ПОСТАНОВА

Іменем України

31 жовтня 2018 року

Київ

справа №826/7972/16

адміністративне провадження №К/9901/43146/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

судді-доповідача - Бучик А.Ю.,

суддів: Гімона М.М., Мороз Л.Л.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва в складі колегії суддів: Мазур А.С., Балась Т.П., Літвінової А.В. від 01.03.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду в складі колегії суддів: Літвіної Н.М., Ганечко О.М., Коротких А.Ю. від 13.06.2017 у справі №826/7972/16 за позовом ОСОБА_2 до Кабінету Міністрів України, третя особа Міністерство соціальної політики України про визнання нечинною постанови Кабінету міністрів України від 27.01.2016 № 36,

УСТАНОВИВ:

ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до суду з позовом, в якому, з урахуванням заяви про зміну позовних вимог, просив визнати Постанову Кабінету Міністрів України (далі - відповідача) від 27 січня 2016 року № 36 «Про внесення змін до Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сім'ї» в частині внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 04 червня 2015 року № 389 «Про затвердження Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сім'ї» нечинною з 27 січня 2016 року.

Позов обґрунтовував тим, що в порушення норм ст. 22 Закону України «Про міліцію» та Конституції України відповідачем було звужено права ОСОБА_2 щодо права на пільгову сплату за комунальні послуги.

Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року, яка залишена без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року, визнано нечинною Постанову Кабінету Міністрів України від 27 січня 2016 року № 36 «Про внесення змін до Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сім'ї» в частині внесення змін до Постанови Кабінету Міністрів України від 04 червня 2015 року № 389 «Про затвердження Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сім'ї» з моменту набрання судовим рішенням законної сили, у задоволенні решти позовних вимог - відмовлено.

В касаційній скарзі Кабінет Міністрів України просить скасувати наведені рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове, яким у задоволенні позову ОСОБА_2 відмовити повністю. В касаційній скарзі відповідача вказав на помилковість висновків судів про те, що Урядом при прийнятті оскаржуваної постанови порушено норми статей 19, 22, 58 Конституції України, оскільки у звязку з втратою чинності Закону України "Про міліцію" згідно з Законом України "Про національну поліцію", пункт 1 розділу I Закону України "Про внесення змін та визнання такими, що втратили чинність, деяких законодавчих актів України" від 28.12.2014 № 76-VIII втратив чинність, а Законом України "Про національну поліцію" пільги з оплати житлово-комунальних послуг на 50-відсоткову знижку по сплаті за користування житлом та комунальними послугами, за паливо не передбачені.

В запереченні на касаційну скаргу ОСОБА_2 просить залишити касаційну скаргу відповідача без задоволення, а постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 01.03.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 13.06.2017 - без змін.

Касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з наступних підстав.

У ході розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що Кабінетом Міністрів України 27 січня 2016 року прийнято постанову № 36 «Про внесення змін до Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сім'ї» (надалі - Постанова № 36), яка набрала чинності 02 лютого 2016 року.

Постановою № 36 внесено зміни до Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сім'ї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 04 червня 2015 року № 389 (надалі - Порядок № 389).

У абз.1 п.2 Постанови № 36 зазначено про виключення слів «Про міліцію» (звільнені із служби за віком, хворобою або вислугою років працівники міліції, особи начальницького складу податкової міліції, особи рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби; діти (до досягнення повноліття) працівників міліції, осіб начальницького складу податкової міліції, рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби, загиблих або померлих у зв'язку з виконанням службових обов'язків, непрацездатні члени сімей, які перебували на їх утриманні)».

Таким чином, відповідач виключив осіб, які мають право на пільги за соціальною ознакою згідно із Законом УРСР «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року № 565-ХІІ (надалі - Закон № 565-ХІІ), з переліку осіб, на яких поширюється дія Порядку № 389.

Вказані вище обставини зумовили звернення позивача до суду з даним адміністративним позовом.

Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що виходячи із висловленого у рішеннях Конституційного Суду України розуміння сутності соціальних гарантій працівників правоохоронних органів, зміст та обсяг досягнутих ними соціальних гарантій не може бути звужено шляхом внесення змін до законодавства.

Залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції також вказав, що Закон України «Про Національну поліцію» № 580-VII не передбачає обмеження прав позивача.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з ч. 3 ст. 2 КАС України (в редакції чинній на час винесення оскаржуваної постанови) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно з вимогами ст.113 Конституції України Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується цією Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» від 27 лютого 2014 року №794-VІІ (далі - Закон №794-VІІ) діяльність Кабінету Міністрів України ґрунтується на принципах верховенства права, законності, поділу державної влади, безперервності, колегіальності, солідарної відповідальності, відкритості та прозорості.

Правові підстави діяльності Кабінету Міністрів України визначені ст.4 Закону №794-VІІ.

Відповідно до ч. 1 ст. 19 Закону № 794-VІІ діяльність Кабінету Міністрів України спрямовується на забезпечення інтересів Українського народу шляхом виконання Конституції та законів України, актів Президента України, а також Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, вирішення питань державного управління у сфері економіки та фінансів, соціальної політики, праці та зайнятості, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки, природокористування, правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина, запобігання і протидії корупції, розв'язання інших завдань внутрішньої і зовнішньої політики, цивільного захисту, національної безпеки та обороноздатності.

Кабінет Міністрів України, зокрема, у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій забезпечує проведення державної соціальної політики, вживає заходів щодо підвищення реальних доходів населення та забезпечує соціальний захист громадян, у сферах правової політики, законності, забезпечення прав і свобод людини та громадянина вживає заходів щодо захисту прав і свобод, гідності, життя і здоров'я людини та громадянина від протиправних посягань (ст. 20 Закону №794-VІІ).

Разом з тим, згідно абз. 3 ст. 22 Конституції України передбачено, що при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Відповідно до ч. 5 ст. 22 Закону України «Про міліцію» від 20 грудня 1990 року № 565-XII (далі - Закон № 565-XII) працівники міліції, які живуть і працюють у сільській місцевості та в селищах міського типу, і члени їх сімей, які проживають з ними, забезпечуються безплатно житлом з опаленням і освітленням за встановленими нормами, а також користуються іншими пільгами, передбаченими законодавством.

Згідно ч. 6 ст. 22 Закону № 565-ХІІ за працівниками міліції, звільненими зі служби за віком, хворобою або вислугою років, зберігається право на пільги згідно з цим Законом.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно довідки Управління фінансових ресурсів та бухгалтерського обліку Головного управління МВС України в Харківській області №100/22698 від 28 жовтня 2009 року вбачається, що позивач та члени його сім'ї мають право з 01 липня 2004 року і довічно, відповідно до Закону №565-ХІІ, на забезпечення безоплатно житлом з опаленням і освітленням за встановленими нормами.

Таким чином, при виході позивача на пенсію йому, як суб'єкту права на пільги згідно зі ст. 22 Закону № 565-ХІІ, гарантувався відповідний соціальних захист.

Відповідно Закону України "Про Національну поліцію" № 580-VIII ( 580-19 ) від 02 липня 2015 року Закон України "Про міліцію" № 565-ХІІ втратив чинність.

Натомість, судами вірно зазначено, що на час втрати чинності Законом № 565-ХІІ позивач вже був пенсіонером МВС України та користувався наданими Законом № 565-ХІІ пільгами.

У ч. 7 ст. 22 Закону № 565-ХІІ установлено, що пільги, передбачені ч. 4, 5 та 6 цієї статті, надаються за умови, якщо розмір середньомісячного сукупного доходу сім'ї в розрахунку на одну особу за попередні шість місяців не перевищує величини доходу, який дає право на податкову соціальну пільгу, у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.

Порядок надання пільг було встановлено Порядком № 389.

Відповідно до п.1 Порядку № 389 (в редакції від 26 червня 2015 року) зазначено, що цей Порядок визначає механізм реалізації права на отримання пільг з оплати послуг за користування житлом (квартирна плата, плата за послуги з утримання будинків і споруд та прибудинкових територій), комунальних послуг (централізоване постачання холодної води, централізоване постачання гарячої води, водовідведення, газо- та електропостачання, централізоване опалення, вивезення побутових відходів), паливом, скрапленим газом, телефоном, а також послуг із встановлення квартирних телефонів (далі - пільги) залежно від середньомісячного сукупного доходу сім'ї осіб, які мають право на пільги згідно із законодавчими актами.

Пункт 2 Порядку № 389 (в редакції від 26 червня 2015 року), крім іншого, передбачає, що дія цього Порядку поширюється на осіб, які мають право на пільги за соціальною ознакою згідно із Законами України: «Про міліцію» (звільнені із служби за віком, хворобою або вислугою років працівники міліції, особи начальницького складу податкової міліції, особи рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби; діти (до досягнення повноліття) працівників міліції, осіб начальницького складу податкової міліції, рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби, загиблих або померлих у зв'язку з виконанням службових обов'язків, непрацездатні члени сімей, які перебували на їх утриманні).

Таким чином, у відповідності до ч. 7 ст. 22 Закону № 565-ХІІ діяв Порядок № 389 (в редакції від 26 червня 2015 року), який поширювався на пенсіонерів МВС України (осіб, які мають право на пільги за соціальною ознакою згідно із Закону № 565-ХІІ).

Однак, внаслідок прийняття відповідачем Постанови № 36 з п. 2 Порядку №389 виключено наступні слова: «Про міліцію» (звільнені із служби за віком, хворобою або вислугою років працівники міліції, особи начальницького складу податкової міліції, особи рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби; діти (до досягнення повноліття) працівників міліції, осіб начальницького складу податкової міліції, рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби, загиблих або померлих у зв'язку з виконанням службових обов'язків, непрацездатні члени сімей, які перебували на їх утриманні)».

Ст. 22 Конституції України встановлено, що конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.

Колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що всупереч вказаним положенням відповідач прийняв Постанову № 36, якою позбавив позивача та інших осіб, які мають право на пільги за соціальною ознакою згідно із Законом № 565-ХІІ, можливості реалізувати гарантоване Державою право на отримання пільг з оплати комунальних послуг.

Конституційний Суд України неодноразово розглядав питання, пов'язані з реалізацією права на соціальний захист, і сформулював правову позицію, згідно з якою Конституція України виокремлює певні категорії громадян України, що потребують додаткових гарантій соціального захисту з боку держави. До них, зокрема, належать громадяни, які відповідно до статті 17 Конституції України перебувають на службі у військових формуваннях та правоохоронних органах держави, забезпечуючи суверенітет і територіальну цілісність України, її економічну та інформаційну безпеку, а саме: у Збройних Силах України, органах Служби безпеки України, міліції, прокуратури, охорони державного кордону України, податкової міліції, Управління державної охорони України, державної пожежної охорони, Державного департаменту України з питань виконання покарань тощо (рішення Конституційного Суду України від 6 липня 1999 року № 8-рп/99 у справі щодо права на пільги та від 20 березня 2002 року № 5-рп/2002 у справі щодо пільг, компенсацій і гарантій).

У зазначених рішеннях Конституційний Суд України вказав, що необхідність додаткових гарантій соціальної захищеності цієї категорії громадян як під час проходження служби, так і після її закінчення зумовлена насамперед тим, що служба у Збройних Силах України, інших військових формуваннях та правоохоронних органах держави пов'язана з ризиком для життя і здоров'я, підвищеними вимогами до дисципліни, професійної придатності, фахових, фізичних, вольових та інших якостей. Це повинно компенсуватися наявністю підвищених гарантій соціальної захищеності, тобто комплексу організаційно-правових економічних заходів, спрямованих на забезпечення добробуту саме цієї категорії громадян як під час проходження служби, так і після її закінчення.

Виходячи із висловленого у рішеннях Конституційного Суду України розуміння сутності соціальних гарантій працівників правоохоронних органів, зміст та обсяг досягнутих ними соціальних гарантій не може бути звужено шляхом внесення змін до законодавства.

Колегія суддів погоджується із покликанням суду апеляційної інстанції, що відповідно до п. 15 Прикінцевих та перехідних положень Закону України «Про Національну поліцію» за колишніми працівниками міліції, у тому числі пенсіонерами, а також членами їхніх сімей, іншими особами зберігаються пільги, компенсації і гарантії, передбачені цим Законом для колишніх поліцейських, членів їхніх сімей, інших осіб. Таким чином, Закон України «Про Національну поліцію» не передбачає обмеження прав позивача.

Разом з тим, дійшовши правильного висновку про неправомірність абзацу 2 пункту 2 Змін, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 2016 року № 36, що вносяться до Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сім'ї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2015 року № 389, суди помилково, згідно резолютивної частини, визнали нечинною постанову КМУ № 36 у повному обсязі.

Проте, з огляду на доводи адміністративного позову і предмет судового розгляду, як позивачем, так і судами обґрунтовувалася неправомірність внесених змін, викладених саме у абзаці 2 пункту 2 щодо виключення з пункту 2 Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сімї слів "Про міліцію" (звільнені із служби за віком, хворобою або вислугою років працівники міліції, особи начальницького складу податкової міліції, особи рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби; діти (до досягнення повноліття) працівників міліції, осіб начальницького складу податкової міліції, рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби, загиблих або померлих у зв'язку з виконанням службових обов'язків, непрацездатні члени сімей, які перебували на їх утриманні)".

Згідно змісту постанови № 36 нею внесено зміни і до інших пунктів Порядку № 389, які не були предметом спору в межах розгляду даної справи, у зв'язку з чим постанова КМУ № 36 не може бути визнана нечинною у повному обсязі.

Відповідно до ч. 1 ст. 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Керуючись статтями 349, 351, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Кабінету Міністрів України задовольнити частково.

Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 березня 2017 року та Київського апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2017 року скасувати.

Ухвалити нове рішення.

Позов задовольнити частково.

Визнати нечинним абзац 2 пункту 2 Змін, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 27 січня 2016 року № 36, яким виключено з пункту 2 Порядку надання пільг окремим категоріям громадян з урахуванням середньомісячного сукупного доходу сімї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 4 червня 2015 року № 389 слова "Про міліцію" (звільнені із служби за віком, хворобою або вислугою років працівники міліції, особи начальницького складу податкової міліції, особи рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби; діти (до досягнення повноліття) працівників міліції, осіб начальницького складу податкової міліції, рядового і начальницького складу кримінально-виконавчої служби, загиблих або померлих у зв'язку з виконанням службових обов'язків, непрацездатні члени сімей, які перебували на їх утримання)".

В задоволенні решти позову відмовити.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та оскарженню не підлягає.

...........................

...........................

...........................

А.Ю. Бучик

М.М. Гімон

Л.Л. Мороз ,

Судді Верховного Суду