ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

П О С Т А Н О В А

і м е н е м У к р а ї н и

09 січня 2019 року м. Дніпросправа № 804/4583/18

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

судді-доповідача: Шальєвої В.А.

суддів: Білак С.В., Юрко І.В.,

секретар судового засідання Лащенко Р.В.

за участі представника позивача Шустової В.А.

представника відповідача Ресенчук О.Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні залі судового засідання Третього апеляційного адміністративного суду в м. Дніпрі апеляційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.10.2018 р. (суддя Єфанова О.В., повне судове рішення складено 28.10.2018 р.) в справі № 804/4583/18 за позовом виконуючого обов'язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи - Комунальний заклад освіти «Навчально-виховний комплекс № 139 «Загальноосвітній навчальний заклад - центр дитячий творчості «Дума» Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровської області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИВ:

Виконуючий обов'язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи - Комунальний заклад освіти «Навчально-виховний комплекс № 139 «Загальноосвітній навчальний заклад - центр дитячий творчості «Дума» Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровської області, про визнання протиправною бездіяльності щодо невжиття заходів, направлених на усунення порушень норм протипожежної безпеки в діяльності закладу, що зафіксовано в акті № 678 позапланової перевірки, проведеної з 23.07.2017 р. по 03.11.2017 р. Дніпропетровським міським управлінням ГУ ДСНС у Дніпропетровської області, зобов'язання вжити заходи, направленні на усунення порушень протипожежної безпеки у комунальному закладі освіти «Навчально-виховний комплекс № 139 «Загальноосвітній навчальний заклад - центр дитячий творчості «Дума» Дніпровської міської ради, шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів, необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.

Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.10.2018 р. позов залишено без розгляду.

В апеляційній скарзі позивач просить скасувати ухвалу з підстав неправильного застосування норм матеріального права, порушення норм процесуального права, направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду. Апелянт вказує, що процесуальна можливість керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 звертатися до суду з позовом, тобто адміністративна процесуальна правоздатність та дієздатність, прямо передбачена статтею 131-1 Конституції України, Законом України «Про прокуратуру», КАС України, а питання про наявність у прокурора права заявляти конкретну матеріально-правову вимогу, правильність обраного способу захисту у конкретних правовідносинах не може бути підставою для застосування наслідків, передбачених п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України. Також зазначає про неврахування судом першої інстанції відсутності у територіального органу ДСНС компетенції на звернення до суду з цим позовом.

В судовому засіданні представник позивача апеляційну скаргу підтримав та просив її задовольнити.

Представник відповідача в судовому засіданні просив в задоволенні апеляційної скарги відмовити.

Представники відповідача Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, третіх осіб до судового засідання не з'явились, про дату, час та місце апеляційного розгляду справи повідомлені належним чином, у зв'язку з чим суд визнав за можливе здійснити апеляційний перегляд справи за відсутності представників відповідача Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, третіх осіб.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення учасників справи, які з'явились до судового засідання, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, суд доходить висновку, що апеляційна скарга має бути задоволена з наступних підстав.

Суд першої інстанції вважав, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області наділено повноваженнями звернутися до власника комунального закладу освіти (Дніпровської міської ради) з відповідними актами реагування після встановлення порушень протипожежної безпеки та в подальшому звернутися до суду.

Оскільки прокурором при зверненні до суду не надано обґрунтованих доказів не здійснення або неналежного здійснення Головним управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області своїх повноважень, що порушує або створює загрозу порушення інтересів держави та є підставою для звернення прокурора з позовом до суду, суд першої інстанції дійшов висновку про відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності, у зв'язку з чим залишив позов без розгляду.

Суд вважає такий висновок необґрунтованим, з огляду на наступне.

Судом встановлено, що Дніпропетровським міським управлінням Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій проведено позапланову перевірку КЗО «НВК № 139» ДМР з питань дотримання у навчальному закладі законодавства у сфері протипожежної безпеки. В ході перевірки встановлено порушення вимог законодавства з питань пожежної безпеки, про що свідчить акт перевірки № 678.

Власником КЗО «НВК № 139» є Дніпровська міська рада.

Статтею 131-1 Конституції України встановлено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.

Тобто, Конституція України визначає дві обов'язкові вимоги для виникнення у прокурора права на представництво інтересів держави: доведення, що обставини звернення є виключним випадком і здійснення представництва в порядку, визначеному законом.

За приписами частини 1 статті 2 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 р. № 1697-VII (далі - Закон № 1697-VII) на прокуратуру покладаються такі функції: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених цим Законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, що провадять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Статтею 23 Закону № 1697-VІІ врегульоване питання представництва інтересів громадянина або держави в суді, відповідно до частини 1 якої представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з ч. 3 ст. 23 Закону № 1697-VІІ прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень.

Відповідно до ч. 6 ст. 23 Закону № 1697-VІІ під час здійснення представництва інтересів громадянина або держави у суді прокурор має право в порядку, передбаченому процесуальним законом та законом, що регулює виконавче провадження, зокрема, звертатися до суду з позовом (заявою, поданням).

Частиною 1 статті 24 Закону № 1697-VII право подання позовної заяви (заяви, подання) в порядку цивільного, адміністративного, господарського судочинства надається Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам регіональних та місцевих прокуратур, їх першим заступникам та заступникам.

Статтею 5 КАС України встановлено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист

Згідно з ч. ч. 3, 4 ст. 5 КАС України до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.

Суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

За приписами частин 3-5 статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Аналіз частин третьої, четвертої статті 53 КАС України у взаємозв'язку з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що участь прокурора в судовому процесі в адміністративних судах стає можливою за умови, крім іншого, обгрунтування підстав для звернення до суду, а саме нездійснення або неналежного здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб'єктом владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтвердження відсутності такого органу.

Таким чином, згідно з частиною третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Звертаючись до суду з цим позовом, прокурором вказано на відсутність у органу ДСНС права на звернення до суду з позовом про спонукання власника комунального закладу освіти усунути порушення вимог пожежної безпеки.

Повноваження центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, визначені, зокрема, статтею 67 Кодексу цивільного захисту України, пунктом 12 якої передбачено, що до повноважень органу ДСНС належить, в тому числі, звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об'єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров'ю людей.

Наведеному припису Кодексу цивільного захисту кореспондує пп. 48 п. 4 затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16.12.2015 року №1052 Положення про Державну службу України з надзвичайних ситуацій.

При цьому ані Кодексом цивільного захисту України, ані будь-яким іншим законом України, у тому числі Законом України «Про основі засади державного нагляду (контрою) у сфері господарської діяльності» № 877-V, не встановлено права органів Державної служби з надзвичайних ситуацій подавати позов про зобов'язання фізичної або юридичної особи вчинити певні дії, зокрема, вжити заходи, направленні на усунення порушень протипожежної безпеки у комунальному закладі освіти шляхом вирішення в межах компетенції питання щодо виділення коштів, необхідних для усунення порушень протипожежної безпеки.

Таким чином, висновок суду першої інстанції про те, що Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області наділено повноваженнями звернутися до власника комунального закладу освіти (Дніпровської міської ради) з відповідними актами реагування після встановлення порушень протипожежної безпеки та в подальшому звернутися до суду є неправильним.

У зв'язку з відсутністю органу, до компетенції якого належить звернення до суду з позовом про зобов'язання юридичну особу вчинити дії, направлені на усунення порушень протипожежної безпеки, суд вказує, що відповідно до частин третьої, четвертої статті 53 КАС України, частини третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявні підстави для звернення прокурора до суду з цим позовом.

Таким чином, суд доходить до висновку, що в цій справі прокурор наділений процесуальною дієздатністю на звернення до суду з відповідним позовом.

Аналогічний правовий висновок щодо наділення прокурора процесуальною дієздатністю на звернення до суду з позовом у разі відсутності відповідного органу, якому законом надано право на звернення до суду, зроблено Верховним Судом в постанові від 25.08.2018 р. в справі № 804/2244/18.

Пунктом 1 частини 1 статті 240 КАС України встановлено, що суд своєю ухвалою залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має адміністративної процесуальної дієздатності.

Зважаючи на зазначене, суд вважає необґрунтованим висновок суду першої інстанції про відсутність у прокурора адміністративної процесуальної дієздатності, відповідно, судом першої інстанції неправильно позовна заява залишена без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 240 КАС України.

З урахуванням викладеного суд дійшов висновку, що судом першої інстанції неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання, що є підставою для скасування ухвали суду першої інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись ст. ст. 6, 7, 8, 9, 242, 243, 308, 312, 315, 320, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.10.2018 р. в справі № 804/4583/18 задовольнити.

Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 23.10.2018 р. в справі № 804/4583/18 за позовом виконуючого обов'язки керівника Дніпропетровської місцевої прокуратури № 1 Дніпропетровської області до Дніпровської міської ради, Департаменту гуманітарної політики Дніпровської міської ради, треті особи - Комунальний заклад освіти «Навчально-виховний комплекс № 139 «Загальноосвітній навчальний заклад - центр дитячий творчості «Дума» Дніпровської міської ради, Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровської області, про визнання протиправною бездіяльності та зобов'язання вчинити певні дії скасувати.

Направити справу № 804/4583/18 до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття 09.01.2019 р. та касаційному оскарженню не підлягає.

Повне судове рішення складено 10.01.2019 р.

Суддя-доповідач В.А. Шальєва

суддя С.В. Білак

суддя І.В. Юрко