ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

01010, м. Київ, вул. Московська, 8, корп. 30. тел/факс 254-21-99, e-mail: inbox@6apladm.ki.court.gov.ua

Головуючий суддя у першій інстанції: Федорчук А.Б.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

05 грудня 2018 року Справа № 826/6234/17

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі:

Головуючого судді: Епель О.В.,

суддів: Губської Л.В., Степанюка А.Г.,

за участю секретаря Лісник Т.В.,

представника позивача Іванюк Н.В.,

представника відповідача Ананченко І.В.,

представника третьої особи Козуліної А.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в залі суду в м. Києві апеляційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 червня 2018 року у справі

за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України

до Державної регуляторної служби України,

третя особа, яка не заявляє

самостійні вимоги

на предмет спору: товариство з обмеженою відповідальністю «Екопровайд»

про скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ:

Міністерство екології та природних ресурсів України (далі - позивач) звернулося до суду з позовом до Державної регуляторної служби України (далі - відповідач), третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: товариство з обмеженою відповідальністю «Екопровайд» про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України від 07.04.2017 р. № 65 про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування, прийнятого за результатами розгляду скарги ТОВ «Екопровайд».

Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 червня 2018 року в задоволенні позову було відмовлено.

Не погоджуючись з таким рішенням суду, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просить його скасувати та ухвалити постанову про задоволення позову в повному обсязі, посилаючись на те, що ним було правомірно проведено перевірку дотримання ТОВ «Екопровайд» вимог ліцензійного законодавства, що мораторій на виниклі правовідносини не поширювався і що відповідачем було безпідставно прийнято оскаржуване у цій справі розпорядження.

З цих та інших підстав апелянт вважає, що оскаржуване ним рішення суду прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи в цілому.

Відповідачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляцію без задоволення, а рішення суду - без змін та зазначає, що доводи апелянта не ґрунтуються на законі та є хибними, що вони взагалі стосуються лише одного з висновків суду і жодним чином не підтверджують ані правомірності проведення перевірки, ані протиправності спірного розпорядження, ані того, яким взагалі чином таке розпорядження порушує права позивача та/або наявності в нього права на звернення з таким позовом.

Третьою особою також подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить залишити апеляцію без задоволення, а рішення суду - без змін та наполягає на правомірності висновків суду першої інстанції, на відсутності у позивача повноважень на звернення з позовом у цій справі, на безпідставності позовних вимог, а також зазначає, що спірне розпорядження є правомірним та прийнято відповідачем, зокрема за участі й представника позивача, і що таке розпорядження не порушує безпосередньо прав Мінприроди, а є формою досудового захисту товариством своїх прав та законних інтересів.

Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню частково, а рішення суду - скасуванню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та вбачається з матеріалів справи, у лютому 2017 року ТОВ «Екопровайд» було отримано від Мінприроди листа від 03.02.2017 р. № 7/467-17 про надання інформації, яким повідомлялося, що відповідно до наказу Мінприроди від 23.12.2016 р. № 532 ТОВ «Екопровайд» включено до плану проведення перевірки з дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 р. № 446 та проведення цього заходу у період з 20 по 23 лютого 2017 року.

У відповідь на вказаний лист ТОВ «Екопровайд» листом від 20.02.2017 р. № 1 повідомило комісію Мінприроди про неможливість здійснення планового заходу у зв'язку з дією мораторію на проведення перевірки.

Комісією Мінприроди складено акт про відмову ТОВ «Екопровайд» у проведенні планової перевірки додержання ліцензійних умов провадження господарської діяльності з небезпечними відходами від 24.02.2017 р. № 09/17-1.

02.03.2017 р. на підставі вказаного акту Міністерством екології та природних ресурсів України прийнято наказ № 100 про анулювання ліцензій, пунктом 2.1 якого анульовано ліцензію ТОВ «Екопровайд».

У зв'язку з цим ТОВ «Екопровайд» звернулося зі скаргою до Державної регуляторної служби України на рішення Мінприроди (наказ від 02.03.2017 р. № 100) щодо анулювання ліцензії на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

07.04.2017 р. за результатами розгляду вказаної скарги Державною регуляторною службою України було видано розпорядження № 65, яким Міністерство екології та природних ресурсів України зобов'язано усунути порушення вимог Законів України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» шляхом скасування наказу від 02.03.2017 р. № 100 в частині анулювання ліцензії ТОВ «Екопровайд» серії АВ № 586963 від 28.09.2016 р. на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

Зазначене розпорядження видано на підставі рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при ДРС (далі - ЕАР) від 04.04.2017 р. № 4.17 (протокол № 05-17).

Згідно з протоколом № 05-17 органом ліцензування порушено: вимоги Закону України від 03.11.2016 р. № 1728-VIII «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (мораторій на планові перевірки та обмеження на позапланові перевірки, запроваджені статтями 2 та 3 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», поширюється на Міністерство екології та природних ресурсів України як орган державного нагляду (контролю)); вимог пункту 8 частини другої статті 16, частини сьомої статті 19 Закону України № 222: органом ліцензування неправомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання (відсутність правових підстав для здійснення заходів контролю та прийняття рішень за їх результатами під час дії мораторію на проведення перевірок): вимог Закону України від 05.04.2007 р. № 877-VI «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»: 1) частини другої статті 5: у межах переліку питань кожен орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу має визначити ті питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль). Уніфіковані форми актів, в яких передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, затверджуються органом державного нагляду (контролю) і публікуються в мережі Інтернет у порядку, визначеному законодавством (на момент проведення перевірки уніфіковані форми актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), органом контролю затверджені не були); 2) абзацу 2 частини другої статті 8 в частині обов'язку органу контролю повно, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом; статті 10 в частині права суб'єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) серед іншого, вимагати від посадових осіб органу державного нагляду (контролю) додержання вимог законодавства та не допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Позивач, вважаючи вказане розпорядження № 65 протиправним, звернувся до суду з адміністративним позовом у цій справі.

Судова колегія встановила, що відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуване позивачем розпорядження ДРС не порушує його прав та охоронюваних законом інтересів, а також з того, що таке розпорядження прийнято відповідачем у межах, у спосіб та в порядку, визначеному чинним законодавством.

Дослідивши матеріали справи у їх сукупності, колегія суддів погоджується з такими висновками суду першої інстанції з огляду на наступне.

Спірні правовідносини регулюються Конституцією України, Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 02.03.2015 р. № 222-VIII (далі - Закон № 222-VIII), «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 р. № 877-V (далі - Закон № 877-V), Положення про Державну регуляторну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 24.12.2014 р. № 724 (далі - Положення № 724), Положенням про Міністерство екології та природних ресурсів України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2015 р. № 32 (далі - Положення № 32).

Так, відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно зі ст.ст. 3-5 Закону № 222-VIII спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, зокрема здійснює нагляд за додержанням органами державної влади, державними колегіальними органами законодавства у сфері ліцензування; утворює Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування та забезпечує її діяльність.

Державна політика у сфері ліцензування ґрунтується, зокрема, на принципі дотримання законності шляхом того, що зокрема, повноваження спеціально уповноваженого органу з питань ліцензування, Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування та порядок набрання чинності рішеннями органу ліцензування поширюються на сферу ліцензування всіх видів господарської діяльності, визначаються виключно цим Законом і не можуть бути обмежені іншими законами.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України не здійснює владні управлінські функції та не є юридичною особою.

Регламент Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування затверджений наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України та Державної регуляторної служби України від 14 липня 2015 року №783/40.

Склад Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування формується за пропозиціями громадських організацій, суб'єктів господарювання та їх об'єднань, посадових осіб органів ліцензування та наукових установ і затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Частиною 3 статті 2 Закону № 877-V встановлено, що контроль за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов здійснюється органами ліцензування у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених Законом України «Про ліцензування видів господарської діяльності», тобто під час здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов відносини, які виникають між органами ліцензування та ліцензіатами, у контексті Закону розглядаються як відносини органу державного нагляду (контролю) з суб'єктом господарювання.

Згідно з п.п. 1-3 Положення № 724 Державна регуляторна служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України і який реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України є спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

Державна регуляторна служба України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.

На Державну регуляторну службу України покладається ряд основних завдань, одним з яких є реалізація державної регуляторної політики, політики з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності.

У п.п.1, 2 Положення № 32 визначено, що Міністерство екології та природних ресурсів України (Мінприроди) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Мінприроди є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища та екологічної безпеки.

Пунктами 3-6 Положення № 32 визначено завдання, функції та повноваження Мінприроди.

Таким чином, законодавством регламентовано повноваження Мінприроди та визначено чітку і послідовну процедуру їх реалізації.

Водночас, жодною нормою ані вказаних законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів, ані будь-яких інших не передбачено повноваження Мінприроди на звернення до суду з позовом щодо оскарження розпорядження ДРС України, прийнятого за результатами розгляду скарги суб'єктів господарювання.

При цьому, доводи представника позивача в судовому засіданні про те, що повноваження Міністерства на звернення з таким позовом передбачено статтею 5 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», є необґрунтованими та безпідставними, оскільки ані вказаною нормою, ані статтею 8 цього ж Закону, на яку також посилалась представник, не передбачено відповідного повноваження позивача.

Разом з тим, згідно з ч. 1 статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Відповідно до ч. 4 ст. 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

У п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.

Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції має бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачено законом.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 р. по справі № 800/414/17, а також в постанові Верховного Суду від 06.03.2018 р. по справі № 826/7962/16 та, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, він є обов'язковим для апеляційного суду при розгляді даної справи.

Більш того, апеляційний суд також звертає увагу на те, що обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів позивача на момент його звернення до суду.

Водночас, порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення, і обов'язковою умовою визнання оскаржуваного рішення протиправним є доведеність позивачем порушення ним його прав та охоронюваних законом інтересів.

Тобто, вирішуючи спір, суд має пересвідчитись у належності особі, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.

Отже, обов'язковою умовою задоволення позову є доведеність позивачем порушення саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема, наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб'єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду від 21.11.2018 р. по справі № 504/4148/16-а.

Разом з тим, колегія суддів встановила, що в даному випадку позивачем не доведено ані наявності в нього передбаченого законом повноваження на звернення з позовом у цій справі, ані взагалі факту порушення оскаржуваним розпорядженням ДРС України індивідуально виражених прав чи інтересів Мінприроди.

При цьому, доводи представника апелянта про те, що оскаржуваним розпорядження ДРС порушено право Міністерства, колегія суддів вважає надуманими та безпідставними.

Згідно з п. 5 ч. 1 ст. 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб'єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.

У п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України визначено, що суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.

Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, встановлених статтею 19, є обов'язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів апеляційної скарги.

При цьому, вирішуючи питання про застосування процесуальних наслідків звернення до суду суб'єкта влади, який не наділений повноваженнями на звернення з поданою ним позовною заявою, поняття «спір, який підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як таке, що стосується не лише спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, а й спорів, що взагалі не підлягають судовому розгляду.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.03.2018 р. по справі № 800/414/17 та, відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України, він є обов'язковим для апеляційного суду при розгляді даної справи.

Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, що зумовлює процесуальні наслідки у вигляді закриття провадження у справі, але не було встановлено судом першої інстанції та призвело до порушення норм процесуального права і неправильного вирішення справи.

Отже, апеляційна скарга Міністерства екології та природних ресурсів України підлягає задоволенню частково, рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 червня 2018 року - скасуванню, а провадження у справі - закриттю.

Керуючись ст.ст. 242-244, 250, 308, 310, 315, 319, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України - задовольнити частково.

Рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 25 червня 2018 року - скасувати.

Провадження у справі за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: товариство з обмеженою відповідальністю «Екопровайд» про скасування розпорядження - закрити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду у порядку та строки, визначені ст.ст. 328-331 КАС України.

Повний текст рішення, відповідно до ч. 3 ст. 243 КАС України, виготовлено 05 грудня 2018 року.

Головуючий суддя

Судді :