ПОСТАНОВА

Іменем України

25 січня 2019 року

Київ

справа №823/1154/18

адміністративне провадження №К/9901/66935/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Кравчука В.М., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 823/1154/18

за позовом Приватного підприємства "Тетяна "С"

до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2

про визнання протиправним та скасування рішення,

за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області

на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року (у складі колегії суддів: судді-доповідача Василенка Я.М., суддів Кузьменка В.В., Шурка О.І.),

В С Т А Н О В И В :

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

ПП «Тетяна «С» звернулося до суду першої інстанції з позовом, в якому просило:

визнати протиправним та скасувати наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 07 вересня 2017 року № 218-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності»;

визнати дії державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 при проведенні, на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 07 вересня 2017 року № 218-ДК, перевірки ПП «Тетяна «С» протиправними;

визнати протиправним та скасувати припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 від 15 вересня 2017 року № 218-ДК/0079Пр/07/01/-17.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що відповідно до статті 7 КУпАП провадження в справах про адміністративні правопорушення здійснюється на основі суворого додержання законності. Статтею 245 цього Кодексу передбачено, що завданнями провадження в справах про адміністративні правопорушення є: своєчасне, всебічне, повне і об'єктивне з'ясування обставин кожної справи, вирішення її в точній відповідності з законом. Відповідно до статті 8 Закону України Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності органи державного нагляду (контролю) та їх посадові особи під час здійснення заходів державного нагляду (контролю) зобов'язані: повно, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом; дотримуватися встановлених законом принципів, вимог та порядку здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. Однак, у даному випадку суворого дотримання вимог закону не відбулося, відповідно наказ про проведення перевірки, сама перевірка, а також прийняті за її результатом рішення не відповідають вимогам закону та грубо порушують права ПП «Тетяна «С».

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року в задоволенні позову відмовлено.

Суд першої інстанції мотивував своє рішення тим, що оскільки державний інспектор у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ОСОБА_2, як посадова особа Головного управління, вправі вчиняти відповідні дії щодо здійснення перевірки дотримання вимог земельного законодавства та діяв виключно у відповідності, на підставі і в межах, визначених чинним законодавством України, то у задоволенні позову слід відмовити.

Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року апеляційну скаргу Приватного підприємства «Тетяна «С» задоволено частково. Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року - скасовано та прийнято нове рішення, яким позовні вимоги Приватного підприємства «Тетяна «С» до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування рішення задоволено частково. Визнано протиправним та скасовано припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 від 15 вересня 2017 року № 218-ДК/0079Пр/07/01/-17. В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Постановляючи це рішення, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про необґрунтованість та протиправність оскаржуваного припису державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 від 15 вересня 2017 року № 218-ДК/0079Пр/07/01/-17, у зв'язку із чим він підлягає скасуванню, а позов в цій частині задоволенню.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

Не погоджуючись із постановою суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на її незаконність та необґрунтованість, просить її скасувати, і залишивши в силі рішення суду першої інстанції.

ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга подана до суду 03 грудня 2018 року.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 03 грудня 2018 року для розгляду цієї справи визначено склад колегії суддів, а саме: суддю-доповідача Берназюка Я.О., суддів Гриціва М.І. та Кравчука В.М.

Ухвалою Верховного Суду від 13 грудня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі № 823/1154/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.

Ухвалою Верховного Суду від 24 січня 2019 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів на 25 січня 2019 року.

При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

Судами попередніх інстанцій, на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що 23 серпня 2017 року до Головного управління надійшов лист дочірнього підприємства «Умань-Агро» № 683, в якому останнє повідомляло, що ДП «Умань-Агро» орендує землі приватної власності загальною площею 43,3002 га, які розташовані в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району Черкаської області. Проте співробітниками ДП «Умань-Агро» встановлено, що вказані земельні ділянки обробляє ПП «Тетяна «С».

У зв'язку з викладеним, ДП «Умань-Агро» просило провести обстеження самовільно занятих ПП «Тетяна «С» земельних ділянок, розташованих на території Максимівської сільської ради Уманського району Черкаської області з метою встановлення факту самовільного зайняття земельних ділянок ПП «Тетяна «С» та вжиття заходів, визначених законодавством України, щодо повернення самовільно зайнятих земельних ділянок належному користувачу та відшкодувати спричинені йому збитки.

07 вересня 2017 року наказом в.о. начальника управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області № 218-ДК відповідно до вимог Земельного кодексу України, Законів України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», «Про охорону земель», Положення про Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області, затвердженого наказом Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру від 17 листопада 2018 року № 308 у зв'язку з розглядом звернення ДП «Умань-Агро» від 22 серпня 2017 року № 683 державному інспектору у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель Черкаської області - головному спеціалісту відділу контролю за використанням за охороною земель у Звенигородському, Лисянському, Катеринопільеькому, Тальнівському, Полянському районах та м. Ватутіному Управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 у термін з 12 вересня 2017 року по 22 вересня 2017 року зобов'язано здійснити державний контроль за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів шляхом проведення перевірки використання земель в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району.

14 вересня 2017 року державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 проведено обстеження земельної ділянки, яка знаходиться в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району загальною площею 87,4390 га приватної форми власності, категорія земель - землі сільськогосподарського призначення. За результатами обстеження земельної ділянки державним інспектором ОСОБА_2 встановлено, що земельні ділянки сільськогосподарського призначення в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району, за межами населеного пункту з кадастровими номерами: НОМЕР_1 - НОМЕР_2, НОМЕР_3 - НОМЕР_4, НОМЕР_5 - НОМЕР_6; НОМЕР_7 - НОМЕР_8, НОМЕР_9 - НОМЕР_10, НОМЕР_11 - НОМЕР_12, НОМЕР_13; НОМЕР_14 - НОМЕР_15, площею 44,312 га використовуються для вирощування сої та соняшника.

За результатами обстеження земельної ділянки державним інспектором ОСОБА_2 складено акт від 14 вересня 2017 року № 218-ДК/52/АО/10/011-17.

Також, 14 вересня 2017 року державним інспектором ОСОБА_2 складено акт № 218-ДК/1218/АП/09/011-17 за результатами перевірки з питань дотримання вимог земельного законодавства ПП «Тетяна «С», яка проведена відповідно до вимог статей 6 і 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» відповідно до якого, у результаті перевірки встановлено порушення вимог земельного законодавства, а саме: статей 126, 126 Земельного кодексу України, що полягає в самовільному зайнятті земельних ділянок (частин) приватної власності, ПП «Тетяна «С» в адміністративних межах Максимівської сільської ради за межами населеного пункту, орієнтовною площею 43,00 га орендарем, яких є ДП «Умань-Агро».

15 вересня 2017 року державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель ОСОБА_2 складено протокол № 218-ДК/0071П/07/01/-17 про адміністративне правопорушення, відповідно до якого встановлено, що 14 вересня 2017 року виявлено порушення вимог земельного законодавства, яке полягає в самовільному зайнятті земельних ділянок (частин) сільськогосподарського призначення НОМЕР_1 - НОМЕР_2, НОМЕР_3 - НОМЕР_4, НОМЕР_5 - НОМЕР_6; НОМЕР_7 - НОМЕР_8, НОМЕР_9 - НОМЕР_10, НОМЕР_11 - НОМЕР_12, НОМЕР_13; НОМЕР_14 - НОМЕР_15, загальною площею 44,312 га приватної власності в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району за межами населеного пункту для вирощування сільськогосподарських культур без правовстановлюючих документів, що є порушенням статей 125, 126 Земельного кодексу України.

Відповідальність за вчинене правопорушення передбачена статтею 53-1 Кодексу України про адміністративні правопорушення та пунктом «б» частини першої статті 211 Земельного кодексу України.

15 вересня 2017 року державним інспектором ОСОБА_2 складено розрахунок розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельної ділянки, відповідно до якого розмір заподіяної шкоди становить 84 293,00 грн.

В подальшому державним інспектором ОСОБА_2 прийнято припис від 15 вересня 2017 року № 218-ДК/0079Пр/07/01/-17, відповідно до якого при перевірці стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності встановлено порушення вимог земельного законодавства, а саме: статей 125, 126 Земельного кодексу України, що полягає в самовільному зайнятті земельних ділянок (частин) сільськогосподарського призначення приватної власності в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району за межами населеного пункту, площею 44,312 га та вказано директору ПП «Тетяна «С» ОСОБА_7 усунути зазначені порушення земельного законодавства до 15 жовтня 2017 року.

28 вересня 2017 року державним інспектором ОСОБА_2 винесена постанова про закриття справи № 218-ДК/0070По/08/01/-17, відповідно до якої під час розгляду справи встановлені такі обставини, що підпадають під дію статті 247 Кодексу України про адміністративні правопорушення. При розгляді справи зроблено висновок, що в порушенні є ознаки злочину, відповідальність за які передбачено статтею 197-1 Кримінального кодексу України, а тому керуючись статтями 211 Земельного кодексу України, а також статями 24, 33, 238-1, 276-278, 283, пунктом 1 частини першої статті 284 Кодексу України про адміністративні правопорушення справу про адміністративне правопорушення, яке вчинила ОСОБА_7, закрити, матеріали справи передати до Уманського відділення поліції ГУНП в Черкаській області.

Не погоджуючись з наказом щодо здійснення державного контролю за дотриманням вимог земельного законодавства, діями та приписом державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, ПП «Тетяна «С» звернулося до суду першої інстанції з адміністративним позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Касаційна скарга Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області обґрунтована тим, що при винесенні оскаржуваного рішення судом апеляційної інстанції не належним чином оцінено докази та не враховано усіх обставин у справі, неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права. Так, проведена на підставі наказу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 07 вересня 2017 року № 218-ДК перевірка вже була предметом розгляду у судових інстанціях, зокрема, у справі № 712/12758/17 було відмовлено в задоволенні позову ПП «Тетяна «С» до відповідача про скасування результатів цієї перевірки. Крім того, у справах № 712/12758/17 та № 823/1154/18 позивачем було визнано факт використання земельних ділянок, які були об'єктом перевірки. При цьому частиною першою та четвертою статті 78 КАС України визначено, що обставини, які визнаються учасниками справи, не підлягають доказуванню, якщо суд не має обґрунтованого сумніву щодо достовірності цих обставин або добровільності їх визнання та, встановленні рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлені ці обставини, якщо інше не встановлене судом. Тобто, висновок Шостого апеляційного адміністративного суду щодо не встановлення факту використання земельної ділянки саме ПП «Тетяна «С» спростовується самим позивачем, підставами позову та наявними у справі рішеннями.

Позивачем 14 січня 2019 року подано до суду відзив на касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, в якому позивач зазначає, що суд апеляційної інстанції ухвалив законне та справедливе рішення, а тому просить касаційну скаргу відповідача залишити без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій без змін.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка доводів учасників справи і висновків суду першої та апеляційної інстанції

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року не відповідає, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.

Відповідно до частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, зокрема, чи було оскаржувані дії та рішення Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також, чи були такі дії (бездіяльність) здійснені пропорційно та своєчасно.

Колегія суддів з приводу вимоги ПП «Тетяна «С» про визнання протиправним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 07 вересня 2017 року № 218-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» та визнання протиправними дій державного інспектора Присяжнюка О.М. при проведенні перевірки на підставі вказаного наказу, зазначає наступне.

Згідно з частинами першою та другою статті 2 Земельного кодексу України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб'єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Відповідно до статті 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

Приписами статті 188 Земельного кодексу України визначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом.

Згідно постанови Кабінету Міністрів України від 22 липня 2016 року № 482 «Про внесення змін до деяких постанов Кабінету Міністрів України» організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності є завданнями Держгеокадастру.

Відповідно до підпункту 25-1 пункту 4 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15, Держгекадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використання та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Згідно положення про Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17 листопада 2016 року № 308, відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, здійснює державний нагляд (контроль) у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності.

Правові, економічні та соціальні основи організації здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначає Закон України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» від 19 червня 2003 року № 963-IV, який спрямований на забезпечення раціонального використання і відтворення природних ресурсів та охорону довкілля.

Відповідно до статті 4 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» об'єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Згідно зі статтею 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за дотриманням вимог законодавства України про охорону земель здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Так, згідно положень статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належать зокрема здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю та виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням.

Відповідно до статті 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державний контроль за використанням та охороною земель, дотриманням вимог законодавства України про охорону земель і моніторинг ґрунтів здійснюються шляхом здійснюються шляхом, зокрема, проведенням перевірок.

Статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено, що державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право:

- безперешкодно обстежувати в установленому законодавством порядку земельні ділянки, що перебувають у власності та користуванні юридичних і фізичних осіб, перевіряти документи щодо використання та охорони земель;

- давати обов'язкові для виконання вказівки (приписи) з питань використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель відповідно до їх повноважень, а також про зобов'язання приведення земельної ділянки у попередній стан у випадках, установлених законом, за рахунок особи, яка вчинила відповідне правопорушення, з відшкодуванням завданих власнику земельної ділянки збитків;

- складати акти перевірок чи протоколи про адміністративні правопорушення у сфері використання та охорони земель і дотримання вимог законодавства про охорону земель та розглядати відповідно до законодавства справи про адміністративні правопорушення, а також подавати в установленому законодавством України порядку до відповідних органів матеріали перевірок щодо притягнення винних осіб до відповідальності;

- у разі неможливості встановлення особи правопорушника земельного законодавства на місці вчинення правопорушення доставляти його до органів Національної поліції чи до приміщення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради для встановлення особи порушника та складення протоколу про адміністративне правопорушення;

- викликати громадян, у тому числі посадових осіб, для одержання від них усних або письмових пояснень з питань, пов'язаних з порушенням земельного законодавства України;

- передавати до органів прокуратури, органів досудового розслідування акти перевірок та інші матеріали про діяння, в яких вбачаються ознаки кримінального правопорушення;

- проводити у випадках, встановлених законом, фотографування, звукозапис, кіно- і відеозйомку як допоміжний засіб для запобігання порушенням земельного законодавства України;

- звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджується матеріалами справи, на підставі наказу в.о. начальника управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області № 218-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» - здійснено перевірку використання земель в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району Черкаської області за межами населеного пункту, тобто уповноваженою особою відповідача здійснена перевірка не суб'єкта господарювання - приватного підприємства «Тетяна «С», а об'єкта - земель в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району, у зв'язку з чим, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що адміністративний позов у частині визнання протиправними дій державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 під час проведення перевірки не підлягає задоволенню.

Крім того, суд звертає увагу, що рішенням Конституційного Суду України від 16 квітня 2009 року № 7-рп/2009 визначено, що ненормативні акти передбачають конкретні приписи, звернені до окремого суб'єкта чи юридичної особи, застосовуються одноразово і після реалізації вичерпують свою дію. Ненормативні правові акти є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені після їх виконання.

Тому, наказ Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 07 вересня 2017 № 218-ДК «Про здійснення державного контролю за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності» є ненормативним правовим актом одноразового застосування, який вичерпав свою дію фактом виконання та, відповідно не може бути скасованим, у зв'язку із чим, колегія суддів Верховного Суду погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що адміністративний позов у частині вимог про визнання протиправним та скасування зазначеного наказу також не підлягає задоволенню.

З приводу задоволення судом апеляційної інстанції позовних вимог про визнання протиправним та скасування припису державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 від 15 вересня 2017 року № 218-ДК/0079Пр/07/01/-17 колегія суддів зазначає наступне.

Визнаючи протиправним та скасовуючи зазначений припис, суд апеляційної інстанції виходив з того, що до матеріалів справи відповідачами не надано належних та допустимих доказів того, що саме приватне підприємство «Тетяна «С» використовує земельні ділянки загальною площею 43,00 га в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району Черкаської області.

Суд касаційної інстанції такі висновки вважає необґрунтованими та такими, що не відповідають фактичним обставинам справи та наявним в матеріалах справи доказам.

Як вбачається з матеріалів справи, при проведенні перевірки стану додержання вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій та форм власності земель в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району Черкаської області, посадовою особою відповідача встановлені порушення вимог земельного законодавства, що полягають в самовільному зайнятті та використанні приватним підприємством «Тетяна «С» земельних ділянок в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району Черкаської області за межами населеного пункту загальною площею 43,00 га, що є порушенням статей 125,126 Земельного кодексу України.

Відповідно до статей 125, 126 Земельного кодексу України право власності на земельну ділянку, а також право постійного користування та право оренди земельної ділянки виникають з моменту державної реєстрації цих прав. Право власності, користування земельною ділянкою оформлюється відповідно до Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень».

Суд звертає увагу на те, що позивачем не заперечується факт використання земельних ділянок в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району Черкаської області за межами населеного пункту загальною площею 43,00 га., які були об'єктом перевірки державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель ОСОБА_2, проте позивач посилається на те, що зазначені земельні ділянки він використовує відповідно до договору оренди землі, укладеного 14 квітня 2005 року з Уманською районною державною адміністрацією, відповідно до якого позивач у своєму користуванні мав 272,9950 га земель сільськогосподарського призначення, які розташовані в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району, у тому числі і спірні земельні ділянки.

Однак, суд звертає увагу, що зазначеним доводам була надана оцінка судом першої інстанції, зокрема було зазначено, що суд не бере до уваги твердження позивача про те, що відповідно до договору оренди землі, укладеного 14 квітня 2005 року з Уманською районною державною адміністрацією, відповідно до якого позивач у своєму користуванні мав 272,9950 га земель сільськогосподарського призначення, які розташовані в адміністративних межах Максимівської сільської ради Уманського району, у тому числі і спірні земельні ділянки, оскільки відповідно до постанови Черкаського окружного адміністративного суду від 29 вересня 2016 року у справі № 823/879/16, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 31 січня 2017 року, строк дії договору оренди земельних ділянок сільськогосподарського призначення від 14 квітня 2005 року, укладеного між Приватним підприємством "Тетяна С" та Уманською районною державною адміністрацією закінчився 19 квітня 2015 року.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів Верховного Суду вважає правильним висновок суду першої інстанції, який відмовляючи у задоволенні позову дійшов висновку, що припис державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель ОСОБА_2 управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 15 вересня 2017 року № 218-ДК/0079Пр/07/01/-17 винесений відповідно до вимог чинного законодавства.

Таким чином, колегія суддів Верховного Суду вважає, що оскаржувані дії та рішення Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, державного інспектора у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотримання вимог законодавства України про охорону земель управління з контролю за використанням та охороною земель Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області ОСОБА_2 здійснені, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, а також були здійснені пропорційно та своєчасно.

За таких обставин, суд касаційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про відсутність підстав для задоволення позову, а відтак суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про скасування рішення суду першої інстанції.

З огляду на викладене, касаційна скарга є обґрунтованою та підлягає задоволенню.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України "Про судоустрій і статус суддів" встановлює, що правосуддя в Україні функціонує на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, Європейський суд з прав людини у рішенні по справі «Рисовський проти України» (№ 29979/04) визнав низку порушення пункту 1 статті 6 Конвенції, статті 1 Першого протоколу до Конвенції та статті 13 Конвенції у справі, пов'язаній із земельними правовідносинами; в ній також викладено окремі стандарти діяльності суб'єктів владних повноважень, зокрема, розкрито елементи змісту принципу «доброго врядування».

Цей принцип, зокрема, передбачає, що у разі якщо справа впливає на такі основоположні права, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і послідовний спосіб (рішення у справах «Beyeler v. Italy» № 33202/96, «Oneryildiz v. Turkey» № 48939/99, «Moskal v. Poland» № 10373/05).

Крім того, в рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Суд, у цій справі, враховує положення Висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів щодо якості судових рішень (пункти 32-41), в якому, серед іншого, звертається увага на те, що усі судові рішення повинні бути обґрунтованими, зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на доречні аргументи та доводи сторін, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов'язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов'язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення. При цьому, зазначений Висновок, крім іншого, акцентує увагу на тому, що згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах.

Суд також враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи у касаційному провадженні), сформовану, зокрема у справах "Салов проти України" (заява № 65518/01; від 6 вересня 2005 року; пункт 89), "Проніна проти України" (заява № 63566/00; 18 липня 2006 року; пункт 23) та "Серявін та інші проти України" (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58): принцип, пов'язаний з належним здійсненням правосуддя, передбачає, що у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов'язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов'язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (див. рішення у справі "Руїс Торіха проти Іспанії" (Ruiz Torija v. Spain) серія A. 303-A; 09 грудня 1994 року, пункт 29).

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

Згідно з частиною першою статті 352 КАС України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

З урахуванням зазначеного вище, суд касаційної інстанції дійшов висновку про те, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції підлягає скасуванню, а рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону, необхідно залишити в силі.

Враховуючи, що рішення суду приймається на користь суб'єкта владних повноважень, підстави для розподілу судових витрат, відповідно до статті 139 КАС України, відсутні.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області задовольнити.

Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 30 жовтня 2018 року скасувати.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 18 червня 2018 року залишити в силі.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

В.М. Кравчук