ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

м. Київ

19 лютого 2019 року № 826/9305/17

Окружний адміністративний суд міста Києва у складі: судді Келеберди В.І., при секретарі судових засідань Козловій І.І., розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу

за позовом Громадської організації «Інститут громадського здоров'я»

до Міністерства охорони здоров'я України

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору -

Державна регуляторна служба України,

Міністерство юстиції України,

Товариство з обмеженою відповідальністю «Лайфселл»,

Приватне акціонерне товариство «Київстар»,

Приватне акціонерне товариство «ВФ Україна»,

про визнання протиправним та скасування наказу від 13 березня 2017 року № 266, скасування державної реєстрації наказу,

за участю:

від позивача Штиль О.В.,

від відповідача Мокрицька К.В., Мовіле О.С.,

від третьої особи 1 Мельніченко В.О., Костянтинов С.А.,

від третьої особи 2 Якименко Я.О.,

від третьої особи 3 Головня М.А.,

від третьої особи 4 Алдошина Н.О., Савченко А.В.,

від третьої особи 5 Лиштва Ю.В.,

від третьої особи 5 Цейтлін Л.Г., Дуб`янська Н.М.,

ВСТАНОВИВ:

Обставини справи:

Громадська організація "Інститут громадського здоров'я" звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства охорони здоров'я України (далі - МОЗ України) та просить суд визнати наказ МОЗ України від 13 березня 2017 року № 266 "Про затвердження змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань", зареєстрований Міністерством юстиції України 16 травня 2017 року за №625/30493, протиправним та таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили та скасувати його, а також скасувати державну реєстрацію оскаржуваного наказу.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що прийняттям оскаржуваного наказу у чотири рази підвищено гранично допустимий рівень електромагнітного випромінювання, що обмежує, на його думку, права громадян на безпечне для життя і здоров'я довкілля та на отримання достовірної і своєчасної інформації про наявні та можливі фактори ризику для здоров'я та їх ступінь, гарантовані Конституцією та законами України.

На стадії розробки оскаржуваного наказу позивач звертався до МОЗ України з пропозицією до проекту наказу та проханням залучити його спеціалістів до розробки проекту Змін, натомість отримав відмову. Двічі позивач звертався до Міністерства юстиції України з проханням провести повторну правову експертизу проекту наказу, проте двічі надані відмови. Також позивач звертався до Державної регуляторної служби України із запитом про надання публічної інформації щодо процедури погодження проекту наказу, після чого ним було виявлено ряд порушень, допущених МОЗ України під час прийняття оскаржуваного наказу.

Крім іншого позивач стверджує, що оскаржуваний наказ викладено з порушенням правил правопису та нормопроектувальної техніки, з неузгодженостями між пунктами, через що МОЗ України перевищило повноваження, оскільки питання встановлення вимог до проектної документації належить до компетенції Мінрегіонбуду.

При цьому, за наявності підстав для скасування державної реєстрації оскаржуваного наказу, таких дій вчинено не було.

Посилаючись на те, що під час реєстрації оскаржуваного наказу відповідачем порушено положення підпунктів 7, 11, 13 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (далі - Положення № 731), а крім того, що Зміни, які затверджено оскаржуваним наказом, порушують статтю 8 Конвенції з прав людини і основоположних свобод, статті 3, 49 Конституції України, статті 6-8 Основ законодавства України про охорону здоров'я, статті 4, 24 Закону України "Про забезпечення санітарного та епідеміологічного благополуччя населення", статті 9-11 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", позивач просить суд задовольнити адміністративний позов.

Ухвалою суду від 01 серпня 2017 року відкрито провадження у справі, призначено судовий розгляд, залучено до участі в якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Державну регуляторну службу України, Міністерство юстиції України.

У судовому засіданні 04 жовтня 2017 року залучено до участі у справі третіх осіб без самостійних вимог на предмет спору - Товариство з обмеженою відповідальністю «Лайфселл», Приватне акціонерне товариство «Київстар», Приватне акціонерне товариство «ВФ Україна», якими подані відповідні заяви, оголошено перерву для вручення третім особам позовних матеріалів.

Позивачем подано до суду заяву про забезпечення позову від 23 жовтня 2017 року, у задоволенні якої ухвалою суду від 01 листопада 2017 року відмовлено.

Не погодившись із ухвалою суду від 01 листопада 2017 року про відмову у задоволенні клопотання про забезпечення позову, позивач оскаржив її в апеляційному порядку.

Згідно ухвали Київського апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2017 року ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2017 року скасовано, клопотання позивача про вжиття заходів забезпечення позову задоволено зупинено дію наказу МОЗ України від 13 березня 2017 року № 266 "Про затвердження Змін до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань".

Зазначена ухвала суду апеляційної інстанції від 07 грудня 2017 року залишена без змін постановою Верховного Суду від 27 лютого 2018 року.

У судовому засіданні 06 грудня 2017 року уповноважені представники сторін та третіх осіб надали свої пояснення та заперечення щодо позову, додаткових доказів до справи не надавали, суд, з урахуванням думки сторін та учасників процесу, перейшов до розгляду справи в порядку письмового провадження.

15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII, яким внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, виклавши його в новій редакції.

Відповідно до підпункту 10 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в новій редакції передбачено, що справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно з частиною третьою статті 241 Кодексу адміністративного судочинства України судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.

Враховуючи викладене, суд закінчує розгляд даної справи ухваленням рішення за правилами нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України.

Оцінивши наявні у справі документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, третіх осіб, врахувавши належність, допустимість кожного доказу окремо, а також достатність та взаємний зв'язок наявних в матеріалах справи доказів у їх сукупності, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об'єктивному дослідженні, судом встановлено наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Повноваження, компетенція, функції Міністерства охорони здоров'я України визначені Положенням про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2015 року № 267 (далі - Положення № 267), пунктом 1 якого передбачено, що МОЗ України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони здоров'я, захисту населення від інфекційних хвороб, протидії ВІЛ-інфекції/СНІДу та іншим соціально небезпечним захворюванням, забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері епідеміологічного нагляду (спостереження), забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері створення, виробництва, контролю якості та реалізації лікарських засобів, медичних імунобіологічних препаратів і медичних виробів, у сфері обігу наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів і прекурсорів, протидії їх незаконному обігу, а також забезпечує формування державної політики у сфері санітарного та епідеміологічного благополуччя населення.

Відповідно до статті 117 Конституції України нормативно-правові акти міністерств підлягають державній реєстрації в порядку, установленому законом.

Питання державної реєстрації регулюються Указом Президента України від 03 жовтня 1992 року №493 "Про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств та інших органів виконавчої влади" (далі - Указ № 493), прийнятим з метою впорядкування видання міністерствами, іншими органами виконавчої влади нормативно-правових актів, забезпечення охорони прав, свобод і законних інтересів громадян, підприємств, установ і організацій. Такі акти набувають чинності через 10 днів після їх реєстрації, якщо в них не встановлено пізнішого строку надання їм чинності.

Спеціальний порядок державної реєстрації нормативно-правих актів установлений Положенням про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731.

Критерієм чинності таких актів та їх застосування є державна реєстрація нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та занесення до Єдиного державного реєстру нормативно-правових актів, який запроваджено відповідно до Указу Президента України від 27 червня 1996 року № 468.

Державна реєстрація полягає, зокрема, у тому, що такі нормативно-правові акти проходять правову експертизу на відповідність Конституції України, законам України та іншим актам законодавства.

Як вбачається з матеріалів справи, оскаржуваним наказом МОЗ України від 13 березня 2017 року №266 затверджено Зміни до Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань, затверджених наказом МОЗ України від 01 серпня 1996 року № 239 (том 2 а.с.9-13).

По суті з набранням сили оскаржуваним наказом на території України встановлюється гранично допустимий рівень електромагнітного випромінювання технічних засобів телекомунікацій 10 мкВт/см² або 6В/м та скасовується необхідність отримання санітарних паспортів для суб'єктів господарювання у галузі телекомунікацій.

Позивач у позові стверджує, що оскаржуваний наказ є незаконним, таким, що не відповідає акту вищої юридичної сили, порушує соціально-економічні, політичні, особисті та інші права, свободи й законні інтереси громадян, проголошені й гарантовані Конституцією та законами України, Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколами до неї, міжнародними договорами України, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, а також з урахуванням зобов'язань України у сфері європейської інтеграції та права Європейського Союзу, практики Європейського суду з прав людини.

Крім іншого позивач стверджує, що порушено процедуру реєстрації оскаржуваного наказу.

Водночас, судом встановлено, що проект оскаржуваного наказу погоджено із Державною службою спеціального зв'язку та захисту інформації України, Державною регуляторною службою України, якими не встановлено порушення положень національних та міжнародно-правових актів з питань забезпечення рівних прав (том 1 а.с. 46-51).

Відповідно до листа Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 10 травня 2017 року №3641-06/15109-03 проект наказу не містить положень та доручень, що поширюються на Мінекономрозвитку України, тому не може бути ними погоджений.

Згідно з висновком Урядового уповноваженого у справах Європейського суду з прав людини від 16 травня 2017 року оскаржуваний наказ МОЗ України відповідає положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та практиці Європейського суду з прав людини (том 1, а.с. 32-33).

У висновку про державну реєстрацію оскаржуваного нормативно-правового акту зазначено про відсутність положень, що сприяють або можуть сприяти вчиненню корупційних правопорушень (корупціогенні фактори).

Висновком управління правового забезпечення Міністерства охорони здоров'я України від 13 березня 2017 року встановлена відсутність ознак дискримінації у положеннях оскаржуваного наказу. Крім того, зазначено, що оскаржуваний наказ відповідає положенням міжнародно-правових актів з питань забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків, є гендерно-нейтральним.

Для реєстрації оскаржуваного наказу від 13 березня 2017 року №266 до Міністерства юстиції України відповідачем було подано: супровідний лист МОЗ України від 12 квітня 2017 року № 05.1-13/10170 про подання зазначеного наказу на державну реєстрацію; пояснювальну записку до проекту наказу; висновок управління правового забезпечення МОЗ України за результатами проведення юридичної експертизи проекту наказу; висновок управління правового забезпечення МОЗ України за результатами проведення анти дискримінаційної експертизи проекту наказу; довідку про відповідність зобов'язанням України у сфері європейської інтеграції та праву Європейського Союзу (acquis ЄС) проекту наказу; аналіз регуляторного впливу проекту наказу; лист МОЗ України від 15 травня 2017 року № 05.1-19/13029.

У зв'язку з виявленими недоліками проект наказу повертався Міністерством юстиції України до МОЗ України для доопрацювання.

12 квітня 2017 року оскаржуваний наказ, погоджених з Адміністрацією Державної служби спеціального зв'язку та захисту інформації, Державною регуляторною службою (рішення від 30 лютого 2017 року № 44), повторно подано на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та з огляду на те, що оскаржуваний нормативно-правовий акт відповідав, зокрема, пунктам 25, 84 Плану заходів щодо дерегуляції господарської діяльності, затвердженого розпорядженням Кабінету Міністрів України від 23 серпня 2016 року №615, абзацу третьому підпункту 12 пункту 8 Положення про Міністерство охорони здоров'я України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2016 року №267, був визнаний таким, що підлягає державній реєстрації відповідно до Указу Президента України №493 як такий, що зачіпає права й законні інтереси громадян, та 16 травня 2017 року за №625/30493 здійснено державну реєстрацію оскаржуваного наказу МОЗ України від 13 березня 2017 року №266 (том 2, а.с.5).

Проаналізувавши викладені обставини та процедуру реєстрації оскаржуваного наказу МОЗ України від 13 березня 2017 року № 266 суд не знаходить порушень в зазначеній частині та приходить до висновку, що процедура реєстрації нормативно-правового акту у даному випадку відповідає вимогам Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, органів господарського управління та контролю, що зачіпають права, свободи й законні інтереси громадян або мають міжвідомчий характер, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731.

Крім того, обґрунтовуючи позов, позивач вказав на законодавчо визначену необхідність попереднього проведення наукових досліджень, які мають обов'язково обґрунтовувати внесення змін до державних санітарних норм, зокрема й Державних санітарних норм і правил захисту населення від впливу електромагнітних випромінювань.

Водночас, проаналізувавши положення Законів України "Про забезпечення санітарного та епідемічного благополуччя населення", "Про основи законодавства України про охорону здоров'я, Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, судом не встановлено спеціальних підстав або умов, зокрема проведення досліджень медичними науковими установами, для затвердження чи внесення змін до вже існуючих санітарних норм, а отже, твердження позивача в зазначеній частині є необґрунтованими та не підкріпленими достатніми доказами.

Відповідно до частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи його окремих положень;

3) визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб'єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб'єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправним рішеннями, дією або бездіяльністю.

Проте, до спірних правовідносин статтею 264 Кодексу адміністративного судочинства України встановлені особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб'єктів владних повноважень, відповідно до частини другої якої право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

Системний аналіз наведеного дає підстави дійти висновку, що у спірних правовідносинах особа повинна довести факт застосування до неї оскаржуваного нормативно-правового акта або те, що вона є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта.

Звертаючись до суду з вимогами про скасування нормативно-правового акту, позивач не обґрунтував у достатній мірі яким саме чином порушуються його права у зв'язку з прийняттям оскаржуваного наказу МОЗ України від 13 березня 2017 року № 266, не довів переконливо та беззаперечно, що він є суб'єктом правовідносин, які досліджувалися судом в рамках розгляду даної адміністративної справи.

Відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду справи суд перевіряє, чи прийняті (вчинені) рішення:

1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України;

2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано;

3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії);

4) безсторонньо (неупереджено);

5) добросовісно;

6) розсудливо;

7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації;

8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія);

9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення;

10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Проаналізувавши обставини справи на предмет дотримання відповідачем положень статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, суд дійшов висновку, що приймаючи та реєструючи оскаржуваний наказ від 13 березня 2017 року МОЗ України діяло на підставі та у межах своїх повноважень, які використовувалися з метою, з якою такі повноваження надані, добросовісно та розсудливо, з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації, пропорційно, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.

Суд, крім іншого вважає за необхідне зазначити, що згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини, яка відображає принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) від 9 грудня 1994 року, серія A, N 303-A, п. 29). Хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов'язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (рішення у справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), N 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року). Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (рішення у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland), N 49684/99, п. 30, від 27 вересня 2001 року).

Згідно з частиною першою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.

В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Вирішуючи питання розподілу судових витрат, суд керується приписами частини першої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно яких підлягають відшкодуванню або оплаті витрати позивача - не суб'єкта владних повноважень лише при задоволенні адміністративного позову. Позивачем при зверненні до суду сплачено судовий збір у загальному розмірі 3 368,00 грн, що підтверджується платіжними дорученнями від 26 липня та 31 липня 2017 року № 592/з1. Проте, відшкодуванню такі витрати не підлягають, оскільки судом позовні вимоги не задовольняються.

З урахуванням викладеного, керуючись статтями 72-73, 76-77, 139, 243-246, 255, Кодексу адміністративного судочинства України, Окружний адміністративний суд міста Києва,

В И Р І Ш И В:

Відмовити у задоволенні адміністративного позову Громадської організації "Інститут громадського здоров'я" до Міністерства охорони здоров'я України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Державна регуляторна служба України, Міністерство юстиції України, Товариство з обмеженою відповідальністю "Лайфселл", Приватне акціонерне товариство "Київстар", Приватне акціонерне товариство "ВФ Україна" про визнання протиправним та скасування наказу від 13 березня 2017 року №266, скасування державної реєстрації наказу.

Підстави для відшкодування судових витрат відсутні.

За приписами статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закритті апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

Порядок та строки подання апеляційної скарги врегульовано приписами статей 294-297 Кодексу адміністративного судочинства України.

Повне найменування сторін:

Позивач : Громадська організація "Інститут громадського здоров'я", адреса: 04080, м. Київ, вул. Кирилівська, 12, офіс 6, тел. +380632203111, свідоцтво про реєстрацію № 1429832 від 20 лютого 2015 року, ел.пошта: ngozdorovya@gmail.com

Відповідач: Міністерство охорони здоров'я України, адреса: 01601, м. Київ, вул. М. Грушевського, будинок 7, код ЄДРПОУ 00012925, тел. +380442536194.

Суддя В.І. Келеберда