ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 листопада 2018 року справа № 805/2764/18-а

приміщення суду за адресою: 84301, м. Краматорськ, вул. Марата, 15

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Сіваченка І.В.,

суддів Блохіна А.А., Шишова О.О.,

секретар судового засідання Романченко Г.О.,

за участі представника відповідача ОСОБА_1,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Комунального підприємства «Управління міського господарства» на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 червня 2018 року (повне судове рішення складено 22 червня 2018 року в м. Слов’янську) в справі № 805/2764/18-а (суддя в І інстанції Циганенко А.І.) за позовом Комунального підприємства «Управління міського господарства» до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області про визнання протиправною та скасування вимоги, -

ВСТАНОВИВ:

Комунальне підприємство «Управління міського господарства» (далі – позивач, підприємство) звернулось до суду з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Донецькій області (далі – відповідач, Управління, Управління Держаудитслужби) про визнання протиправною та скасування вимоги.

В обґрунтування позову зазначено, що в період з 07 по 16 лютого 2018 року відповідачем була проведена позапланова ревізія фінансово-господарської діяльності підприємства, яка, на думку останнього, протиправно призначена в межах кримінального провадження № 42017051670000004. Отже викладені в акті від 16.02.2018 № 05.06-19/01 висновки не відповідають фактичним обставинам справи і не підтверджують спричинені збитки. Заперечення до акту не були прийняті відповідачем до уваги.

У зв’язку із наведеним, позивач просив суд визнати протиправною та скасувати «Вимогу щодо усунення порушень законодавства від 26 березня 2018 року № 04-05-06-15-05/2361».

Рішенням Донецького окружного адміністративного суду від 22 червня 2018 року в задоволенні позовних вимог відмовлено.

Не погодившись з таким рішенням, КП «Управління міського господарства» подало апеляційну скаргу, в якій посилається на порушення норм матеріального та процесуального права, ненадання належної правової оцінки обставинам справи, у зв'язку з чим просить скасувати рішення суду першої інстанції і ухвалити нове, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.

Апелянт наголошує, що суд першої інстанції не врахував зміни до Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», чинні на час проведення ревізії.

Представник відповідача проти доводів апеляційної скарги заперечував, просив рішення суду першої інстанції залишити без змін. Представник позивача до апеляційного суду не прибув. Клопотання останнього про перенесення розгляду справи ухвалою Донецького апеляційного адміністративного суду, постановленою на місці в судовому засіданні 06.11.2018 було залишено без задоволення, оскільки, по-перше, не було надано доказів поважності неявки в судове засідання, а по-друге, згідно діючого процесуального законодавства неявка сторони не перешкоджає апеляційному розгляду справи, при цьому обов’язковою явка представника позивача судом не визнавалась.

Відповідно до вимог ч. 1 та ч. 2 ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов'язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів, заслухавши доповідь судді-доповідача, перевіривши матеріали справи і обговоривши доводи апеляційної скарги, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, дослідивши правильність застосування судом першої інстанції норм процесуального права, встановила наступне.

В період з 06 по 17 лютого 2018 року відповідачем на підставі ухвали слідчого судді Жовтневого районного суду м. Маріуполя від 02.02.2018 та направлень від 06.02.2018 № 82 та № 83 проведена позапланова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності КП «Управління міського господарства» за період з 01.01.2016 по 31.01.2018 з метою перевірки дотримання законодавства (а.с. 35-37).

За результатами ревізії складено акт від 16 лютого 2018 року № 05.06-19/01 (а.с. 39-52). Відповідно до цього акта встановлено допущення підприємством наступних порушень:

- внаслідок застосування в грудні 2016 року тендерним комітетом КП «Управління міського господарства» скороченої процедури на закупівлю 2 автобусів укладено договір з ФОП ОСОБА_2 від 22.12.2016 № 190 з порушенням термінів без наявності підстав, передбачених п. 3 ч. 2 ст. 35 Закону України «Про публічні закупівлі», який згідно з ч. 2 ст. 32 та абз. 8 ч. 3 ст. 35 цього Закону є нікчемним;

- тендерним комітетом КП «Управління міського господарства» при проведенні переговорної процедури прийнято рішення про визначення переможцем ФОП ОСОБА_2 в порушення ст. 30 Закону України «Про публічні закупівлі» та п. 3 р. 5 тендерної документації;

- КП «Управління міського господарства» в грудні 2016 року, в порушення умов Договору на закупівлю автобусів від 22.12.2016 № 190 (яким передбачена поставка товару Постачальником за свій рахунок, проведення оплати Покупцем після підписання накладної, яка свідчить про перехід права власності) проведено перерахування бюджетних коштів, у т.ч. за Автобус MERCEDES BENZ SPRINTER 316 CDI в розмірі 1 300 000 грн., який перебував у власності Постачальника, що є порушенням статті 629 Цивільного Кодексу України від 16.01.2003 № 435-IV, п. 4.1, 5.1-5.5 Договору на закупівлю автобусів від 22.12.2016 № 190;

- під час переговорної процедури встановлено не відповідність технічних, якісних, кількісних та інших характеристик предмета закупівлі, які передбачені вимогами до предмета закупівлі відповідно до Додатку 2 до п. 6 тендерної документації, що є порушенням пп. 4 п. 2 ст. 35 Закону України «Про публічні закупівлі»;

- враховуючи середню ринкову вартість автобусу MERCEDES BENZ SPRINTER 316 CDI станом на 22.12.2016 (відповідно до Висновку експерта Донецького науково-дослідного експертно-криміналістичного центру МВС України від 22.05.2017 № 1/18-90), внаслідок проведення підприємством в жовтні-грудні 2016 року процедури відкритих торгів на закупівлю автобусів у кількості 2 одиниць марки Исузу А09204 «Богдан», VolkswagenCrafter або Mercedes-Sprinter 515 CDI та переговорної процедури з порушеннями, КП «Управління міського господарства» в грудні 2016 року зайво перераховано ФОП ОСОБА_2 бюджетних коштів на суму 687370,0 грн., що призвело до збитків, завданих місцевому бюджету.

Враховуючи висновки акту ревізії Управлінням Держаудитслужби прийнято вимогу від 26.03.2018 № 04-05-06-15-05/2361 (а.с. 70) щодо опрацювання матеріалів ревізії та усунення виявлених правопорушень, у тому числі з відшкодування завданих збитків, зокрема шляхом пред’явлення позовів до винних осіб. Також у вимозі встановлено термін надання інформації про вжиті заходи.

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі – Закон № 2939-XII). У межах спірних правовідносин суд застосовує редакцію Закон № 2939-XII, чинну з 29.12.2017.

Відповідно до ст. 1 Закону № 2939-XII здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю). Орган державного фінансового контролю у своїй діяльності керується Конституцією України, цим Законом, іншими законодавчими актами, актами Президента України та Кабінету Міністрів України.

Згідно зі ст. 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов’язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов’язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб’єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов’язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб’єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі. Порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування та перевірки закупівель установлюється Кабінетом Міністрів України.

Статтею 10 Закону № 2939-XII регламентовано право органу державного фінансового контролю, зокрема, пред'являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку.

Положеннями ст. 11 Закону № 2939-XII визначено, що позапланова виїзна ревізія може здійснюватися лише за наявності підстав для її проведення на підставі рішення суду. До таких підстав належить, зокрема, у разі надходження доручення щодо проведення ревізій у підконтрольних установах від Кабінету Міністрів України, органів прокуратури, органів доходів і зборів, Національної поліції, Служби безпеки України, Національного антикорупційного бюро України, в якому містяться факти, що свідчать про порушення підконтрольними установами законів України, перевірку додержання яких віднесено законом до компетенції органів державного фінансового контролю.

За приписами ст. 13 Закону № 2939-XII дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю можуть бути оскаржені в судовому або адміністративному порядку.

Відповідно до «Положення про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03 лютого 2016 року № 43 (далі – Положення), Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи.

Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (пп. 9 п. 4 Положення).

Згідно з п. 6 Положення Держаудитслужба для виконання покладених на неї завдань має право пред’являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов’язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства; у разі виявлення збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір в установленому законодавством порядку.

Вищенаведені положення кореспондуються з Порядком проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20 квітня 2006 року № 550, в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 950 від 14.12.2016 (далі – Порядок № 550).

Так, відповідно до пункту 46 Порядку № 550, якщо вжитими в період ревізії заходами не забезпечено повне усунення виявлених порушень, органом державного фінансового контролю у строк не пізніше ніж 10 робочих днів після реєстрації акта ревізії, а у разі надходження заперечень (зауважень) до нього - не пізніше ніж 3 робочих дні після надіслання висновків на такі заперечення (зауваження) надсилається об'єкту контролю письмова вимога щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства із зазначенням строку зворотного інформування.

За приписами п. 13 ч. 1 ст. 10 Закону № 2939-XII, при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку, а положеннями ч. 2 ст. 15 цього Закону визначено, що законні вимоги службових осіб органу державного фінансового контролю є обов'язковими для виконання службовими особами об'єктів, що контролюються.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що органу державного фінансового контролю надано можливість здійснювати контроль за використанням коштів державного і місцевого бюджетів та у разі виявлення порушень законодавства пред'являти обов'язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При цьому, у межах спірних правовідносин наявні всі обов’язкові вимоги для проведення позапланової перевірки, а саме: ревізію проведено на підставі ухвали слідчого судді Жовтневого районного суду м. Маріуполя від 02.02.2018, відповідно до якої клопотання про проведення позапланового заходу подано до суду прокурором Маріупольської місцевої прокуратури (а.с. 35). Наведене свідчить про правомірність дій відповідача щодо проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності підприємства.

Згідно з п. 3 ч. 2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії).

Як вже зазначено судом, дії відповідача щодо проведення ревізії є правомірними. При цьому, ключовим питанням вимоги № 04-05-06-15-05/2361 є саме відшкодування збитків завданих місцевому бюджету. Розмір цих збитків визначено на підставі висновку експерта Донецького науково-дослідного експертно-криміналістичного центру МВС України від 22.05.2017 № 1/18-90 (а.с. 53-64). Строк зворотного інформування у вимозі також визначено. Отже вимога Управління Держаудитслужби є законною, підстави для її скасування відсутні.

При виявленні збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, орган державного фінансового контролю має право визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку, та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Вимога органу державного фінансового контролю спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства і у цій частині вона є обов'язковою до виконання.

Що стосується відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об'єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги. Такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Наведене вище дає підстави для висновку про наявність в органу державного фінансового контролю права заявляти вимогу про усунення порушень, виявлених під час перевірки підконтрольних установ, яка обов'язкова до виконання лише в частині усунення допущених порушень законодавства і за допомогою якої неможливо примусово стягнути виявлені в ході перевірки збитки.

Аналогічну правову позицію стосовно вирішення спорів цієї категорії неодноразово висловлював Верховний Суд України, зокрема, правовий висновок щодо застосування положень статті 2, пункту 7 статті 10 Закону № 2939-XII про підстави і порядок пред'явлення та виконання вимоги органу державного фінансового контролю про усунення порушень вимог законодавства, яка містить вказівку вжити заходи для відшкодування шкоди, міститься у постановах від 18 листопада 2014 року (справа № 21-632а14), від 10 лютого 2015 року (справа № 21-461а14), від 09 червня 2015 року (справа № 21-54а15), від 23 червня 2015 року (справа № 21-358а15), від 02 грудня 2015 року (справа № 826/80/13-а), від 23 лютого 2016 року (справа № 818/1857/14), а також Верховний Суд у постанові від 11 вересня 2018 року (справа № 826/11524/14).

Розглянувши доводи апелянта щодо необхідності застосування до спірних правовідносин положень ст. 5 Закону № 2939-XII, суд зазначає, що відповідно до частини першої цієї статті контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування. Тобто законодавцем визначено декілька способів здійснення контролю у сфері закупівель.

У свою чергу, інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті (ч. 1 ст. 4 Закону № 2939-XII).

Тобто, Управлінням Держаудитслужби було проведено інспектування (ревізію) фінансово-господарської діяльності КП «Управління міського господарства», а не моніторинг закупівлі, що за своєю правовою суттю є різними заходами контролю.

За таких обставин, суд спростовує доводи апелянта з приводу необхідності застосування до спірних правовідносин положень Закону України «Про публічні закупівлі».

Зважаючи на наведене, судова колегія дійшла висновку, що судом першої інстанції правильно встановлені обставини справи, та ухвалено судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права. У зв'язку з викладеним доводи апеляційної скарги не приймаються до уваги, тому апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

Відповідно до положень статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись статтями 23, 33, 139, 195, 292, 308, 310, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Комунального підприємства «Управління міського господарства» – залишити без задоволення.

Рішення Донецького окружного адміністративного суду від 22 червня 2018 року в справі № 805/2764/18-а – залишити без змін.

Повне судове рішення – 07 листопада 2018 року.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення в порядку, передбаченому ст. 328 Кодексу адміністративного судочинства України.

Головуючий суддя І.В. Сіваченко

Судді А.А. Блохін

ОСОБА_3