в означеній частині є необґрунтованими, що дає суду підстави для висновку про протиправність пункту 5 Вимоги про усунення виявлених порушень.

Щодо прийнятої та оплаченої Департаментом за період з 01.05.2014 по 30.11.2017 завищеної вартості будівельно-монтажних робіт на загальну суму 1 463 780,32 грн, що призвело до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 23 684,37 грн, чим нанесено матеріальної шкоди (збитків) державному фонду регіонального розвитку на суму 11 489,52 грн та обласному бюджету 12 194,85 грн суд встановив та врахував таке.

В пункті 4 Вимоги означене порушення ґрунтується на висновку про порушення Департаментом п.5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 та п. 5.2, п.6, п.7 Порядку здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903.

В ході судового розгляду справи відповідачем не надано, а судом не встановлено достовірних доказів на підтвердження завищення вартості будівельно-монтажних робіт на загальну суму 1 463 780,32 грн, про що зазначено вище по тексту судового рішення, зокрема, на суму 204787,33 грн (пункт 1 Вимоги) та на суму 1 075 687,37 грн (пункт 2 Вимоги).

Разом з тим, відповідно до п.5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 "Правила визначення вартості будівництва, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 05.07.2013 № 293, до глави 10 "Утримання служби замовника" зведених кошторисних розрахунків вартості об'єктів будівництва (графи 6 та 7) включаються кошти на утримання служби замовника (включаючи кошти на здійснення технічного нагляду) в обґрунтованому розмірі, який, як правило, складає до 2,5% від підсумку глав 1-9, графа 7. При цьому, якщо функції замовника здійснює структурний підрозділ підприємства, який утримується за рахунок основної діяльності, кошти на утримання служби замовника до зведеного кошторисного розрахунку вартості об'єкта будівництва не включаються, що обумовлюється вихідними даними на проектування.

Представники позивача зазначили, що саме керуючись вищевказаною нормою державного стандарту Департаментом в кошторисі установи передбачені надходження в розмірі до 2,5% вартості будівництва, фінансування якого здійснюється за рахунок коштів державного та місцевого бюджетів, - плата на утримання служби замовника, в тому числі на технічний нагляд.

Позиція відповідача щодо тлумачення вказаної вище норми державного стандарту полягає в тому, що за певних обставин витрати на утримання служби замовника можуть як включатись, так і не включатись до зведеного кошторисного розрахунку вартості об'єкта будівництва. Тобто, під час розрахунків надходжень до спеціального фонду проекту кошторису необхідно враховувати джерела фінансування об'єкта будівництва та служби замовника. Зокрема, у разі якщо Департамент виконує функцію замовника та здійснення технічного нагляду на об'єктах житлово-комунального і соціального призначення Рівненської області і при цьому виступає розпорядником коштів вказаної територіальної громади, - норма 2,5% не застосовується. Також відповідач вказує, що в Департаменті відсутні власні надходження, які б дозволяли сформувати спеціальний фонд установи та утримувати 27 штатних одиниць працівників управління капітального будівництва, які являються державними службовцями, а тому Департаментом сформовано свій спеціальний фонд за рахунок послуг, які установа надавала сама для себе на платній основі.

Ці ж висновки викладені в пунктах 3.1, 3.4 та 3.5 розділу 3 акта ревізії та покладені відповідачем в основу попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства від 31.01.2018 № 13-17-05-17/533.

Таким чином, в ході судового розгляду справи підлягала перевірці правомірність формування Департаментом зведених кошторисних розрахунків вартості об'єктів будівництва на утримання служби замовника.

Ревізією встановлено і позивач не заперечує, що фінансово-господарська діяльність Департаменту за КПКВК 7871010 "Здійснення виконавчої влади у Рівненській області" в ревізійному періоді здійснювалась згідно з кошторисом, джерелом формування якого є кошти загального та спеціального фонду державного бюджету.

Основним джерелом надходжень до спеціального фонду кошторису державного бюджету Департаменту в ревізійному періоді є відрахування на утримання служби замовника, передбачені у вартості будівництва, реконструкції та ремонту (код доходів бюджету 25010100) (арк. акта ревізії 177, а.с.226 т.2).

Відповідач зазначив, що виконання Департаментом покладених на нього повноважень повинно здійснюватись за рахунок коштів загального фонду кошторису, а реалізація повноважень щодо надання послуг на договірних засадах в частині отримання доходів належить до спеціального фонду кошторису.

Суд враховує, що постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2014 № 91 "Деякі питання діяльності місцевих державних адміністрацій" (далі - Постанова № 91) встановлено граничну чисельність працівників, зокрема, для Рівненської облдержадміністрації - 566 одиниць.

На виконання вищевказаної постанови Уряду, розпорядженням голови Рівненської облдержадміністрації від 17.04.2014 № 101-к затверджена гранична чисельність працівників апарату та 18 структурних підрозділів в кількості 566 одиниць, в тому числі Департаменту з питань будівництва та архітектури - 16 одиниць.

Ревізією встановлено і позивач не заперечив, що штатними розписами Департаменту затверджено позаграничну чисельність, визначену Постановою № 91, в кількості 27 штатних одиниць, які утримуються за рахунок спеціального фонду державного бюджету. Вказані працівники управління капітального будівництва Департаменту є державними службовцями. Штатні розписи Департаменту затверджені першим заступником голови Рівненської обласної державної адміністрації, заступником голови - керівником апарату Рівненської обласної державної адміністрації.

Відповідно до Положення про департамент з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням голови Рівненської обласної державної адміністрації 18.01.2013 № 24 (у редакції розпорядження голови облдержадміністрації 06.04.2017 № 207) (далі - Положення про Департамент, а.с.139 т.3), Департамент є структурним підрозділом обласної державної адміністрації, утворюється головою облдержадміністрації, входить до її складу і в межах Рівненської області забезпечує виконання покладених на департамент завдань (пункт 1).

Департамент підпорядковується голові обласної державної адміністрації, підзвітний і підконтрольний центральному органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері будівництва та у сфері містобудування та архітектури (пункт 2).

Згідно з підпунктом 4 пункту 4 Положення про Департамент, основними завданнями діяльності Департаменту є, зокрема: виконання функції замовника, в тому числі на усі види ремонтних робіт на об'єктах житлово-комунального і соціального призначення на території області.

Відповідно до підпункту 28 пункту 5 Положення про Департамент, Департамент здійснює передбачені законом наступні галузеві повноваження, зокрема, у сфері капітального будівництва:

- виконання функції замовника із будівництва, реконструкції, капітального та поточного ремонту об'єктів, визначених розпорядженнями голови обласної державної адміністрації;

- здійснення технічного нагляду за будівництвом та ремонтом, контролю за відповідністю обсягів та якості виконаних робіт проектам, технічним умовам і стандартам;

- надання на договірних засадах, за погодженням з обласною державною адміністрацією, послуги замовника підприємствам і організаціям, незалежно від форми власності, та окремим громадянам.

Відповідно до пунктів 15, 16 Положення про Департамент, штатний розпис та кошторис департаменту затверджує голова обласної державної адміністрації за пропозиціями директора Департаменту відповідно до Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (далі - Порядок № 228).

Департамент є юридичною особою публічного права, має самостійний баланс, рахунки в Головному управлінні Державної казначейської служби України у Рівненській області, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням, власні бланки.

Статтею 13 Бюджетного кодексу України встановлено, що бюджет може складатися із загального та спеціального фондів.

Складовими частинами загального фонду бюджету є:

1) всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету;

2) всі видатки бюджету, що здійснюються за рахунок надходжень загального фонду бюджету;

3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету без визначення цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок надходжень загального фонду бюджету);

4) фінансування загального фонду бюджету.

Складовими частинами спеціального фонду бюджету є:

1) доходи бюджету (включаючи власні надходження бюджетних установ), які мають цільове спрямування;

2) видатки бюджету, що здійснюються за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету (у тому числі власних надходжень бюджетних установ);

3) кредитування бюджету (повернення кредитів до бюджету з визначенням цільового спрямування та надання кредитів з бюджету, що здійснюється за рахунок конкретно визначених надходжень спеціального фонду бюджету);

4) фінансування спеціального фонду бюджету.

Згідно з пунктом 1 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 р. № 228 (далі - Порядок № 228) кошторис бюджетної установи (далі - кошторис) має такі складові частини:

загальний фонд, який містить обсяг надходжень із загального фонду бюджету та розподіл видатків за повною економічною класифікацією видатків бюджету на виконання бюджетною установою (далі - установа) основних функцій або розподіл надання кредитів з бюджету за класифікацією кредитування бюджету;

спеціальний фонд, який містить обсяг надходжень із спеціального фонду бюджету на конкретну мету та їх розподіл за повною економічною класифікацією видатків бюджету на здійснення відповідних видатків згідно із законодавством, а також на реалізацію пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням установою основних функцій, або розподіл надання кредитів з бюджету згідно із законодавством за класифікацією кредитування бюджету.

При цьому, Порядком здійснення технічного нагляду під час будівництва об'єкта архітектури, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 11.07.2007 № 903, передбачено, що технічний нагляд забезпечує замовник (забудовник) протягом усього періоду будівництва об'єкта з метою здійснення контролю за дотриманням проектних рішень та вимог державних стандартів, будівельних норм і правил, а також контролю за якістю та обсягами робіт, виконаних під час будівництва або зміни (зокрема шляхом знесення) такого об'єкта.

Оцінка встановлених судом фактичних обставин справи в розрізі наведених норм матеріального закону дає підстави для висновку, що фінансування за рахунок спеціального фонду бюджету видатків, пов'язаних з наданням послуг замовника, у тому числі здійснення технічного нагляду, на об'єктах житлово-комунального та соціального призначення, які фінансуються за рахунок коштів територіальної громади області, не суперечить приписам пункту 1 Порядку № 228, позаяк здійснення таких видатків безпосередньо пов'язане з реалізацією установою пріоритетних заходів, пов'язаних з виконанням нею основних функцій. Окрім цього, суд зауважує, що здійснення технічного нагляду забезпечується працівниками управління капітального будівництва позивача, які відповідно до штатних розписів Департаменту в ревізійному періоді фінансувалися саме за рахунок спеціального фонду державного бюджету, їх фінансування за рахунок загального фонду не передбачене. Відтак, тлумачення правових норм відповідачем фактично унеможливлює фінансування УКБ Департаменту, що матиме наслідком зупинення виконання Департаментом таких його основних завдань у сфері капітального будівництва, як виконання функцій замовника на здійснення технічного нагляду.

Суд також не погоджується з доводами відповідача про те, що означені послуги Департамент надавав сам собі, позаяк відповідно до Положення про Департамент, Департамент є замовником будівництва, реконструкції, капітального ремонту та ремонтно-реставраційних робіт усіх об'єктів житлово-комунального та соціально-культурного призначення на території Рівненської області, фінансування яких здійснюється за рахунок коштів державного та обласного бюджетів, а тому відповідні послуги надаються державі або територіальній громаді Рівненської області.

Суд враховує, що актом ревізії встановлено, що розпорядженнями голови Рівненської обласної державної адміністрації від 20.01.2015 № 11, зі змінами, від 22.01.2016 № 14, зі змінами, від 18.01.2017 № 11, та відповідними наказами Міністерства фінансів України від 13.02.2015 № 92, зі змінами, від 19.02.2016 № 145, зі змінами, від 06.02.2017 № 27, для Рівненської обласної державної адміністрації на відповідний рік затверджено паспорти бюджетних програм по КПКВК 7871010 "Здійснення виконавчої влади у Рівненській області" (арк. акта ревізії 10, а.с.60 т.2).

Згідно з пунктом першим Положення про Міністерство фінансів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 серпня 2014 р. № 375, Міністерство фінансів України (Мінфін) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Мінфін є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує, зокрема, державну фінансову та бюджетну політику, а також забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері контролю за дотриманням бюджетного законодавства, державного внутрішнього фінансового контролю, казначейського обслуговування бюджетних коштів.

Як зазначено вище по тексту судового рішення, актом ревізії стверджено, що фінансово-господарська діяльність Департаменту за КПКВК 7871010 "Здійснення виконавчої влади у Рівненській області" в ревізійному періоді здійснювалась згідно з кошторисом, джерелом формування якого є кошти загального та спеціального фонду державного бюджету. Кошторис Департаменту, план асигнувань загального фонду бюджету, довідки про зміни до кошторису затверджені Рівненською обласною державною адміністрацією та погоджені з головним фінансовим управлінням Рівненської облдержадміністрації (арк. акта ревізії 177-180, а.с.226-229 т.2).

Відповідно до пункту 17 Порядку № 228 обсяги надходжень до спеціального фонду проекту кошторису визначаються на підставі розрахунків, які складаються за кожним джерелом доходів та/або фінансування бюджету чи повернення кредитів до бюджету, що плануються на наступний рік.

За основу цих розрахунків беруться такі показники:

обсяг надання тих чи інших платних послуг, а також інші розрахункові показники (площа приміщень і вартість обладнання та іншого майна, що здаються в оренду, кількість місць у гуртожитках, кількість відвідувань музеїв, виставок тощо) та розмір плати в розрахунку на одиницю показника, який повинен встановлюватися відповідно до законодавства;

прогнозне надходження зборів (обов'язкових платежів) до спеціального фонду бюджету;

прогнозний обсяг повернення коштів до бюджету, що мають цільове призначення.

На підставі зазначених показників визначається сума надходжень на наступний рік за кожним їх джерелом з урахуванням конкретних умов роботи установи. Під час формування показників, на підставі яких визначаються надходження планового періоду, обов'язково враховується рівень їх фактичного виконання за останній звітний рік, а також очікуваного виконання за період, що передує планованому. Показники повинні наводитися в обсязі, зазначеному в розрахунку, і повністю відповідати показникам бухгалтерської звітності за відповідні періоди.

Встановлені судом фактичні обставини справи не дають підстав для висновку про порушення пункту 17 Порядку № 228 при формуванні спеціального фонду установи на стадії планування, оскільки правомірність формування спеціального фонду Департаменту підтверджується погодженням відповідних кошторисів Департаменту - головним фінансовим управлінням Рівненської обласної державної адміністрації, а кошторисів Рівненської обласної державної адміністрації - Міністерством фінансів України.

Окрім цього, департамент фінансів Рівненської обласної державної адміністрації листом від 28.02.2018 № 03-5-21/408/07 підтвердив, що спеціальний фонд департаменту з питань будівництва та архітектури формується від надходжень за послуги, що надаються департаментом, згідно з його функціональними повноваженнями, зокрема, здійсненням технічного нагляду за будівництвом об'єктів, замовником яких визначено департамент.

Постановою Кабінету Міністрів України від 25.06.2001 № 702 "Про порядок використання коштів, отриманих органами державної влади від надання ними послуг відповідно до законодавства, та їх розміри" установлено, що кошти, отримані управлінням капітального будівництва від надання послуг відповідно до законодавства, спрямовуються на організацію надання цих послуг шляхом зарахування на спеціальні реєстраційні рахунки, відкриті в органах Державного казначейства, та використовуються згідно з відповідними кошторисами, затвердженими в установленому порядку.

Видатки спеціального фонду, що затверджені в кошторисі департаменту з питань будівництва та архітектури, здійснюються з урахуванням вимог частини дев'ятої статті 51 Бюджетного кодексу України на оплату праці працівників, якими надаються згадані послуги, господарські видатки, комунальні послуги, оплату енергоносіїв (а.с.64-65 т.3).

Щодо доводів відповідача про порушення Департаментом бюджетного законодавства на стадії фактичного наповнення (арк. акта ревізії 195-201, а.с. 244-250 т.2), суд зазначає таке.

Відповідно до п.2.2 Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 02.03.2012 № 309, зареєстровано в міністерстві юстиції України 20.03.2012 за № 419/20732, розпорядники бюджетних коштів протягом 7 робочих днів з дати взяття бюджетного зобов'язання подають до відповідного органу Казначейства Реєстр бюджетних зобов'язань розпорядників (одержувачів) бюджетних коштів за формою згідно з додатком 1 (далі - Реєстр) на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях і оригінали документів або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов'язання.

Згідно з п.2.4 цього Порядку розпорядники бюджетних коштів протягом 7 робочих днів з дати прийняття ними до виконання бюджетного фінансового зобов'язання, якщо інше не передбачено бюджетним зобов'язанням, подають до відповідного органу Казначейства Реєстр фінансових зобов'язань за формою згідно з додатком 2 на паперових (у двох примірниках) та електронних носіях, а також оригінали документів або їх копії, засвідчені в установленому порядку, що підтверджують факт узяття бюджетного зобов'язання та бюджетного фінансового зобов'язання.

Як зазначено вище по тексту судового рішення, кошти на здійснення технічного нагляду є складовою коштів на утримання служби замовника, які як правило, складають до 2,5% від підсумку глав 1-9, графа 7, та нараховуються відповідно до п.5.8.13 ДСТУ Б Д.1.1-1:2013 відповідно замовником чи установою, що здійснює технічний нагляд.

Тобто, розмір відрахувань на здійснення технічного нагляду визначений нормативно, а фактичне здійснення Департаментом функції технічного нагляду на об'єктах будівництва відповідач не заперечує.

Судом встановлено, що на підтвердження взятих бюджетних фінансових зобов'язань Департаментом до органів державного казначейства в різних випадках подавались: акти нарахувань витрат, пов'язаних з виконанням технічного нагляду; розрахунки нарахувань витрат, пов'язаних з виконанням технічного нагляду.

Відповідно до ст.9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи.

Статтею 1 цього Закону визначено, що первинний документ - це документ, який містить відомості про господарську операцію.

Первинні документи повинні мати такі обов'язкові реквізити: назву документа (форми); дату складання; назву підприємства, від імені якого складено документ; зміст та обсяг господарської операції, одиницю виміру господарської операції; посади осіб, відповідальних за здійснення господарської операції і правильність її оформлення; особистий підпис або інші дані, що дають змогу ідентифікувати особу, яка брала участь у здійсненні господарської операції.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» одним із основних принципів бухгалтерського обліку та фінансової звітності є превалювання сутності над формою, який передбачає, що операції обліковуються відповідно до їх сутності, а не лише виходячи з юридичної форми документа.

Таким чином, форма первинних документів бухгалтерського обліку не свідчить про їх дефектність в разі фактичного здійснення господарської операції.

Статтею 8 цього Закону передбачено, що установа самостійно обирає форми організації бухгалтерського обліку та порядок ведення бухгалтерського обліку.

З урахуванням наведених правових норм, суд вважає, що Департамент, який в одній юридичній особі здійснює функції замовника робіт і функції технічного нагляду за виконанням робіт, правомірно складав акти та розрахунки нарахування витрат, пов'язаних з виконанням технічного нагляду, у розмірі передбаченому відповідним державним стандартом . При цьому суд зазначає, що ненадання Департаментом до органу Державного казначейства відповідного договору не свідчить про порушення п.2.2, п.2.4 Порядку № 309, оскільки договірні відносини відсутні при одноосібному виконанню функцій замовника та технічного нагляду. Разом з тим, суд підкреслює, що фактичне виконання функцій технічного нагляду Департаментом відповідач не заперечує.

Також суд зазначає, що відповідно до Методичних рекомендацій щодо переліку підтвердних документів для реєстрації бюджетних зобов'язань, бюджетних фінансових зобов'язань та проведення платежів, затверджених наказом Державної казначейської служби України 15.04.2016 № 116, ці Методичні рекомендації визначають перелік підтвердних документів, які надаються розпорядниками (одержувачами) бюджетних коштів на стадіях реєстрації бюджетних зобов'язань, бюджетних фінансових зобов'язань та проведення платежів.

До органів Казначейства на стадіях реєстрації бюджетних зобов'язань, бюджетних фінансових зобов'язань та проведення платежів надаються підтвердні документи, передбачені законодавством, в залежності від сутності платежу.

Перелік підтвердних документів є орієнтовним і може змінюватись в залежності від змін в законодавстві.

Таким чином, суд вважає, що акти та розрахунки нарахувань витрат, пов'язаних з виконанням технічного нагляду, відповідають сутності платежу та не суперечать приписам чинного законодавства.

За встановлених обставин суд дійшов висновку, що висновки акту ревізії, викладені в п.3.4, п.3.5 розділу 3, щодо утримання служби замовника, не знайшли свого підтвердження в ході судового розгляду справи, а відтак пункт 4 Вимоги та Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства суд вважає необґрунтованими, такими, що не відповідають матеріальному закону та обставинам справи.

Окремо суд звертає увагу на те, що зі змісту оскарженої вимоги та попередження вбачається, що в цих документах викладено висновки Держаудитслужби про виявлення під час ревізії порушень Департаментом вимог чинного законодавства, що призвело до завдання збитків державному та місцевому бюджетам та визначено розмір цих збитків, а також виявлено порушення бюджетного законодавства, що призвело до здійснення платежів за рахунок бюджетних коштів за відсутності підтвердних документів. При цьому, пославшись на наявність збитків, завданих державному та місцевому бюджетам, відповідач не зобов'язав підконтрольну установу відшкодувати завдані збитки, обмежившись неконкретизованим посиланням на необхідність усунути виявлені порушення. Це ж стосується й попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, в якому сформульовано вимогу усунути порушення вимог бюджетного законодавства у встановлений строк, однак не зазначено спосіб реалізації такої вимоги.

По суті оскаржені позивачем пункти вимоги та попередження відтворюють висновки відповідача, викладені в акті ревізії щодо виявлених на думку Держаудитслужби порушень в організації фінансово-господарської діяльності Департаменту. Водночас, пред'явлені позивачу вимоги обмежено переліком встановлених порушень, не містять визначення конкретних дій, обов'язкових до виконання Департаментом для усунення виявлених порушень.

Суд вважає, що оскаржена вимога та попередження, як індивідуально-правові акти, в силу закону обов'язкові до виконання підконтрольною установою, прийняті з порушенням вимог закону щодо їх змісту, оскільки є неконкретизованими.

Зазначивши про необхідність усунути виявлені порушення, відповідач не вказав, які саме дії та на підставі яких положень закону повинен здійснити позивач для усунення негативних наслідків протиправного на думку відповідача використання бюджетних коштів, фінансування утримання управління капітального будівництва тощо.

Спонукання позивача самостійно визначити на підставі невизначених законодавчих актів, які саме заходи слід вжити для усунення виявлених порушень, в свою чергу, може призвести до можливого порушення позивачем чинного законодавства. Зазначене в світлі обов'язкового характеру спірної вимоги та попередження в частині корегування роботи підконтрольної установи є порушенням вимог закону до змісту вимоги та попередження як актів індивідуальної дії.

Аналогічної правової позиції дотримується Верховний Суд в постанові від 20.11.2018 у справі № 815/4223/16 (адміністративне провадження № К/9901/58502/18).

Щодо позовної вимоги про скасування висновків акту ревізії, суд зазначає таке.

За змістом частини першої статті 13 Закону №2939-XII дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Диспозиція цієї статті передбачає оскарження дій службової особи, які пов'язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), наприклад із порушенням трудового розпорядку такою особою під час проведення ревізії; дій, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою щодо обмеження прав у можливості ознайомлення з результатами контрольного заходу, (ревізії); дій щодо проведення ревізії без установлених законом підстав та/або з порушенням чинного законодавства тощо.

Дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до пункту 3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року №550 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід'ємною частиною акта. Це свідчить про те, що дії, пов'язані з включенням до акта висновків, є обов'язковими, тоді як самі висновки такими не є.

Висновки, викладені у акті, не породжують обов'язкових юридичних наслідків. Водночас судження контролюючого органу є висновками тільки контролюючого органу, зазначення яких в акті перевірки не суперечить чинному законодавству. Такі твердження акта можуть бути підтверджені або спростовані судом у разі спору про законність рішень, дій, в основу яких покладені згадувані висновки акта.

Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб'єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта.

З урахуванням того, що суб'єкти владних повноважень, в тому числі контролюючі органи, можуть приймати управлінські рішення двох видів: нормативно-правові та акти індивідуальної дії, лише обов'язкові до виконання рішення компетентного органу (в даному випадку вимога та попередження) можуть породжувати правові наслідки для відповідних осіб. Акт ревізії таких наслідків не породжує, оскільки містить лише опис певних обставин, які можуть бути покладені в основу майбутніх дій та рішень контролюючого органу, аналіз правової природи яких є обов'язковим при визначенні того, чи породжують вони правові наслідки для особи.

Поряд з цим, з аналізу сутності завдань і функцій органів фінансового контролю, в тому числі у їх співвідношенні із завданнями адміністративного судочинства (рішення суб'єкта владних повноважень як предмет судового контролю), вбачається, що рішення (дії, бездіяльність) органу фінансового контролю, прийняті в результаті реалізації їх окремо взятих завдань або функцій, є окремими предметами судового контролю.

Та обставина, що законодавство прямо передбачає порядок реалізації окремо взятого завдання чи функції контролюючого органу (зокрема, стягнення збитків у судовому порядку) жодним чином не спростовує того, що всі рішення, дії чи бездіяльність органів державного фінансового контролю, прийняті або здійснені при реалізації ними їх владних управлінських функцій, можуть бути окремим предметом судового розгляду при поданні відповідного позову.

Таким чином, підконтрольна установа не позбавлена права оскаржувати в судовому порядку правомірність висновку контролюючого органу про наявність самого порушення законодавства, встановленого під час проведення ревізії фінансово-господарської діяльності, чи правомірності дій Держаудитслужби щодо висування вимог усунення порушень законодавства. В разі встановлення протиправності висновків ревізії, такі обставини можуть слугувати підставою для скасування рішень контролюючого органу, що прийняті з урахуванням відповідних висновків, та є обов'язковими для виконання підконтрольною установою, при цьому самі висновки акту ревізії є його складовою частиною та не можуть бути скасовані.

З урахуванням вищевикладеного, за результатами судового розгляду справи не знайшли свого підтвердження висновки органу державного фінансового контролю про встановлені ревізією порушення: про завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 204787,33 грн внаслідок включення вартості обладнання з врахуванням вартості заготівельно-складських витрат в розмірі 2% від суми відпускної ціни та транспортних витрат; про завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 1 075 687,37 грн внаслідок включення підрядниками до актів приймання виконаних будівельних робіт та відомостей ресурсів роботи автомобілів бортових для транспортування матеріалів від приоб'єктного складу до об'єкта будівництва; щодо завищення вартості виконаних будівельно-монтажних робіт на загальну суму 1463780,32 грн, що призвело до завищення вартості послуг по здійсненню технічного нагляду на загальну суму 23684,37 грн; щодо утримання служби замовника п.3.4, 3.5 акту ревізії; щодо зайвого використання коштів державного фонду регіонального розвитку на реалізацію окремих проектів на загальну суму 3 016 741,0 грн, кошти місцевого бюджету на суму 1 139 382,0 грн. п.1 розділу ІІ акту ревізії.

Таким чином, суд дійшов висновку про наявність підстав для скасування вимоги про усунення виявлених порушень законодавства № 13-17-05/17/505 від 31.01.2018 в частині пунктів 1, 2, 4, 5, скасування попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 13-17-05-17/533 від 31.01.2018, а тому позов в цій частині позовних вимог слід задовольнити.

Щодо оскарження позивачем висновків акту ревізії, викладених в п.3.10 (арк. Акту 210-221, а.с.218-229 т.1) «Дотримання законодавства про державні закупівлі» суд зазначає таке. Відповідно до вказаного пункту акту ревізії перевіркою тендерної пропозиції переможця торгів на відповідність умовам тендерної документації встановлено, що пропозиція переможця ТОВ «Західметал» не містить розрахунку вартості експлуатації машин та механізмів (розрахунок вартості 1 маш-год. машин) (в договірній ціні вказано - обґрунтування витрат розрахунок № 3). З огляду на вищевикладене тендерна пропозиція ТОВ «Західметал» підлягала відхиленню згідно з ч.1 ст.30 Закону як така, що не відповідає умовам тендерної документації (а.с.227-228 т.1).

Ні в позовній заяві, ні в ході судового розгляду адміністративної справи позивачем не наведено жодних доводів та аргументів на підтвердження позову в цій частині вимог. При цьому суд зауважує, що в обов'язкових до виконання вимогах, скерованих Департаменту за результатами ревізії, описане вище порушення не відображене, на усунення його негативних наслідків відповідачем не вказано. Таким чином, описане в п.3.10 акту ревізії порушення не вплинуло на прийняття органом державного фінансового контролю оскаржених позивачем актів індивідуальної дії, а відтак не призвело до виникнення жодних правових наслідків щодо позивача.

З огляду на вищевикладене, позовна вимога про скасування висновків акту ревізії від 16.01.2018 № 70/-01-09/18 до задоволення не підлягає.

Суд враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

При цьому, зазначений Висновок також акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у судовому провадженні), сформовану, зокрема у справах «Салов проти України» (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), «Проніна проти України» (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Таким чином, суд вважає, що позов слід задовольнити частково.

Судові витрати по сплаті судового збору відповідно до ч.3 ст.139 КАС України суд присуджує на користь позивача пропорційно до розміру задоволених позовних вимог.

Керуючись статтями 241-246, 255, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

Позов Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації (майдан Просвіти, буд. 1, м. Рівне, 33028, ЄДРПОУ 36565276) до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (вул. Міцкевича, буд. 14, м. Рівне, 33028, ЄДРПОУ Західного офісу Держаудитслужби 40479801), Західного офісу Держаудитслужби (вул. Костюшка, буд. 8, м. Львів, 79007, ЄДРПОУ 40479801) про визнання незаконними та скасування висновків акту ревізії, попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства та вимог щодо усунення виявлених порушень задовольнити частково.

Визнати протиправними та скасувати вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, викладені в пунктах 1, 2, 4, 5 листа Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області від 31.01.2018 № 13-17-05-17/505.

Визнати протиправним та скасувати Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства № 13-17-05-17/533 від 31.01.2018.

В решті позову відмовити.

Стягнути на користь Департаменту з питань будівництва та архітектури Рівненської обласної державної адміністрації (майдан Просвіти, 1, м. Рівне, 33028, ЄДРПОУ 36565276) за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень Західного офісу Держаудитслужби (вул. Костюшка, буд. 8, м. Львів, 79007, ЄДРПОУ 40479801) судові витрати по сплаті судового збору в сумі 1174,67 грн.

Рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано.

У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. Апеляційна скарга подається до Восьмого апеляційного адміністративного суду через Рівненський окружний адміністративний суд.

Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або розгляду справи в порядку письмового провадження, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 13 березня 2019 року.

Суддя Дорошенко Н.О.