ПОСТАНОВА
Іменем України
17 січня 2019 року
Київ
справа №814/2648/16
провадження №К/9901/34467/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М.І.,
суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,
розглянувши у порядку письмового провадження в касаційній інстанції адміністративну справу № 814/2648/16
за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Національної поліції у Миколаївській області про визнання протиправним наказу, поновлення на посаді, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Головного управління Національної поліції у Миколаївській області на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 13 січня 2017 року (суддя Гордієнко Т.О.) та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року (судді Семенюк Г.В., Потапчук В.О., Шеметенко Л.П.),
І. Суть спору
1. У грудні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Головного управління Національної поліції в Миколаївській області (далі - ГУ НП) про визнання протиправним та скасування наказу № 317 о/с від 21 листопада 2016 року в частині звільнення у зв'язку зі скороченням штатів, поновлення на посаді, стягнення грошового забезпечення за час вимушеного прогулу.
2. Позовні вимоги обґрунтовував тим, що його звільнили (у зв'язку зі скороченням штату) з порушенням встановленої процедури, не запропонувавши жодної посади з урахуванням його досвіду роботи, освітнього рівня, стану здоров'я, ставлення до виконання службових обов'язків, кваліфікації та досягнень у службовій діяльності.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до пунктів 9 та 12 розділу XI Закону України від 02 липня 2015 року № 580-VIII «Про Національну поліцію» (далі - Закон № 580-VIII) начальник ГУ НП наказом від 07 листопада 2015 року № 3о/с «По особовому складу» призначив позивача на посаду старшого інспектора Новобузького відділу поліції ГУ НП з присвоєнням звання капітана поліції.
4. Наказом ГУ НП від 04 травня 2016 року № 99 о/с ОСОБА_1 звільнили зі служби в поліції за статтею 77 частини першої пункту 5 Закону № 580-VIII (через службову невідповідність).
5. Миколаївський окружний адміністративний суд постановою від 08 вересня 2016 року у справі № 814/1103/16 (залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 15 грудня 2016 року) скасував наказ ГУ НП № 99 о/с від 04 травня 2016 року та поновив позивача на посаді.
6. На підставі вказаної постанови ГУ НП наказом № 262 о/с від 16 вересня 2016 року поновило ОСОБА_1 на службі в поліції.
7. Наказом ГУ НП від 21 листопада 2016 року № 317 о/с позивача звільнили з посади старшого інспектора Новобузького відділу поліції ГУ НП за пунктом 4 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII (у зв'язку зі скороченням штатів).
8. Не погодившись з правомірністю цього наказу позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Миколаївський окружний адміністративний суд постановою від 13 січня 2017 року позовні вимоги задовольнив.
10. Визнав протиправним та скасував наказ № 317 о/с від 21 листопада 2016 ГУ НП в частині звільнення зі служби в поліції капітана поліції ОСОБА_1 за пунктом 4 частини першої статті 77 Закону № 580-VIII.
11. Поновив капітана поліції ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді старшого інспектора Новобузького відділу поліції ГУ НП з 22 листопада 2016 року.
12. Стягнув з ГУ НП на користь ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу з 22 листопада 2016 року по 13 січня 2017 року в сумі 3956,21 грн. без врахування середньої заробітної плати за один місяць, що підлягає негайному виконанню.
13. Стягнув з ГУ НП на користь ОСОБА_1 середню заробітну плату за один місяць в розмірі 5499,84 грн.
14. Постанову в частині поновлення ОСОБА_1 на службі в поліції на посаді старшого інспектора Новобузького відділу поліції Головного управління Національної поліції в Миколаївській області та стягнення заробітної плати за один місяць в сумі 5499,84 гривень допустив до негайного виконання.
15. Одеський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 23 травня 2017 року залишив постанову суду першої інстанції без змін.
16. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій виходили з того, що фактично в структурі ГУ НП відбулася реорганізація, утім скорочення штату, зокрема посади, яку обіймав позивач, не було. Зокрема суди зазначили, що відповідач надав суду звіт про добір на службу та рух кадрів в ГУ НП, за яким на час звільнення позивача штатна чисельність посад у ГУ НП складає 3272 особи, з яких 842 посад вакантні, що складає 25,7%.
17. Також суди зазначили, що ГУ НП як роботодавець вжило належних заходів щодо працевлаштування позивача, що є порушенням вимог трудового законодавства, а також статті 68 Закону № 580-VIII.
IV. Касаційне оскарження
18. У касаційній скарзі ГУ НП, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні судові рішення та ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог.
19. Обґрунтовуючи свої вимоги відповідач, серед іншого, зазначив, що наказами Голови Національної поліції України від 28 квітня 2016 року № 360 дск «Про організаційно-штатні зміни в Головному управлінні Національної поліції в Миколаївській області» та Головного управління Національної поліції в Миколаївській області від 31 травня 2016 року №440 дек «Про організаційно-штатні зміни в Головному управлінні Національної поліції в Миколаївській області» скасовано всі тимчасові штати Головного управління Національної поліції в Миколаївській області та скорочено всі посади, в тому числі й ту, яку обіймав позивач. Позивача письмово попередили про наступне звільнення та роз'яснили положення статті 49-2 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП). Відповідач додав, що при вирішенні питання щодо подальшого проходження позивачем служби (з огляду на скорочення штату) врахував висновок атестаційної комісії від 11 березня 2016 року № 15.00004514.0023584, який є в матеріалах особової справи позивача, що також вплинуло на прийняття спірного наказу.
20. З посиланням на статтю 68 Закону № 580-VIII відповідач наголосив, що під час скорочення штату правом керівника є вирішувати питання про призначення поліцейського, посада якого скорочена, тому норми КЗпП, зокрема в частині працевлаштування, до цих правовідносин застосуванню не підлягають.
21. Окрім того ГУ НП зазначило про помилковість розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу. Зокрема відповідач зазначив, що суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, при обчисленні кількості днів вимушеного прогулу помилково визначив період «вимушеного прогулу» календарними днями, а не робочими відповідно до Порядку обчислення середньої заробітної плати, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08 лютого 1995 року № 100 (далі - Постанова № 100). Відповідач зауважив, що покликання судів на положення пункту 9 Порядку та умов виплати грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів МВС із специфічними умовами навчання, затвердженого наказом Міністерства внутрішніх справ України від 06 квітня 2016 року № 260 (далі - Порядок № 260) як правової підстави для визначення середньої заробітної плати за час вимушеного прогулу є недоречним, позаяк «оплата праці за неповний місяць» та «оплата вимушеного прогулу» є різними поняттями. На думку відповідача, середній заробіток позивача потрібно було обчислювати відповідно до пункту 8 Постанови № 100, зокрема вимушений прогул розраховувати робочими днями, а не календарними як зробили суди.
V. Релевантні джерела права та акти їх застосування
22. Відповідно до частини третьої статті 3 Закону № 580-VIII у своїй діяльності поліція керується Конституцією України, міжнародними договорами України, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України, цим та іншими законами України, актами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, а також виданими відповідно до них актами Міністерства внутрішніх справ України, іншими нормативно-правовими актами.
23. Згідно з частиною першою статті 48 Закону № 580-VIII призначення та звільнення з посад поліцейських здійснюється наказами посадових осіб, зазначених у статті 47 цього Закону.
24. За частиною першою статті 47 Закону № 580-VIII призначення на посади поліцейських здійснюють посадові особи органів (закладів, установ) поліції відповідно до номенклатури посад, яку затверджує Міністерство внутрішніх справ України.
25. Відповідно до пунктів 9, 10, 12 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII працівники міліції, які виявили бажання проходити службу в поліції, за умови відповідності вимогам до поліцейських, визначеним цим Законом, упродовж трьох місяців з дня опублікування цього Закону можуть бути прийняті на службу до поліції шляхом видання наказів про призначення за їх згодою чи проходження конкурсу на посади, що заміщуються поліцейськими, у будь-якому органі (закладі, установі) поліції.
26. Посади, що пропонуються особам, зазначеним у цьому пункті, можуть бути рівнозначними, вищими або нижчими щодо посад, які ці особи обіймали під час проходження служби в міліції.
27. Працівники міліції, які відмовилися від проходження служби в поліції та/або не прийняті на службу до поліції в тримісячний термін з моменту попередження про наступне вивільнення, звільняються зі служби в органах внутрішніх справ через скорочення штатів.
28. Відповідно до частини першої статті 68 Закону № 580-VIII у разі здійснення реорганізації, внаслідок якої на підставі відповідного наказу скорочуються посади в органі чи окремому підрозділі органу (закладу, установи) поліції, поліцейський, посада якого буде скорочена, має бути персонально письмово попереджений про можливе наступне звільнення зі служби в поліції за два місяці до такого звільнення.
29. Згідно з частиною другою статті 68 Закону № 580-VIII поліцейський, посада якого скорочена, може бути призначений за його згодою з урахуванням досвіду роботи, освітнього рівня, стану здоров'я, ставлення до виконання службових обов'язків на іншу посаду в будь-якому органі (закладі, установі) поліції до закінчення двомісячного строку з дня його персонального попередження про можливе подальше звільнення зі служби в поліції відповідно до частини першої цієї статті.
30. Відповідно до пункту 4 розділу ХІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону № 580-VIII до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.
31. Відповідно до частин першої, другої статті 235 КЗпП у разі звільнення без законної підстави або незаконного переведення на іншу роботу, у тому числі у зв'язку з повідомленням про порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції» іншою особою, працівник повинен бути поновлений на попередній роботі органом, який розглядає трудовий спір.
32. При винесенні рішення про поновлення на роботі орган, який розглядає трудовий спір, одночасно приймає рішення про виплату працівникові середнього заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітку за час виконання нижчеоплачуваної роботи, але не більш як за один рік. Якщо заява про поновлення на роботі розглядається більше одного року, не з вини працівника, орган, який розглядає трудовий спір, виносить рішення про виплату середнього заробітку за весь час вимушеного прогулу.
33. Відповідно до пункту 6 Розділу ІІІ Порядку № 260 поліцейським, звільненим зі служби в поліції, а потім поновленим на службі у зв'язку з визнанням звільнення незаконним, за час вимушеного прогулу з дня звільнення виплачуються всі види грошового забезпечення (в тому числі премія), які були їм визначені на день звільнення.
34. Підставою для нарахування та виплати грошового забезпечення є наказ керівника органу поліції про поновлення особи на службі або скасування наказу про його звільнення.
35. Згідно з пунктом 9 Розділу І Порядку № 260 при виплаті поліцейським грошового забезпечення за неповний місяць розмір виплати за кожний календарний день визначається шляхом ділення суми грошового забезпечення за повний місяць на кількість календарних днів у місяці, за який здійснюється виплата.VІ. Висновки Верховного Суду
36. З огляду на встановлені в цій справі обставини і правове регулювання спірних відносин колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що обов'язком ГУ НП як роботодавця було запропонувати позивачу вакантні посади з урахуванням його досвіду роботи, освітнього рівня, стану здоров'я, ставлення до виконання службових обов'язків.
37. З приводу доводів відповідача про те, що на спірні правовідносини не поширюються положення КЗпП суд зазначає, що такі є слушними лише частково. Оскільки положення спеціального законодавства, зокрема Закону № 580-VIII, не врегульовують усієї процедури звільнення поліцейського у зв'язку зі скороченням чисельності штату, суди попередніх інстанцій обґрунтовано застосували до спірних правовідносин окремі положення КЗпП (у тій частині, що не врегульована спеціальними для цих правовідносин нормами), що відповідає правовій позиції Верховного Суду України, висловленій у постанові від 17 лютого 2015 року у справі № 21-8а15.
38. Щодо висновку атестаційної комісії, на який покликається ГУ НП, то як висовується зі встановлених в цій справі обставин, оцінку цьому документу, як і прийнятому на його підставі наказу ГУ НП від 15 квітня 2016 року № 85 о/с про звільнення позивача з поліції у зв'язку зі службовою невідповідністю, надав адміністративний суд у справі № 814/1103/16, судове рішення у якій набрало законної сили. З урахуванням положень частини четвертої статті 78 КАС встановлені таким судовим рішенням (у справі № 814/1103/16) обставини доказуванню (у цій справі) не підлягають.
39. У зв'язку з наведеним, в контексті цієї справи є підстави погодитися з висновками судів попередніх інстанцій про те, що покликання ГУ НП на протокол атестаційної комісії про службову невідповідність позивача як однієї з підстав для прийняття спірного наказу про звільнення позивача вже у зв'язку зі скороченням штату ГУ НП дають підстави вважати, що дійсним мотивом для прийняття цього наказу (який є предметом оскарження в цій справі) є намагання повторно звільнити позивача з поліції за результатами атестації.
40. Щодо доводів ГУ НП в частині розрахунку середнього заробітку за час вимушеного прогулу в цій справі Верховний Суд виходить з такого.
41. При розбіжності між загальним і спеціальним нормативно-правовим актом перевага надається спеціальному. При цьому загальні норми можуть застосовуватися субсидіарно, тобто, в тих випадках, коли спірні правовідносини не врегульовані нормами спеціального законодавства або врегульовані не повністю.
42. Можливість субсидіарного застосування загальних правових норм до відносин публічної служби, як правило, закріплена у спеціальному законі, що регулює такий вид публічної служби. Подібна законодавча техніка спрямована на усунення прогалин у правовому регулюванні. Так, відповідно до пункту 4 розділу XI Закону № 580-VIII до приведення законодавства України у відповідність із цим Законом акти законодавства застосовуються до цих правовідносин в частині, що не суперечить цьому Закону.
43. Відповідно до пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України від 11 листопада 2015 року № 988 "Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції" виплата грошового забезпечення поліцейським Національної поліції та курсантам вищих навчальних закладів Міністерства внутрішніх справ із специфічними умовами навчання здійснюється в порядку, що затверджується Міністерством внутрішніх справ. Ця норма є відсилочною та обумовлює існування спеціального нормативно-правового акта для унормування порядку (механізму) нарахування і виплати грошового забезпечення поліцейським.
44. Такий Порядок затверджено згаданим наказом Міністерства внутрішніх справ України № 260 від 06 квітня 2016року (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 29 квітня 2016 року за № 669/28799).
45. Відповідно до пункту 2 згаданого Наказу він набирає чинності з дня його офіційного опублікування та застосовується з дня набрання чинності Законом України "Про Національну поліцію".
46. Вперше Закон № 580-VIII опублікований в офіційному виданні - газеті "Голос України" 06 серпня 2015 року (№ 141-142), отже, відповідно до статті 1 Розділу ХІ Прикінцеві та перехідні положення Закону, окремі положення закону набрали чинності 07 серпня 2015 року, а Закон в цілому - 07 листопада 2015 року.
47. Відповідно до частини сьомої статті 15 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» накази міністерства, які є нормативно-правовими актами і пройшли державну реєстрацію, набирають чинності з дня офіційного опублікування, якщо інше не передбачено самими актами, але не раніше дня офіційного опублікування.
48. Порядок № 260 опублікований та, відповідно, набрав чинності, 27 травня 2016 року (Офіційний вісник України від № 39).
49. Так, у справі, що розглядається, період вимушеного прогулу позивача тривав з 22листопада 2016 року по 13 січня 2017 року, тобто після набрання чинності згаданим спеціальним нормативно-правовим актом..
50. Відповідно до статті 57 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти, що визначають права і обов'язки громадян, мають бути доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, а ті, що не доведені до відома населення у порядку, встановленому законом, є нечинними.
51. Враховуючи, що на момент звільнення позивача зі служби в поліції, а саме 22 листопада 2016 року норми спеціального нормативно-правового акта набрали законної сили, Верховний Суд дійшов висновку про правомірність застосування судами до спірних правовідносин Порядку № 260.
52. Отож, Верховний Суд вважає, що здійснений судами попередніх інстанцій в цій справі розрахунок середнього заробітку (з урахуванням кількості календарних днів вимушеного прогулу позивача, що узгоджується з положеннями пункту 9 Порядку № 260) є правильним. Доводи відповідача в цій частині висновків судів не спростовують.
53. Переглянувши судові рішення в межах повноважень, визначених статтями 341, 349 КАС, колегія суддів дійшла висновку, що за встановлених фактичних обставин і правового регулювання спірних правовідносин висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
54. Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків суду та обставин справи не спростовують.
55. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
56. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв'язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд
п о с т а н о в и в :
1. Касаційну скаргу Головного управління Національної поліції в Миколаївській області залишити без задоволення.
2. Постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 13 січня 2017 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 23 травня 2017 року в цій справі залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Головуючий М.І. Смокович
Судді О. В. Білоус
Т. Г. Стрелець
