ПОСТАНОВА

Іменем України

21 лютого 2019 року

Київ

справа №591/1731/16-а

адміністративне провадження №К/9901/13707/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Мороз Л.Л.,

суддів: Гімона М.М., Кравчука В.М.,

розглянувши у порядку попереднього розгляду у касаційній інстанції адміністративну справу № 591/1731/16-а

за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 до Сумської міської ради, Сумського міського голови Лисенка Олександра Миколайовича про оскарження нормативно-правового акта органу місцевого самоврядування, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми, прийняту 18 липня 2016 року у складі судді Шелєхової Г.В. та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду, прийняту 06 вересня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Тацій Л.В., суддів Подобайло З.Г., Григорова А.М.,

в с т а н о в и в :

Позивач, ФОП ОСОБА_2, звернувся до Зарічного районного суду м. Суми з позовом до Сумської міської ради, Сумського міського голови Лисенка Олександра Миколайовича, в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради № 575-МР «Про Тимчасове положення про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг виконавчими органами, комунальними закладами, установами та підприємствами Сумської міської ради у системі електронних державних закупівель ProZorro» від 30 березня 2016 року в частині: пункту 5 рішення Сумської міської ради № 575-МР «Про Тимчасове положення про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг виконавчими органами, комунальними закладами, установами та підприємствами Сумської міської ради у системі електронних державних закупівель ProZorro» від 30 березня 2016 року - « 5. рішення Сумської міської ради від 24 лютого 2016 року № 424-МР «Про здійснення закупівель у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі» вважати таким, що втратило чинність з 01.04.2016.»; пункту 2.1. розділу 2 «Сфера застосування Положення» Тимчасового положення про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг виконавчими органами, комунальними закладами, установами та підприємствами Сумської міської ради у системі електронних державних закупівель ProZorro, яке є додатком до рішення Сумської міської ради № 575-МР «Про Тимчасове положення про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг виконавчими органами, комунальними закладами, установами та підприємствами Сумської міської ради у системі електронних державних закупівель ProZorro» від 30 березня 2016 року; пункту 6.2 розділу 6 «Прикінцеві положення» Тимчасового положення про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг виконавчими органами, комунальними закладами, установами та підприємствами Сумської міської ради у системі електронних державних закупівель ProZorro, яке є додатком до рішення Сумської міської ради № 575-МР «Про Тимчасове положення про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг виконавчими органами, комунальними закладами, установами та підприємствами Сумської міської ради у системі електронних державних закупівель ProZorro» від 30 березня 2016 року.

Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 18 липня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року, позов задоволено.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що Постановою Кабінету Міністрів України № 166 від 24 лютого 2016 року затверджено Порядок функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків, який визначає вимоги до функціонування такої системи закупівель, процедуру проведення авторизації електронних майданчиків, умови підключення та випадки відключення електронних майданчиків від електронної системи закупівель, вимоги до електронних майданчиків та відповідальність операторів авторизованих електронних майданчиків.

Таким чином, закупівля товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб територіальної громади міста Суми повинна здійснюватися через електронну систему закупівель ProZorro в порядку та на підставі Закону України «Про публічні закупівлі».

Цей Закон передбачає строки його введення в дію в залежності від того, хто є замовником Публічної закупівлі.

Так, пунктом 1 Розділу IX Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про публічні закупівлі» передбачено, що цей Закон набирає чинності з дня, наступного за днем його опублікування, та вводиться в дію: з 1 квітня 2016 року - для центральних органів виконавчої влади та замовників, що здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання; з 1 серпня 2016 року - для всіх замовників.

Таким чином, з 1 серпня 2016 року вказаний Закон вводиться в дію для органів місцевого самоврядування, а також для юридичних осіб (підприємств, установ, організацій) та їх об'єднань, які забезпечують потреби територіальної громади, до яких, на території міста Суми, відноситься Сумська міська рада, її виконавчі органи, а також створені нею юридичні особи (підприємства, установа, організації) та їх об'єднання.

Пунктом 4 Розділу IX Прикінцевих та перехідних положень цього Закону встановлена можливість дострокового, до 01 серпня 2016 року, введення його в дію для тих замовників, які повинні його застосовувати з 01 серпня 2016 року: « 4. Дозволити замовникам, для яких цей Закон вводиться в дію з 1 серпня 2016 року, використовувати електронну систему закупівель з метою відбору постачальника товару (товарів), надавача послуги (послуг) та виконавця робіт для укладення договору, у разі здійснення закупівлі товарів, робіт і послуг вартість яких є меншою за вартість, що встановлена в абзаці першому частини першої статті 2 Закону України «Про здійснення державних закупівель»

Таким чином, замовники, які не є центральними органами виконавчої влади та не є замовниками, що здійснюють діяльність в окремих сферах господарювання, зобов'язані з 01 серпня 2016 року здійснювати закупівлю товарів, робіт і послуг через електронну систему закупівель ProZorro, а до настання цієї дати (01 серпня 2016 року), вони можуть здійснювати таку закупівлю через електронну систему закупівель ProZorro.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, Сумська міська рада 24 лютого 2016 року прийняла рішення № 424-МР «Про здійснення закупівель у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», яким передбачено, що з 01 квітня 2016 року розпорядники бюджетних коштів та комунальних підприємств Сумської міської ради зобов'язані здійснювати закупівлю товарів, робіт і послуг вартістю більшою за 20 тисяч гривень та меншою за 200 000,00 гривень (для товарів, послуг), 1,5 мільйонів гривень (для робіт) з використанням електронної системи закупівель, якою є система ProZorro.

Таким чином, Сумська міська рада прийняла рішення щодо здійснення вказаних закупівель до настання 01 серпня 2016 року, а саме - з 01 квітня 2016 року.

Виходячи з наведеного, 01 квітня 2016 року розпорядники бюджетних коштів та комунальні підприємства Сумської міської ради повинні здійснювати закупівлю товарів, робіт і послуг вартістю більшою за 20 тисяч гривень та меншою за 200 000,00 гривень (для товарів, послуг), 1,5 мільйонів гривень (для робіт) через електронну систему закупівель ProZorro, шляхом проведення електронного аукціону в інтерактивному режимі реального часу під час якого має відбуватись процес зниження запропонованої учасником торгів ціни закупівлі в сторону зменшення.

Однак, 30 березня 2016 року Сумська міська рада прийняла рішення «Про Тимчасове положення про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг виконавчими органами, комунальними закладами, установами та підприємствами Сумської міської ради у системі електронних державних закупівель ProZorro» № 575-МР, яким, зокрема, передбачено затвердження вказаного тимчасового положення та визнання рішення міської ради № 424-МР від 24 лютого 2016 року таким, що втратило чинність з 01 квітня 2016 року.

При цьому, в пункті 2.1 розділу 2 вказаного Тимчасового положення зазначено про збільшення вартості закупівлі, з якої має застосовуватись процедура Публічної закупівлі з використанням системи електронних державних закупівель ProZorro, з 20 тис. грн. до 50 тис. грн., а в пункті 6.2 розділу 6 Прикінцевих положень цього Тимчасового положення зазначено, що термін його дії обмежений часом з 25 квітня по 31 липня 2016 року.

Дане рішення, в частині того, що термін дії тимчасового положення обмежений часом з 25 квітня по 31 липня 2016 року, прийняте за пропозицією Сумського міського голови Лисенко О.М.

Позивач, не погодившись із рішеннями Сумської міської ради, оскаржив їх до суду.

Суди дійшли висновку про задоволення позову з огляду на те, що Сумська міська рада та Сумський міський голова Лисенко О.М. порушили порядок прийняття регуляторних актів при прийнятті 30 березня 2016 року рішення «Про Тимчасове положення про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг виконавчими органами, комунальними закладами, установами та підприємствами Сумської міської ради у системі електронних державних закупівель ProZorro» № 575-МР.

У поданій касаційній скарзі Сумська міська рада просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій у справі та прийняти нове рішення, яким відмовити у позові.

Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, враховуючи межі касаційного перегляду, визначені статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, виходить з такого.

Порядок прийняття рішень Сумською міською радою регулюється Законом України «Про місцеве самоврядування», Регламентом Сумської міської ради та іншими нормативними актами.

Відповідно до частини 12 статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності».

Згідно приписів статті 1 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб'єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.

Суд вважає правильними висновки судів попередніх інстанцій відносно того, що рішення Сумської міської ради № 575-МР від 30 березня 2016 року є регуляторним актом, оскільки воно відповідає зазначеним вище критеріям: прийняте міською радою, яка є регуляторним органом; встановлює, змінює та скасовує норми права; спрямоване на правове регулювання господарських відносин між суб'єктами господарювання, з однієї сторони, та виконавчими органами, комунальними закладами, установами та підприємствами Сумської міської ради - з іншої сторони; підлягає неодноразовому застосуванню; підлягає застосуванню щодо невизначеного кола осіб, які можуть бути учасниками та замовниками процедури Публічної закупівлі.

Оскільки оскаржуване рішення Сумської міської ради є регуляторним актом, воно повинно прийматися у відповідності до процедури, встановленої нормами Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», зокрема, статтями 9, 33, 34 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності», а саме: проведення розробником проекту регуляторного акта аналізу його регуляторного впливу; оприлюднення розробником проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій; розгляд розробником зауважень та пропозицій щодо проекту регуляторного акту, що надійшли під час його оприлюднення протягом визначеного строку; підготовка уповноваженою постійною комісією міської ради експертного висновку щодо регуляторного впливу проекту регуляторного акта; підготовка уповноваженою постійною комісією міської ради висновку про відповідність проекту регуляторного акту вимогам статей 6 та 8 Закону.

Порушення такого порядку виключає можливість прийняття та схвалення органом місцевого самоврядування проекту регуляторного акта, про що зазначено в частині 1 статті 36 Закону.

Проте, відповідачі порушили зазанчений порядок при прийнятті 30 березня 2016 року рішення «Про Тимчасове положення про здійснення закупівель товарів, робіт і послуг виконавчими органами, комунальними закладами, установами та підприємствами Сумської міської ради у системі електронних державних закупівель ProZorro» № 575-МР.

Відповідно до положень статті 9 Закону № 1160, кожен проект регуляторного акта оприлюднюється з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань. Про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій розробник цього проекту повідомляє у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону.

Проект регуляторного акта разом із відповідним аналізом регуляторного впливу оприлюднюється у спосіб, передбачений статтею 13 цього Закону, не пізніше п'яти робочих днів з дня оприлюднення повідомлення про оприлюднення цього проекту регуляторного акта.

Строк, протягом якого від фізичних та юридичних осіб, їх об'єднань приймаються зауваження та пропозиції, встановлюється розробником проекту регуляторного акта і не може бути меншим ніж один місяць та більшим ніж три місяці з дня оприлюднення проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу.

Статтею 13 Закону №1160 встановлені способи оприлюднення документів, підготовлених у процесі здійснення регуляторної діяльності.

Так, ч.2 цієї статті встановлено, що повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій, проект регуляторного акта та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднюються шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації розробника цього проекту, а у разі їх відсутності - у друкованих засобах масової інформації, визначених розробником цього проекту, та/або шляхом розміщення на офіційній сторінці розробника проекту регуляторного акта в мережі Інтернет.

Частиною 5 ст. 12 Закону №1160 передбачено, що регуляторні акти, прийняті органами та посадовими особами місцевого самоврядування, офіційно оприлюднюються в друкованих засобах масової інформації відповідних рад, а у разі їх відсутності у місцевих друкованих засобах масової інформації, визначених цими органами та посадовими особами, не пізніш як у десятиденний строк після їх прийняття та підписання.

Друкованим засобом масової інформації виконавчим комітетом Сумської міської ради засновано та визначено друковане видання «Офіційний вісник Сумської міської ради» (надалі - Офіційний вісник) та інтернет-ресурс - офіційний сайт Сумської міської ради «Муніципальний інформаційний портал» (www.meria.sumy.ua) (Офіційний вісник та офіційний сайт СМР - зареєстровані в Міністерстві юстиції України, згідно вимог чинного законодавства).

На підставі статті 36 Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» регуляторний акт не може бути прийнятий або схвалений уповноваженим на це органом чи посадовою особою місцевого самоврядування, якщо наявна хоча б одна з таких обставин: відсутній аналіз регуляторного впливу; проект регуляторного акта не був оприлюднений.

Усі зауваження і пропозиції щодо проекту регуляторного акта та відповідного аналізу регуляторного впливу, одержані протягом встановленого строку, підлягають обов'язковому розгляду розробником цього проекту.

За результатами цього розгляду розробник проекту регуляторного акта повністю чи частково враховує одержані зауваження і пропозиції або мотивовано їх відхиляє.

Оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій не може бути перешкодою для проведення громадських слухань та будь-яких інших форм відкритих обговорень цього проекту регуляторного акта.

Проте, як встановили суди, порядок оприлюднення проекту оскаржуваного рішення дотриманий не був.

З приводу доводів відповідача, викладених в касаційній скарзі про те, що оскаржуване рішення не порушує права позивача, суд зазначає наступне.

ОСОБА_2 є фізичною особою-підприємцем, а тому може бути учасником процедур закупівлі товарів, робіт і послуг, які проводяться розпорядниками бюджетних коштів та комунальними підприємствами Сумської міської ради, а також може укладати договори про закупівлю за результатами проведення таких процедур.

Таким чином, дане рішення спрямоване на правове регулювання господарських відносин між ним, з однієї сторони, та розпорядниками бюджетних коштів та комунальними підприємствами Сумської міської ради - з іншої сторони, а тому позивач є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано це рішення і, відповідно, має право на його оскарження до суду.

У касаційній скарзі відповідач зазначає, що оскаржене рішення не є регуляторним актом, оскільки не встановлює нових норм, а лише поєднує норми існуючих законів.

Проте, суд зазначає, що при прийнятті оскарженого рішення не лише продубльовано окремі положення законів, а й створено нові норми. Крім того, відтворення при прийнятті радою оскарженого рішення положень вже існуючих норм законодавства не змінює суті прийнятого рішення, як такого, що є нормативно-правовим актом, оскільки його положення є обов'язковими для виконання в силу закону.

Доводи касаційної скарги є необґрунтованими, не спростовують висновків судів та дублюють аргументи, які заявлялись під час розгляду справи судами попередніх інстанцій, були враховані при вирішення справи по суті.

Крім того, посилання заявника на наявність процесуальних порушень під час розгляду справи, не є підставою для скасування оскаржених рішень, оскільки відповідно до частини 2 статті 350 Кодексу адміністративного судочинства України не може бути скасовано правильне по суті і законне судове рішення з мотивів порушення судом норм процесуального права, якщо це не призвело і не могло призвести до неправильного вирішення справи.

Суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили судові рішення, правильно застосувавши норми матеріального права та не допустили порушень норм процесуального права, тому касаційну скаргу належить залишити без задоволення, а рішення судів - без змін.

Керуючись статтями 343, 349, 350, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд, -

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Сумської міської ради залишити без задоволення.

Постанову Зарічного районного суду м. Суми від 18 липня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 06 вересня 2016 року у справі № 591/1731/16-а залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз

М.М. Гімон

В.М. Кравчук ,

Судді Верховного Суду