ОКРЕМА ДУМКА

12 лютого 2019 року

Київ

справа №240/4937/18

адміністративне провадження №Пз/9901/55/18

ОКРЕМА ДУМКА

судді Верховного Суду Берназюка Я.О. від 12 лютого 2019 року

Рішенням Верховного Суду від 21 січня 2019 року у справі № 240/4937/18 (адміністративне провадження № Пз/9901/55/18), яка має статус зразкової, задоволено частково позов ОСОБА_2 до Овруцького об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області:

1. Визнано протиправною бездіяльність Овруцького об'єднаного управління Пенсійного фонду України в Житомирській області щодо ненарахування та невиплати з 17 липня 2018 року підвищення до пенсії позивачу як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення, на підставі статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» у розмірі, визначеному Постановою Кабінету Міністрів України «Про підвищення рівня соціального захисту громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 23 листопада 2011 року № 1210.

2. Зобов'язано Овруцьке об'єднане управління Пенсійного фонду України в Житомирській області провести з 17 липня 2018 року нарахувати та виплатити позивачу таке підвищення до пенсії.

СУТЬ СПОРУ

Позов обґрунтовано тим, що позивач має статус особи, яка постраждала внаслідок Чорнобильської катастрофи, є непрацюючим пенсіонером та проживає в м. Овруч Житомирської області, яке відповідно до Переліку населених пунктів, віднесених до зон радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи, віднесено до зони гарантованого добровільного відселення.

Враховуючи Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року, позивач вважає, що з 17 липня 2018 року має право на щомісячне отримання підвищення до пенсії у розмірі двох мінімальних заробітних плат як непрацюючий пенсіонер, що проживає на територіях радіоактивного забруднення, встановленого статтею 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Позиція відповідача (Овруцьке об'єднане управління Пенсійного фонду України в Житомирській області) полягає у наступному:

1. згідно з частиною другою статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-ХІІ (далі - Базовий Закон; в редакції, діючій до 01.01.2015 (моменту її виключення)) було передбачено щомісячне підвищення пенсії непрацюючим пенсіонерам.

2. відповідно до підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII (далі - Закон № 1; набрав чинності з 1 січня 2015 року), із Базового закону виключено статтю 39;

3. Законом України «Про внесення зміни до Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 4 лютого 2016 року № 987-VIII (далі - Закон № 2; набрав чинності з 1 січня 2016 року) до Базового Закону було внесено єдину зміну: включено до Базового Закону статтю 39 наступного змісту: «Громадянам, які працюють у зоні відчуження, встановлюється доплата у порядку і розмірах, визначених Кабінетом Міністрів України».

4. Рішенням Конституційного Суду України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року визнано неконституційними, зокрема, підпункт 7 пункту 4 розділу І Закону № 1 (передбачав виключення з Базового Закону статті 39);

5. у цьому Рішенні Конституційний Суд України не аналізував положення Закону № 2, а лише обмежився оцінкою положень Закону № 1, а саме, рішення Верховної Ради України про виключення статті 39 із Базового Закону;

6. Закон № 2 (незмінна з 01 січня 2016 року редакція статті 39 Базового закону) підлягає застосуванню, оскільки є чинним та неконституційним в установленому законом порядку не визнавався.

7. відповідно до чинної редакції статті 39 Базового закону позивач не відноситься до осіб, які мають право на доплату громадянам, які працюють у зоні відчуження, а тому у відповідача не має підстав для проведення нарахування і виплати з 17 липня 2018 року позивачу підвищення до пенсії непрацюючим пенсіонерам в розмірі двох мінімальних заробітних плат.

При цьому, Відповідач не заперечує, що Позивач до 1 січня 2015 року отримував підвищення до пенсії як непрацюючий пенсіонер, який проживає на території радіоактивного забруднення, відповідно до первісної редакції статті 39 Базового Закону.

У свою чергу, Позивач вважає, що з визнанням неконституційним положень підпункту 7 пункту 4 розділу І Закону № 1 (яким виключено первісну редакцію статті 39 із Базового Закону), з 17 липня 2018 року він має законне право на щомісячне отримання підвищення до пенсії (як непрацюючий пенсіонер, який проживає на територіях радіоактивного забруднення), на підставі статті 39 Базового Закону в редакції, діючій до 01.01.2015 (момент її виключення).

Фактично спір між позивачем та відповідачем у цій справі виник стосовно двох основних правових питань:

1. чи правомірно відповідач застосовує положення чинної редакції статті 39 Базового закону (Закон № 2) та чи відновилася після Рішення Конституційного Суду України попередня редакція статті 39 Базового закону (Закону № 1)?

2. яка редакція статті 39 Базового закону підлягає застосуванню: чинна чи "відновлена"?

ФАКТИЧНІ ПІДСТАВИ ДЛЯ ЗАДОВОЛЕННЯ ПОЗОВНИХ ВИМОГ

Мотивувальна частина рішення Верховного Суду від 21.01.2019 ґрунтується на положеннях, зокрема, статей 3, 8, 75, 147, 151-2, 152 Конституції України, статей 97, 98 Закону України «Про Конституційний Суд України», статті 6 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) та Рішення Конституційним Судом України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року.

Позиція Суду, викладена у цьому рішенні, фактично, зводиться до наступного: "Верховний Суд з метою забезпечення дотримання верховенства права та захисту прав людини має повноваження замість Верховної Ради України та Конституційного Суду України відновлювати (встановлення факту відновлення) дію положень закону".

У тексті рішення від 21.01.2019 року (пункти 29-40) така позиція обґрунтована наступним.

Конституція України не встановлює пріоритету застосування того чи іншого закону, в тому числі залежно від предмета правового регулювання. Немає також закону України, який би регулював питання подолання колізії норм законів, що мають однакову юридичну силу.

Водночас Конституційний Суд України у пункті 3 мотивувальної частини Рішення від 3 жовтня 1997 року № 4-зп у справі про набуття чинності Конституцією України зазначив: «Конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному. Звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього. Загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше».

Акти Конституційного Суду України є правовими актами, приймаються спеціально уповноваженим органом, з дотриманням встановлених форми і процедури, і є обов'язковими до виконання на території України. Проте, акти Конституційного Суду України не регулюють суспільні відносини, оскільки до повноважень Конституційного Суду України не входить нормотворчість, крім організації внутрішньої роботи. Акти Конституційного Суду України конкретизують чинне законодавство, здійснюють тлумачення положень Конституції.

Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року вказав, що обмеження чи скасування Законом № 1 пільг, компенсацій і гарантій, установлених Базовим Законом, фактично є відмовою держави від її зобов'язань, передбачених статтею 16 Конституції України, у тому числі, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи. Приписи статті 3 Конституції України, згідно з якими держава відповідає перед людиною за свою діяльність (частина друга), зобов'язують державу обґрунтовувати зміну законодавчого регулювання, зокрема, у питаннях обсягу пільг, компенсацій та гарантій особам, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи.

Закон № 1, в частині скасування або обмеження пільг, компенсацій і гарантій, установлених Базовим Законом, щодо соціального захисту осіб, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи, суперечить положенню частини другої статті 3 Конституції України, відповідно до якого держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

У зазначеному Рішенні Конституційного Суду України встановлено порядок його виконання щодо застосування статей 53 і 60 Базового Закону (в редакціях, чинних до внесення змін Законом № 1), проте застережень щодо порядку застосування статті 39 Базового Закону, Рішення Конституційного Суду України не містить.

Незважаючи на те, що Конституційний Суд України у своєму Рішенні не скористався правом встановлення порядку його виконання в частині, що стосується, зокрема, статті 39 Базового Закону, Верховний Суд вважає, що з 17 липня 2018 року відновила дію редакція статті 39 Базового Закону, яка була чинна до 1 січня 2015 року.

Ця первісна редакція статті 39 своїм змістом та правовим регулюванням є значно ширшою, у порівнянні зі статтею 39 Базового Закону в редакції Закону № 2, і відновлює соціальні виплати деяким особам.

Стаття 39 Базового Закону в редакції Закону № 2, яка чинна з 1 січня 2016 року, врегульовує питання доплат виключно особам, які працюють у зоні відчуження, натомість редакція статті 39, яка була чинна до 1 січня 2015 року, додатково врегульовувала питання здійснення доплат таким категоріям громадян як:

1. особи, які працюють на територіях радіоактивного забруднення (у зоні безумовного (обов'язкового) відселення, у зоні гарантованого добровільного відселення, у зоні посиленого радіоекологічного контролю);

2. непрацюючі пенсіонери, які проживають на цих територіях;

3. студенти, які там навчаються;

4. пенсіонери, які працюють у зонах радіоактивного забруднення;

5. громадяни, які працюють у зоні відчуження, а також у зоні безумовного (обов'язкового) відселення після повного відселення жителів.

Відновлення дії попередньої редакції статті 39 спричиняє колізію правозастосування з огляду на чинність з 1 січня 2016 року статті 39 Базового Закону в редакції Закону № 2.

Враховуючи, що попередню статтю 39 (діяла до 01.01.2015) та статтю 39 Базового Закону (в редакції Закону № 2) не можна вважати однопредметними нормативно-правовими актами, оскільки вони встановлюють право на доплати різному колу суб'єктів, то підстави для застосування темпорального підходу для вирішення колізії цих норм, відсутні.

З урахуванням змістовної складової та мотивів Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року, Верховний Суд вважає, що ця колізія має вирішуватися з додержанням принципу верховенства права (статей 3, 8 Конституції України та статті 6 КАС України) в частині визнання людини, її прав та свобод найвищими цінностями, які визначають зміст та спрямованість держави, з урахуванням дискреції держави щодо визначення порядку та розміру гарантій, зумовленої фінансово-економічними можливостями для збереження справедливого балансу між інтересами особи та суспільства, без порушення сутності відповідних прав.

Такий підхід до розуміння наслідків визнання неконституційними нормативно-правових актів (або окремих положень) та усунення виниклої внаслідок цього колізії забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України.

З моменту ухвалення Рішення Конституційним Судом України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року, відновлено право позивача на отримання підвищення до пенсії, як непрацюючому пенсіонеру, який проживає на території радіоактивного забруднення - зоні гарантованого добровільного відселення на підставі первісної редакції статті 39 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи».

Вважаю таку позицію Верховного Суду передчасною з наступних підстав.

ОСНОВНІ ПРАВОВІ ПОЗИЦІЇ (сформовані у рішенні від 21.01.2019 у справі № 240/4937/18)

Задовольняючи частково позов та визнаючи неправомірною бездіяльність територіального органу Пенсійного фонду України, Суд погодився з наступним:

1. Верховний Суд з метою забезпечення дотримання верховенства права та захисту прав людини має повноваження замість Верховної Ради України та Конституційного Суду України відновлювати (встановлювати факт відновлення) дію норм закону;

2. Відновлюючи дію норм закону, Верховний Суд має повноваження через процес подолання колізій застосувати однопредметний закон, що прийнятий раніше;

3. У цій справі відсутня доцільність залучення Кабінету Міністрів України в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

ОБГРУНТУВАННЯ НЕОДНОЗНАЧНОСТІ ТАКИХ ПРАВОВИХ ПОЗИЦІЙ

І. Верховний Суд з метою забезпечення дотримання верховенства права та захисту прав людини має повноваження замість Верховної Ради України та Конституційного Суду України відновлювати (встановлювати факт відновлення) дію норм закону.

1.1. Стосовно неможливості суду вирішувати питання віднесені до виключної компетенції Верховної Ради України

Відповідно до статті 75 Конституції України Верховна Рада України є єдиним органом законодавчої влади в Україні.

Згідно з Рішенням Конституційного Суду України від 17.10.2002 № 17-рп/2002 (справа щодо повноважності Верховної Ради України) парламент за своєю природою є представницьким органом державної влади, що здійснює законодавчу владу, а тому жоден інший орган державної влади не уповноважений приймати закони; повноваження Верховної Ради України реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях Верховної Ради України під час її сесій.

З метою роз'яснення понять «рішення» та «акт», які вживаються у статті 91 Конституції України, Конституційний Суд України ухвалив Рішення від 14.10.2003 № 16-рп/2003, в якому зазначив, що прийняття рішень Верховною Радою України здійснюється виключно на її пленарних засіданнях і являє собою процес формування та вираження волі парламенту України; рішення Верховної Ради України є результатом її волевиявлення і ухвалюються на колегіальній основі; волевиявлення Верховної Ради України з питань, віднесених до її відання, реалізується шляхом голосування народних депутатів України; під терміном «акти», який вживається у статті 91 Конституції України, треба розуміти рішення Верховної Ради України з питань, віднесених до її компетенції, тобто документи, що приймаються визначеною Конституцією України кількістю голосів народних депутатів України у формі законів, постанов тощо.

Крім того, до виключної компетенції Верховної Ради України належить: прийняття законів про визнання такими, що втратили чинність інших законів; внесення змін до чинних законів; прийняття законів про визначення порядку та строків набрання чинності законів.

Таким чином, відновлення дії закону або його окремих норм шляхом прийняття закону відноситься до виключної компетенції Верховної Ради України.

1.2. Стосовно неможливості суду вирішувати питання віднесені до виключної компетенції Конституційного Суду України

Конституція України визначає Конституційний Суд України як орган уповноважений на вирішення питання про відповідність Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснення офіційного тлумачення Конституції України, а також інших повноважень відповідно до цієї Конституції, діяльність якого ґрунтується на принципах верховенства права, незалежності, колегіальності, гласності, обґрунтованості та обов'язковості ухвалених ним рішень і висновків (стаття 147).

Відповідно до статті 151-2 Конституції України рішення та висновки, ухвалені Конституційним Судом України, є обов'язковими, остаточними і не можуть бути оскаржені.

За змістом частин другої і третьої статті 152 Конституції України, закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності. Закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

Закон України «Про Конституційний Суд України» від 13.07.2017 № 2136-VIII (далі - Закон № 2136-VІІІ) у статті 97 закріплює такий порядок виконання рішень та висновків: Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов'язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку. Суд може вимагати від відповідних органів письмове підтвердження виконання рішення, додержання висновку. Стаття 98 Закону № 2136-VІІІ передбачає, що за невиконання рішень та недодержання висновків Суду настає відповідальність згідно із законом.

Важливо, що згідно з частиною другою статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України, а відповідно до частини першої статті 236 цього Кодексу суд зупиняє провадження у справі в разі об'єктивної неможливості розгляду цієї справи до вирішення іншої справи, що розглядається в порядку конституційного провадження; суд не може посилатися на об'єктивну неможливість розгляду справи у випадку, коли зібрані докази дозволяють встановити та оцінити обставини (факти), які є предметом судового розгляду.

1.3. Стосовно неможливості суду застосовувати нечинний закон

Відповідно до частини першої статті 58 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії у часі, крім випадків, коли вони пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Це означає, що за загальним правилом норма права діє стосовно відносин, які виникли після набрання чинності цією нормою. Тобто, до певних юридичних фактів застосовується той закон (інший нормативно-правовий акт), під час дії якого вони настали.

Конституційний принцип незворотності дії закону у часі неодноразово був предметом вивчення, проте у правозастосовній практиці проблема щодо особливостей його практичної реалізації залишається невирішеною.

Позицію щодо незворотності дії в часі законів та інших нормативно-правових актів висловлював Конституційний Суд України. Так, згідно з висновками щодо тлумачення змісту статті 58 Конституції України, викладеними у рішеннях Конституційного Суду України від 13.05.1997 № 1-зп, від 09.02.1999 № 1-рп/99, від 05.04.2001 № 3-рп/2001, від 13.03.2012 № 6-рп/2012, закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності; дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється із втратою ним чинності, тобто до певного юридичного факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце; дія закону та іншого нормативно-правового акта не може поширюватися на правовідносини, які виникли і закінчилися до набрання чинності цим законом або іншим нормативно-правовим актом.

Єдиний виняток з даного правила, закріплений у частині першій статті 58 Конституції України, складають випадки, коли закони та інші нормативно-правові акти пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

Конституційний Суд України (Рішення від 13.05.1997 № 1-зп) також висловив позицію, згідно якої закріплення принципу незворотності дії нормативно-правового акта у часі на конституційному рівні є гарантією стабільності суспільних відносин, у тому числі відносин між державою і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього закону чи іншого нормативно-правового акта.

У Рішенні від 03.10.1997 № 4-зп Конституційний Суд України також надав роз'яснення стосовно порядку набрання чинності Конституцією України та іншими нормативно-правовими актами; конкретна сфера суспільних відносин не може бути водночас врегульована однопредметними нормативними правовими актами однакової сили, які за змістом суперечать один одному; звичайною є практика, коли наступний у часі акт містить пряме застереження щодо повного або часткового скасування попереднього; загальновизнаним є й те, що з прийняттям нового акта, якщо інше не передбачено самим цим актом, автоматично скасовується однопредметний акт, який діяв у часі раніше, тобто діє правило Lex posterior derogat priori - «наступний закон скасовує попередній».

Відповідний підхід, зокрема, був застосований Верховним Судом під час винесення постанови від 21.11.2018 у справі № 700/668/16-а, в якій суд визнав, що суб'єкт владних повноважень під час розгляду питання, пов'язаного з реалізацією особою свого права, зокрема, права на соціальний захист, зобов'язаний застосовувати той закон або інший нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення відповідних правовідносин між особою та державою, в особі її уповноважених органів.

Таким чином, єдиний орган конституційної юрисдикції фактично передбачив порядок подолання правових колізій шляхом застосування принципу, відповідно до якого новий закон скасовує положення закону, прийнятого раніше, якщо обидва ці закони регулюють аналогічні види правовідносин та містять суперечливі між собою положення. Важливим є те, що Конституційний Суд України використав поняття «прийняття акта», а не набрання чинності, оскільки бувають випадки суттєвого розходження в часі цих двох юридичних фактів стосовно однопредметних актів.

Отже, залежно від порядку набрання чинності нормативно-правового акта, може бути застосовано декілька способів його дії у часі. Зокрема, як зазначено у пункті 2 Рішення Конституційного Суду України від 09.02.1999 № 1-рп/99, перехід від однієї форми регулювання суспільних відносин до іншої може здійснюватися, зокрема: негайно (безпосередня дія), шляхом перехідного періоду (ультраактивна форма) і шляхом зворотної дії (ретроактивна форма). Перша форма застосовується у разі, якщо нормативно-правовий акт прийнято на момент виникнення правовідносин та він залишається чинним на час, коли правовідношення припинило своє існування. У випадку, якщо у новоприйнятому нормативно-правовому акті визначено особливий порядок набрання ним чинності, у тому числі визначено перехідний період, під час якого залишаються чинними окремі норми скасованого ним нормативно-правового акта, застосовується ультраактивна форма. Третя форма дії є актуальною у разі прийняття нормативно-правових актів, які пом'якшують або скасовують відповідальність особи.

На підставі аналізу наведених вище рішень Конституційного Суду України, що містять офіційні тлумачення положень Основного Закону стосовно дії нормативно-правового акта у часі, доцільно зробити висновок, що суд під час розгляду справи має застосовуватися той нормативно-правовий акт, який набув чинності та залишається чинним на момент виникнення та припинення відповідних спірних правовідносин.

Разом з тим, процесуальне законодавство містить окремі винятки із зазначеного правила, зокрема, стаття 7 КАС України передбачає, що у разі, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, суд не застосовує такий закон чи інший правовий акт, а застосовує норми Конституції України як норми прямої дії; у такому випадку суд після винесення рішення у справі звертається до Верховного Суду для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта, що віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України (відповідно до частини п`ятої статті 9 КАС України в редакції, що діяла до 15.12.2017, у разі виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта Конституції України, вирішення питання про конституційність якого належить до юрисдикції Конституційного Суду України, суд звертається до Верховного Суду України для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності закону чи іншого правового акта).

При цьому, статті 36 та 46 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" передбачають, що Верховний Суд звертається до Конституційного Суду України щодо конституційності законів, інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України; Пленум Верховного Суду приймає рішення про звернення до Конституційного Суду України з питань конституційності законів та інших правових актів, а також щодо офіційного тлумачення Конституції України.

Відповідно до частини п'ятої статті 361 та частини першої статті 363 КАС України підставами для перегляду судових рішень у зв'язку з виключними обставинами є, зокрема, встановлена Конституційним Судом України неконституційність (конституційність) закону, іншого правового акта чи їх окремого положення, застосованого (не застосованого) судом при вирішенні справи, якщо рішення суду ще не виконане; учасниками справи протягом тридцяти днів з дня офіційного оприлюднення відповідного рішення Конституційного Суду України.

Таким чином, за загальним правилом, суд не визнає закон неконституційним та не підміняє собою парламент або конституційний суд, так як у протилежному випадку ставиться під сумнів можливість Верховної Ради України приймати закони, а Президента України бути гарантом додержання Конституції України.

Конституційний Суд України як єдиний орган конституційної юрисдикції в Україні вирішує питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України і дає офіційне тлумачення Конституції та законів України (стаття 147 Основного Закону держави). Згідно з частиною другою статті 152 Конституції України закони, інші правові акти або їх окремі положення, визнані такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України рішення про їх неконституційність.

Рішення і висновки Конституційного Суду України є обов'язковими до виконання і не підлягають оскарженню (частина п`ята статті 88 Закону України «Про Конституційний Суд України».

Важливим в аспекті досліджуваного питання є також проблема застосування акта, який був скасований іншим актом, що з часом припинив свою дію. За загальним правилом, визнання таким, що втратив чинність, нормативного акта чи його скасування не поновлює дію актів, які ним скасовані або визнані такими, що втратили чинність; дія нормативного акта поновлюється шляхом прийняття аналогічного нового акта або нового акта, що містить спеціальну норму про відновлення дії попереднього акта та визначення спеціального порядку такого відновлення регулювання відповідних правовідносин. Аналогічна позиція міститься у пункті 32 Правил підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України, затверджених постановою Кабінету Міністрів України № 870 від 06 вересня 2005 року. Таке ж положення міститься у пункту 2.36 Наказу Міністерства юстиції України від 12.04.2005 № 34/5 "Про вдосконалення порядку державної реєстрації нормативно-правових актів у Міністерстві юстиції України та скасування рішення про державну реєстрацію нормативно-правових актів", в якому зазначено, що визнання нормативно-правового акта таким, що втратив чинність, не поновлює дію актів, які в свою чергу визнані ним такими, що втратили чинність.

Далі слід звернути увагу на дослідженні важливої теоретичної проблеми, пов'язаної з оцінкою ролі правоскасовуючого акта в процесі правотворчості. При цьому необхідно виходити з того, що розділення правотворчості на позитивну і негативну, яке є вже звичайним в юридичній науці, підтверджує те, що скасування визнається однією з форм правотворчості. При цьому, у випадку "негативної правотворчості" не створюються нові правові норми, а призупиняється дія вже існуючих норм чи не допускається набрання ними чинності.

Одна норма може спричиняти недійсність іншої; в цьому випадку "недійсна" норма втрачає чинність остаточно, вона залишається нечинною навіть після втрати чинності норми, яка її "витіснила" (Р. Ціппеліус. Юридична методологія. - Чернівці; "Рута", 2003. - С. 23.).

«Автоматичне» відновлення судом норм закону також не узгоджується з положеннями Указу Президента "Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності» від 10.06.1997 № 503/97.

Крім того, чинне законодавство України не передбачає жодних випадків поняття "відновлення" в силі законів, які у встановленому порядку втратили чинність.

Як зазначено у Пояснювальній записці до проекту Закону України "Про відновлення дії окремих положень Конституції України" (цей Закон № 742-VII був прийнятий 21 лютого 2014 року) «відновлення дії» закону іншим органом фактично свідчить про перегляд існуючих, що є привласненням повноваження і суперечить частині другій статті 19 Конституції України.

При цьому, Рішення Конституційного Суду України № 6-р/2018 від 17 липня 2018 року не містить положень про відновлення чинності редакції, що діяла до внесення змін, які були визнанні неконституційними, а Верховна Рада України не приймала нових законів з даного питання. Фактично Конституційний Суд України цим рішенням визнав неконституційним підпункт 7 пункту 4 Розділу І Закону № 1, який діяв у період з 01.01.2015 (момент набрання чинності цим Законом) до 01.01.2016 (момент набрання чинності Законом № 2).

Встановлена статтею 94 Конституції України процедура набрання чинності закону виключає автоматичне поновлення дії законів або їх окремих положень у випадку втрати ними чинності.

За правовою позицією Верховного Суду України, яка, зокрема, міститься в Постанові Верховного Суду України від 02 грудня 2008 року у справі № 21-1169во08 норми права, що зазнавали змін, мають застосовуватися виключно в межах дії кожної з їх редакцій і не можуть бути застосовані за аналогією права.

Цей принцип є універсальним та повинен застосовуватися, як до актів законодавства, так і індивідуальних актів (рішень) суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до статей 8 та 62 Закону України "Про Конституційний Суд України", за загальним правилом, суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) чинних актів (їх окремих положень) і, як виняток, з метою захисту та відновлення прав особи Суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) акта (його окремих положень), який втратив чинність, але продовжує застосовуватись до правовідносин, що виникли під час його чинності.

Саме на Конституційний Суду України стаття 91 зазначеного Закону покладає обов`язок визначити порядок відновлення дії закону (його положень), що був скасований (втратив чинність) на підставі закону, який в подальшому визнаний неконституційним. Згідно із вказаною статтею закони, інші акти або їх окремі положення, що визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом рішення про їх неконституційність, якщо інше не встановлено самим рішенням, але не раніше дня його ухвалення.

З останньої частини цієї норми слідує, що відновлення закону (його положень) відбувається винятково після ухвалення рішення Суду, а зміна цього правила можлива лише шляхом визначення у рішенні більш пізньої дати.

Відповідно до частини другої статті 70 попередньої редакції цього Закону, яка втратила чинність 03.08.2017, у разі необхідності Конституційний Суд України може визначити у своєму рішенні, висновку порядок і строки їх виконання, а також покласти на відповідні державні органи обов'язки щодо забезпечення виконання рішення, додержання висновку.

Прикладами застосування частини другої статті 70 попередньої редакції Закону України «Про Конституційним Судом України» є Рішення від 30.09.2010 № 20-рп/2010 (справа про додержання процедури внесення змін до Конституції України).

У мотивувальній частині цього Рішення зазначено, що Конституційний Суд України виходить з того, що визнання неконституційним Закону України «Про внесення змін до Конституції України» від 8 грудня 2004 року № 2222 у зв'язку з порушенням процедури його розгляду та ухвалення означає відновлення дії попередньої редакції норм Конституції України, які були змінені, доповнені та виключені Законом № 2222; це забезпечує стабільність конституційного ладу в Україні, гарантування конституційних прав і свобод людини і громадянина, цілісність, непорушність та безперервність дії Конституції України, її верховенство як Основного Закону держави на всій території України.

В іншому Рішенні від 03.06.2013 № 3-рп/2013 (справа щодо змін умов виплати пенсій і щомісячного довічного грошового утримання суддів у відставці) Суд також зазначив, що керуючись частиною другою статті 70 Закону України «Про Конституційний Суд України», Конституційний Суд України вважає за необхідне вказати такий порядок виконання цього Рішення: підлягають застосуванню частини перша, друга статті 138 Закону № 2453 у редакції Закону № 3668; частина третя статті 138 Закону № 2453 у редакції Закону № 3668, яка суперечить Конституції України‚ не підлягає застосуванню як така, що втратила чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення (натомість підлягає застосуванню частина третя статті 138 Закону № 2453 в редакції до змін, внесених Законом № 3668).

Крім того, у Рішенні від 08.06.2016 № 4-рп/2016 (справа про щомісячне довічне грошове утримання суддів у відставці) зроблені наступні висновки: визнання такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положень частини третьої, абзаців першого, другого, третього, четвертого та першого, другого речень абзацу шостого частини п'ятої статті 141 Закону № 2453 в редакціях Закону № 213 та Закону № 911 може призвести до виникнення прогалини у сфері законодавчого регулювання виплати щомісячного довічного грошового утримання суддів, а тому, керуючись частиною другою статті 70 Закону України «Про Конституційний Суд України», Суд вважає за необхідне вказати, що застосуванню підлягають положення частин третьої, п'ятої статті 141 Закону № 2453 у редакції Закону № 192, тобто положення Закону № 2453 до внесення до нього змін Законом № 213 та Законом № 911. У резолютивній частині цього Рішення Суд детально визначив порядок застосування конкретних положень законів у визначених редакціях та на конкретну дату, наприклад, «не підлягає застосуванню положення пункту 5 розділу III "Прикінцеві положення" Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо пенсійного забезпечення" від 2 березня 2015 року № 213-VIII в частині скасування з 1 червня 2015 року норм щодо призначення щомісячного довічного грошового утримання відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів».

Ознайомлення з винесеними рішеннями Конституційного Суду України дає підстави стверджувати, що у своїй діяльності ним досить часто застосовуються положення Закону України "Про Конституційний Суд України", які передбачають, що у разі необхідності суд може визначити у своєму рішенні порядок його виконання, а також визначити відповідальний орган. Так, Конституційний Суд України у Рішенні від 14 грудня 2000 року № 15-рп (справа про порядок виконання рішень Конституційного Суду України) зробив висновок про те, що положення Закону України "Про Конституційний Суд України" стосовно порядку виконання рішень слід розуміти як право Конституційного Суду України у разі необхідності визначити порядок і строки його виконання та покласти обов'язок щодо забезпечення виконання на відповідний державний орган.

Крім того, як уже було зазначено, відповідно до статті 97 чинної редакції Закону України "Про Конституційний Суд України" Суд у рішенні, висновку може встановити порядок і строки їх виконання, а також зобов'язати відповідні державні органи забезпечити контроль за виконанням рішення, додержанням висновку; Суд може вимагати від відповідних органів письмове підтвердження виконання рішення, додержання висновку.

Прикладами застосування статі 91 є Рішення від 17.07.2018 № 6-р/2018, в якому, зокрема, у пункті 3 резолютивної частини визначений наступний порядок його виконання: стаття 53 (крім її назви) Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII (у редакції Закону України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII) втратила чинність та не підлягає застосуванню з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення; застосуванню підлягає стаття 53 Закону України «Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи» від 28 лютого 1991 року № 796-XII (у редакції до внесення змін Законом України «Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України» від 28 грудня 2014 року № 76-VIII, а саме: «Стаття 53. «Виплата додаткової пенсії за шкоду, заподіяну здоров'ю, та щомісячної компенсації сім'ям за втрату годувальника». Додаткова пенсія за шкоду, заподіяну здоров'ю, та щомісячна компенсація сім'ям за втрату годувальника внаслідок Чорнобильської катастрофи виплачуються повністю незалежно від заробітку, пенсії чи іншого доходу».