УХВАЛА

16 листопада 2018 року

Київ

справа №9901/888/18

адміністративне провадження №П/9901/888/18

Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Бившевої Л.І. розглянув матеріали позовної заяви ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя про визнання протиправною та нечинною ухвали та протиправною бездіяльності,

У С Т А Н О В И В:

ОСОБА_2 12.11.2018 подав до Верховного Суду як суду першої інстанції позов про визнання протиправною бездіяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя щодо не розгляду заяви позивача від 25.08.2016 за вхідним номером 8вк-7360/16 від 30.08.2016 протягом розумних строків та про визнання протиправною та нечинною ухвали Вищої ради правосуддя від 26.09.2018 № 10163/0/18-18.

Обґрунтовуючи позовні вимоги, позивач зазначає, що у період дії Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 № 2453-VI він звернувся до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України із заявою від 25.08.2016 (зареєстрована за вхідним номером 8вк-7360/16 від 30.08.2016), в якій просив встановити суддів Печерського районного суду м. Києва, які допустили бездіяльність щодо нерозгляду заяви позивача про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, та притягнути цих суддів до дисциплінарної відповідальності. Проте заява (скарга) Вищою кваліфікаційною комісією суддів України була скерована відповідно до пункту 19 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про вищу раду правосуддя» від 21.12.2016 № 1798-VIII до Вищої ради правосуддя лише 21.02.2018, а 26.09.2018 Вища рада правосуддя в особі члена Волковицької Н.О. прийняла ухвалу № 10163/0/18-18 про залишення заяви (скарги) позивача без розгляду та її повернення, яку позивач отримав засобами поштового зв'язку 12.10.2018.

Вирішуючи питання щодо відкриття провадження у справі, Верховний Суд виходить з такого.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України здійснив офіційне тлумачення частини другої статті 55 Конституції України у рішеннях від 25.11.1997 № 6-зп, від 25.12.1997 № 9-зп, від 14.12.2011 № 19-рп/2011.

У рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 Конституційний Суд України вказав, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

У справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в рішенні від 01.12.2004 № 18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» (інтерес у вузькому розумінні цього слова). Конституційний Суд України дійшов висновку, що поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «права» має один і той же зміст.

Відповідно до статті 1 Кодексу адміністративного судочинства України цей Кодекс визначає юрисдикцію та повноваження адміністративних судів, встановлює порядок здійснення судочинства в адміністративних судах.

Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

За частиною першою статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень, визнання дій суб'єкта владних повноважень протиправними та зобов'язання утриматися від вчинення певних дій, визнання бездіяльності суб'єкта владних повноважень протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

Згідно з частиною четвертою статті 22 Кодексу адміністративного судочинства України Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України визначені у статті 266 Кодексу адміністративного судочинства України.

Згідно з пунктами 2, 3 частини першої зазначеної статті правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо законності дій чи бездіяльності, законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України.

Разом з тим Верховний Суд зазначає, що держава законами встановлює критерії, за якими право на доступ до суду не є абсолютним.

Обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення.

На час звернення ОСОБА_2 зі скаргою на дії судді (суддів) (30.08.2016) діяв Закон України «Про Вищу раду юстиції» від 15.01.1998 № 22/98-ВР (із змінами та доповненнями) та Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 № 2453-VI (із змінами та доповненнями).

Пунктом першим частини четвертої статті 94 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 № 2453-VI (із змінами та доповненнями) передбачено, що дисциплінарне провадження щодо суддів місцевих та апеляційних судів здійснює Вища кваліфікаційна комісія суддів України.

Відповідно до частини першої статті 93 Закону України № 2453-VI дисциплінарне провадження - це процедура розгляду звернення з метою встановлення обставин, що можуть бути підставою дисциплінарної відповідальності судді.

У Законі України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 № 2453-VI, яким визначалась організація і порядок діяльності Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, та в інших нормативно-правових актах, строки здійснення перевірки дисциплінарної скарги на прийнятність до розгляду не встановлені.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII набрав чинності 30.09.2016. З дня набрання чинності цим Законом Закон України «Про судоустрій і статус суддів» від 07.07.2010 № 2453-VI втратив чинність.

Закон України «Про Вищу раду правосуддя» від 21.12.2016 № 1798-VIII набрав чинності 05.01.2017.

Згідно з пунктом 19 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про Вищу раду правосуддя» від 21.12.2016 № 1798-VIII заяви (скарги) щодо поведінки суддів місцевих та апеляційних судів, передані Вищою кваліфікаційною комісією суддів України Вищій раді правосуддя, розглядаються Дисциплінарними палатами Вищої ради правосуддя в порядку, встановленому цим Законом. Перевірка заяви (скарги) на відповідність вимогам, визначеним на день її подання, здійснюється членом Вищої ради правосуддя одноособово.

Відповідно до статті 108 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» від 02.06.2016 № 1402-VIII дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя у порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя»», з урахуванням вимог цього Закону.

Відповідно до статті 108 цього Закону дисциплінарне провадження щодо судді здійснюють дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя у порядку, визначеному Законом України «Про Вищу раду правосуддя», з урахуванням вимог цього Закону.

Згідно з частинами першою і другою статті 42 Закону України «Про Вищу раду правосуддя» дисциплінарне провадження розпочинається за скаргою щодо дисциплінарного проступку судді (дисциплінарна скарга), поданою відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», або за ініціативою Дисциплінарної палати чи Вищої кваліфікаційної комісії суддів України у випадках, визначених законом.

Відповідно до частини першої статті 43 цього Закону член Дисциплінарної палати, визначений для попередньої перевірки відповідної дисциплінарної скарги (доповідач):

1) вивчає дисциплінарну скаргу і перевіряє її відповідність вимогам закону та наявність підстав для залишення без розгляду дисциплінарної скарги чи відмови у відкритті дисциплінарної справи; 2) за наявності підстав, визначених пунктами 1-5 частини першої статті 44 цього Закону, - повертає дисциплінарну скаргу скаржнику; 3) за наявності підстав, визначених пунктом 6 частини першої чи частиною другою статті 44 цього Закону, - передає скаргу на розгляд Дисциплінарної палати для ухвалення рішення щодо залишення без розгляду та повернення її скаржнику або відкриття дисциплінарної справи; 4) за відсутності підстав для залишення без розгляду та повернення дисциплінарної скарги - збирає у разі необхідності інформацію, документи, інші матеріали для перевірки викладених у скарзі обставин та складає вмотивований висновок з пропозицією про відкриття чи відмову у відкритті дисциплінарної справи.

Частинами другою і третьою статті 42 цього Закону визначено, що дисциплінарні провадження щодо суддів здійснюють Дисциплінарні палати Вищої ради правосуддя. Дисциплінарне провадження включає: 1) попереднє вивчення та перевірку дисциплінарної скарги; 2) відкриття дисциплінарної справи; 3) розгляд дисциплінарної скарги та ухвалення рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності.

Відповідно до частини першої статті 51 цього Закону право оскаржити рішення Дисциплінарної палати у дисциплінарній справі до Вищої ради правосуддя має суддя, щодо якого ухвалено відповідне рішення. Скаржник має право оскаржити рішення Дисциплінарної палати у дисциплінарній справі до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Дисциплінарної палати на таке оскарження.

За змістом частин першої і другої статті 52 цього Закону рішення Вищої ради правосуддя, ухвалене за результатами розгляду скарги на рішення Дисциплінарної палати, може бути оскаржене до суду. Право на оскарження до суду рішення Вищої ради правосуддя, ухваленого за результатами розгляду скарги на рішення Дисциплінарної палати, має суддя, щодо якого було ухвалено відповідне рішення, та скаржник, якщо рішення Вищої ради правосуддя ухвалене за його скаргою.

Аналіз застосованих судом норм права свідчить, що дисциплінарне провадження розпочинається з його відкриття і закінчується ухваленням рішення про притягнення або відмову в притягненні судді до дисциплінарної відповідальності. Об'єктом оскарження до Вищої ради правосуддя є рішення дисциплінарного органу Вищої ради правосуддя, прийняте за результатами розгляду скарги на дії судді. Об'єктом оскарження до адміністративного суду є рішення Вищої ради правосуддя, ухвалене за результатами розгляду скарги на рішення Дисциплінарної палати.

Таким чином, право на оскарження рішень Вищої ради правосуддя обмежено законом шляхом визначення в законі рішень, які є об'єктом оскарження, та суб'єктів оскарження таких рішень.

Зважаючи на практику Європейського суду з прав людини, який неодноразово наголошував на тому, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним (воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням), суд зазначає, що відсутність у національному праві регламентації права на оскарження рішень про залишення без розгляду дисциплінарної скарги на дії судді чи про відмову у відкритті дисциплінарного провадження стосовно судді є розумним обмеженням у процедурі дисциплінарної відповідальності суддів, покликаним не перевантажувати судову систему за умови, що чинне законодавством передбачає конкретні способи захисту прав та інтересів зацікавленої особи. Так, особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення суддею дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення, ухвалені за результатами розгляду такої скарги на дії судді або за результатами розгляду скарги на рішення Дисциплінарної палати.

Верховний Суд зазначає, що протиправною бездіяльністю є зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає у неприйнятті рішення чи у нездійсненні юридично значимих й обов'язкових дій на користь заінтересованих осіб, що на підставі закону чи іншого нормативно-правового акта належать до компетенції суб'єкта владних повноважень, були об'єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.

При цьому для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов'язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов'язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для права та інтересів заінтересованої особи.

Верховний Суд зазначає, що за результатом перевірки скарги (заяви) позивача, яка надійшла до Вищої ради правосуддя з Вищої кваліфікаційної Комісії суддів України на підставі пункту 19 розділу ІІІ «Прикінцеві та перехідні положення» Закону України «Про вищу раду правосуддя» від 21.12.2016 № 1798-VIII, на прийнятність до розгляду орган Вищої ради правосуддя, що здійснює дисциплінарне провадження, прийняв рішення. Рішення про залишення без розгляду скарги на дії суддів та повернення її скаржнику не є рішенням, прийнятим за результатами дисциплінарного провадження. Таке рішення не передбачає для позивача наслідків, не породжує і не припиняє його прав та обов'язків, а отже, не порушує його прав.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22.03.2018 у справі № П/9901/135/18 (провадження № 11-70сап18) зазначила, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 Кодексу адміністративного судочинства України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

З огляду на наведене Верховний Суд дійшов висновку, що у відкритті провадження в адміністративній справі належить відмовити.

Керуючись статтями 19, 170, 248, 266, Кодексу адміністративного судочинства України, -

У Х В А Л И В :

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України та Вищої ради правосуддя про визнання протиправною та нечинною ухвали та протиправною бездіяльності.

Ухвала набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги ухвала Верховного Суду, якщо її не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Ухвалу може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття.

...........................

Л.І. Бившева,

Суддя Верховного Суду