ШОСТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 826/12881/17 Суддя (судді) першої інстанції: Чудак О.М.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 жовтня 2018 року м. Київ

Шостий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

Головуючого судді: Кузьмишиної О.М.,

суддів: Шелест С.Б., Пилипенко О.Є.,

за участю секретаря судового засідання Коломійцевої В.А.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України на рішення Окружного адміністративного суду м.Києва від 09 липня 2018 року у справі за адміністративним позовом Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у м.Києві до Північного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування рішення,

В С Т А Н О В И В :

До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулося Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у місті Києві (ГУ ДСНС України у м. Києві) з позовом до Північного офісу Державної аудиторської служби України (ДАС України) про визнання нечинним розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами від 12.09.2017 №13.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що контролюючим органом зроблено помилкові висновки стосовно використання бюджетних коштів не у відповідності до кодів економічної класифікації видатків (нецільове використання), яке полягає у тому, що за рахунок коштів загального фонду, виділених за КЕКВ 2112 «Грошове забезпечення військовослужбовців», протягом періоду з 01.01.2015 по 28.02.2017 проведені касові та фактичні видатки на загальну суму 244473,42 грн. по оплаті праці осіб вільного найму, заробітна плата яких повинна нараховуватись та виплачуватись за рахунок коштів виділених за КЕКВ 2111 «Заробітна плата».

Серед іншого позивач посилається на лист Головного контрольно-ревізійного управління України від 21.07.2009 №26-18/17, відповідно до якого, головним критерієм нецільового використання бюджетних коштів ревізори безпідставно вважають здійснення видатків за невідповідними кодами економічної класифікації видатків (КЕКВ), які визначаються для бюджетних установ кошторисом і планом асигнувань та для одержувачів бюджетних коштів - планом використання бюджетних коштів та наказ Міністерства фінансів України (МФ України) від 12.03.2012 №333 «Про затвердження Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету та Інструкції щодо застосування класифікації кредитування бюджету», згідно якого за кодом 2110 «Оплата праці» передбачаються видатки на оплату праці всіх працівників бюджетних установ (організацій), а також грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських, згідно з установленими посадовими окладами, ставками або розцінками, матеріальну допомогу, у тому числі видатки на премії та інші види заохочень чи винагород відповідно до законодавства.

На момент чинності наказу МНС України №431 кошторисом на 2015 рік було передбачено грошове забезпечення атестованим особам відповідно до штатного розпису, які перебували у декретних відпустках. Тому виплати, проведені працівникам вільного найму, які тимчасово заміщували атестованих, проводились в межах виділених асигнувань.

Одночасно безпідставними позивач вважає висновки контролюючого органу про взяття зобов'язань по оплаті послуг за теплопостачання понад затверджені бюджетні асигнування у 2015 та 2016 роках на загальну суму 2395666,16 грн.

Так, у позові зазначено, що виходячи із визначення «зобов'язання» та «господарський договір», орган контролю, встановлюючи факт порушення бюджетного законодавства за критерієм «взяття зобов'язань по оплаті послуг за теплопостачання понад затверджені бюджетні асигнування», повинен був будувати свої твердження щодо взяття відповідних зобов'язань на підставі договорів, укладених між управлінням та виконавцем послуг на постачання. Зазначені договори не укладались та відповідні зобов'язання понад затверджені бюджетні асигнування на суму 2395666,16 грн., ГУ ДСНС України у м. Києві, не бралися. Акти приймання-передавання послуг, які проведені по обліку, не відрізняються від зобов'язань в межах умов договорів та бюджетних призначень.

Однак орган контролю робить висновок про взяття зобов'язань ГУ ДСНС України у м. Києві на підставі листів постачальників, в яких вказано дані обліку постачальників, які не є неналежними та допустимими доказами згідно з вимогами статті 70 КАС України.

Позивач зазначає, що з 01.01.2015 по 01.07.2017 до ГУ ДСНС України у м. Києві попередження про порушення бюджетного законодавства в частині взяття зобов'язань понад затверджені бюджетні асигнування Головного управління Державного казначейства України у місті Києві, не надходили.

Окремої уваги позивач приділяє тій обставині, що органом контролю на підставі Акту ревізії направлена довідка до Державної служби надзвичайних ситуацій України щодо зменшення бюджетних асигнувань на суму нецільового використання коштів в розмірі 244473,42 грн. Таким чином, Розпорядження №13 є формою рішення органу контролю, реалізація якого тягне за собою певні наслідки, які впливають на фінансово-господарську діяльність установи. З наведеного позивач приходить до висновку про те, що оскаржуване розпорядження, вичерпавши свою дію, у будь-якому випадку порушує права позивача, а відтак може бути оскаржено в порядку адміністративного судочинства.

Натомість, відповідач заперечуючи проти позову, цитує наведені в акті перевірки порушення, а також вказує на те, що оскаржуване розпорядження має тимчасовий термін дії - 15 календарних днів. Зазначає, що станом на 24.11.2017 строк дії розпорядження про зупинення операцій з бюджетними коштами закінчив свою дію та відновлені операції з бюджетними коштами. Окрім того, ГУ ДСНС України у м. Києві 04.10.2017 внесло зміни до кошторису, зменшивши на 244474 грн. Таким чином, станом на день розгляду справи відсутній предмет позову, оскільки розпорядження вичерпало свою дію і його неможливо скасувати.

Поряд із цим відповідач посилаючись на низку законодавчих приписів обґрунтовує право зупиняти операції з бюджетними коштами в установленому законодавством порядку, а також застосовувати та ініціювати застосування відповідно до закону інших заходів впливу у разі виявлення порушень законодавства.

Рішенням Окружного адміністративного суду м.Києва від 09 липня 2018 року адміністративний позов Головного управління Державної служби з надзвичайних ситуацій України у місті Києві до Північного офісу Державної аудиторської служби України про визнання протиправним та скасування рішення, - задоволено повністю. Визнано протиправним та скасовано Розпорядження Північного офісу Державної аудиторської служби України про зупинення операцій з бюджетними коштами від 12.09.2017 року №13.

Не погоджуючись із прийнятим рішенням, відповідачем подано апеляційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняте нове, яким в задоволенні позову відмовити.

Апеляційна скарга мотивована тим, що призначення осіб, які не мають спеціальних звань, на умовах строкового трудового договору на посади осіб рядового і начальницького складу, які перебувають у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, у разі, коли дитина потребує домашнього догляду, у відпустці тривалістю, визначеною у медичному висновку, але не більш, як до досягнення дитиною шестирічного віку, передбачено п. 33 Положення про порядок проходження служби особами рядового та начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2005 № 629, яке втратило чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 11.07.2013 р. № 593, де така умова призначення взагалі відсутня.

Отже, апелянт вважає, що норми п. 1.10 умов оплати праці працівників бюджетних установ, закладів та організацій ДСНС України, затверджених наказом Міністерства України з питань з надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 10.07.2006 № 431 були нечинними.

Окрім того, апелянт зазначає, що позивачем перевищено затверджені бюджетні асигнування в частині отриманих послуг теплопостачання.

У зв'язку із чим, апелянт вважає, що рішення суду першої інстанції прийнято з порушенням норм матеріального та процесуального права.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи апеляційної скарги та перевіривши матеріали справи, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції, ГУ ДСНС України у м. Києві - бюджетна установа, яка фінансується за рахунок коштів державного бюджету України та відноситься до категорії неприбуткової установи (ознака неприбутковості - 0031 - рішення ДПІ у Шевченківському районі ГУ ДФС у м. Києві від 01.09.2016 № 110/26-59-12-25).

Згідно з Планом проведення заходів державного фінансового контролю Північного офісу Держаудитслужби (орган контролю) на 11 квартал 2017 року у термін з 10.05.2017 по 12.06.2017 за період з 01.01.2015 по 01.07.2017 здійснено захід державного фінансового контролю відносно ГУ ДСНС України у м. Києві (код 38620155).

Ревізію проведено у термін з 10.05.2017 по 02.08.2017 (із зупиненням контрольного заходу з 11.05.2017 по 06.06.2017 та з 20.06.2017 по 05.07.2017).

Результати ревізії оформлено Актом від 09.08.2017 №06-30/730.

На підставі Акта одночасно з Попередженням про неналежне виконання бюджетного законодавства від 12.09.2017 № 26-06-14-14/8977 на адресу позивача надійшло Розпорядження від 12.09.2017 №13 про зупинення операцій з бюджетними коштами, яким зупинені операції з коштами на рахунках №35218057085222 та №35223257085222 (КПКВ 1006280) на строк до 26.09.2017 включно.

У розпорядженні зазначено, що на підставі акта встановлено порушення бюджетного законодавства ГУ ДСНС України у м. Києві, зокрема: використання бюджетних коштів не у відповідності до кодів економічної класифікації видатків (нецільове використання) - за рахунок коштів загального фонду, виділених за КЕКВ 2112 «Грошове забезпечення військовослужбовців», протягом періоду з 01.01.2015 по 28.02.2017 проведені касові та фактичні видатки на загальну суму 244473,42 грн. по оплаті праці осіб вільного найму, заробітна плата яких повинна нараховуватись та виплачуватись за рахунок коштів виділених за КЕКВ 2111 «Заробітна плата»; взяття зобов'язань по оплаті послуг за теплопостачання понад затверджені бюджетні асигнування у 2015 та 2016 роках на загальну суму 2395666,16 грн., чим порушено вимоги пункту 8 частини першої статті 7, частини першої статті 23, частини першої статті 48, частини першої статті 51 БК України, пункту 5 «Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 №228 та пункту 2.1.1.2 Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету.

Зазначено, що відповідно до пункту 20 та пункту 24 частини першої статті 116 БК України, вищевказані порушення є порушеннями бюджетного законодавства.

В силу пункту 8 частини першої статті 7 БК України, бюджетна система України ґрунтується, серед іншого на принципі цільового використання бюджетних коштів - бюджетні кошти використовуються тільки на цілі, визначені бюджетними призначеннями та бюджетними асигнуваннями.

Будь-які бюджетні зобов'язання та платежі з бюджету здійснюються лише за наявності відповідного бюджетного призначення, якщо інше не передбачено законом про Державний бюджет України (ч. 1 ст. 23 БК України).

Статтею 51 БК України врегульовано особливості здійснення окремих видатків бюджету. Частиною першою даної статті встановлено, що керівники бюджетних установ утримують чисельність працівників, військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу, поліцейських та здійснюють фактичні видатки на заробітну плату (грошове забезпечення), включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати (грошового забезпечення), затвердженого для бюджетних установ у кошторисах.

Як вбачається з Інструкції щодо застосування економічної класифікації видатків бюджету, - економічна класифікація видатків бюджету призначена для чіткого розмежування видатків бюджетних установ та одержувачів бюджетних коштів за економічними характеристиками операцій, які здійснюються відповідно до функцій держави та місцевого самоврядування.

Економічна класифікація видатків бюджету забезпечує єдиний підхід до всіх учасників бюджетного процесу з точки зору виконання бюджету.

Розділом 2 затверджено код видатків «Поточні видатки». Даний розділ містить підпункти якими затверджено коди видатків, зокрема: пункт 2.1 Код 2100 «Оплата праці і нарахування на заробітну плату»; підпункт 2.1.1 Код 2110 «Оплата праці»; підпункт 2.1.1.1 Код 2111 «Заробітна плата»; підпункт 2.1.1.2 Код 2112 «Грошове забезпечення військовослужбовців».

Пунктами 20 та 24 частини першої статті 116 БК України визначено, що порушенням бюджетного законодавства визнається порушення учасником бюджетного процесу встановлених цим Кодексом чи іншим бюджетним законодавством норм щодо складання, розгляду, затвердження, внесення змін, виконання бюджету та звітування про його виконання, а саме: взяття зобов'язань без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом чи законом про Державний бюджет України; нецільове використання бюджетних коштів.

Визначаючись щодо заявлених вимог по суті, суд виходить з того, що статтею 119 БК України, нецільовим використанням бюджетних коштів є їх витрачання на цілі, що не відповідають:

- бюджетним призначенням, встановленим законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет);

- напрямам використання бюджетних коштів, визначеним у паспорті бюджетної програми (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі) або в порядку використання бюджетних коштів;

- бюджетним асигнуванням (розпису бюджету, кошторису, плану використання бюджетних коштів).

У статті 2 БК України «Визначення основних термінів» визначено, що:

бюджетне призначення - повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане цим Кодексом, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування;

бюджетне асигнування - повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов'язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження;

кошторис - основний плановий фінансовий документ бюджетної установи, яким на бюджетний період встановлюються повноваження щодо отримання надходжень і розподіл бюджетних асигнувань на взяття бюджетних зобов'язань та здійснення платежів для виконання бюджетною установою своїх функцій та досягнення результатів, визначених відповідно до бюджетних призначень;

паспорт бюджетної програми - документ, що визначає мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет).

З акту перевірки вбачається, що ревізією відповідності сум, затверджених у кошторисах доходів і видатків та планах асигнувань загального бюджету, бюджетним асигнуванням, доведеним лімітними довідками, у 2015, 2016, 2017 роках порушень не виявлено.

Ревізією за 2015, 2016, 2017 виділення загальних сум бюджетних асигнувань встановлено, що кошторис з урахуванням внесених протягом цих років змін за КЕКВ 2112 «Грошове забезпечення військовослужбовців» за загальним фондом становить 100% суми затверджених бюджетних асигнувань відповідних періодів.

Касові та фактичні видатки проведені в межах затверджених асигнувань та відповідають отриманому фінансуванню.

Таким чином перевіркою встановлено, що відповідач встановив дотримання ГУ ДСНС України у м. Києві вимог бюджетного законодавства в частині виділення загальних сум бюджетних асигнувань за КЕКВ 2112 за загальним фондом, що становить 100% суми затверджених бюджетних асигнувань за 2015, 2016, 2017 роки, та проведення касових та фактичних видатків в межах затверджених асигнувань, що відповідають отриманому фінансуванню.

Поряд із цим, мету, завдання, напрями використання бюджетних коштів, відповідальних виконавців, результативні показники та інші характеристики бюджетної програми відповідно до бюджетного призначення, встановленого законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), визначає паспорт бюджетної програми (п. 40 ч. 1 ст. 2 БК України).

Правила складання паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання затверджені наказом МФ України від 29.12.2002 №1098 (у редакції наказу МФ України від 14.01.2008 №19).

Здійснення видатків за відповідним кодом економічної класифікації не може бути ціллю, що встановлюється бюджетним призначенням або бюджетними асигнуваннями, і відповідно здійснення видатків за кодом економічної класифікації, що не в повній мірі відповідає економічній сутності платежу, однак відповідає цілям, визначеним у паспорті бюджетної програми, не можна кваліфікувати як нецільове використання бюджетних коштів.

Наведена позиція викладена у листі Державної казначейської служби України від 26.03.2015 №14-04/26-5630 «щодо використання КЕКВ» та листі Державного казначейства України від 09.06.2010 №17-10/1426-10179.

З пояснень сторін по справі вбачається, що виплачена заробітна плата виплачувалась вільнонайманим особам за строковими трудовими договорами, які тимчасово виконували обов'язки та заміщували посади, що комплектуються жінками з числа військовослужбовців, на період їх відпусток у зв'язку з вагітністю та пологами та для догляду за дитиною. Оцінка правомірності взяття вільнонайманих осіб на відповідні посади не відноситься до компетентності відповідача, більш того обґрунтована тим, що взяття атестованих осіб передбачає укладення контракту на певний строк, що є неможливим, в зв'язку з тим, що посади є тимчасово вільними з огляду на відпустки осіб, які обіймають такі посади за контрактом. Видатки за кодом КЕКВ 2112 «Грошове забезпечення військовослужбовців» передбачено з урахуванням таких працівників, відповідно виплата заробітної плати за рахунок відповідних видатків не є порушенням бюджетного законодавства.

Колегія суддів не приймає до уваги посилання апелянта на те, що п. 33 Положення про порядок проходження служби особами рядового і начальницького складу органів і підрозділів цивільного захисту, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 21.07.2005 № 629 (надалі - Положення № 629), втратив чинність на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 11.07.2013 р. № 593 (надалі - Положення № 593), а відтак положення п. 1.10 умов оплати праці працівників бюджетних установ, закладів та організацій ДСНС України, затверджених наказом Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи від 10.07.2006 р. № 431 щодо оплати праці працівників, прийнятих за строковими трудовими договорами для тимчасового заміщення посад, що комплектуються жінками з числа військовослужбовців на період відпусток у зв'язку із вагітністю та пологами та для догляду за дитиною у 2015 році, є недієвими з огляду на те, що вказаний наказ втратив чинність 06.10.2015 р. (згідно з наказом Міністерства внутрішніх справ України від 14 серпня 2015 року N 975).

В той же час, постановою Кабінету Міністрів України від 07.12.2016 р. N 910 пункт 62 Положення N 593 доповнено підпунктом 12, яким визначено, що на посади, що заміщуються особами рядового і начальницького складу, у разі, коли такі посади займають особи, які перебувають у відпустці по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, а в разі, коли дитина потребує домашнього догляду, - у відпустці тривалістю, визначеною в медичному висновку, але не більш як до досягнення дитиною шестирічного віку, а в разі, коли дитина хвора на цукровий діабет I типу (інсулінозалежний), - не більш як до досягнення дитиною шістнадцятирічного віку, а якщо дитині встановлено категорію "дитина-інвалід підгрупи А", - до досягнення дитиною вісімнадцятирічного віку, дозволяється призначати осіб, які не мають спеціальних звань, на умовах строкового трудового договору.

Таким чином, оскільки станом на 01.01.2015 р. Положення № 593 було чинним, відповідно здійснені позивачем виплати на підставі укладених строкових трудових договорів на протязі 2015-2017 років є такими, що відповідають вимогам закону. Доказів того, що позивачем укладалися строкові трудові договори в період з 06.10.2015 р. по 07.12.2016 р. та, відповідно на підставі останніх здійснювалися виплати, матеріали справи не містять.

Таким чином, апелянтом не доведено, що виплата заробітної плати на підставі строкових трудових договорів в період з 2015 по 2017 рік здійснювалася всупереч вимогам чинного законодавства.

Стосовного наступного висновку перевірки, а саме щодо взяття зобов'язань по оплаті послуг за теплопостачання понад затверджені бюджетні асигнування у 2015 та 2016 роках на загальну суму 2395666,16 грн. позиція суду зводиться до наступного.

Як зазначено в Акті, наявність кредиторської заборгованості за теплопостачання станом на 01.01.2016 в сумі 871599,97 грн. та станом на 01.01.2017 в сумі 1524066,19 грн., що підтверджено надавачем послуг та даними фінансової звітності щодо затверджених асигнувань, касових і фактичних видатків 2015 та 2016 років, свідчить про взяття ГУ ДСНС України у м. Києві зобов'язань понад затверджені бюджетні асигнування на суму 2395666,16 грн., в тому числі у 2015 році - 871599,97 грн. та у 2016 році - 1524066,19 грн., чим порушено пункт 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ та частину першу статті 48 БК України, оскільки розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють відповідні видатки тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, узятих на облік в органах Державного казначейства України, та у разі їх відповідності бюджетним паспортам.

Відповідно до частини першої статті 48 БК України, розпорядники бюджетних коштів беруть бюджетні зобов'язання та здійснюють платежі тільки в межах бюджетних асигнувань, встановлених кошторисами, враховуючи необхідність виконання бюджетних зобов'язань минулих років, довгострокових зобов'язань за енергосервісом, узятих на облік органами Казначейства України.

Пунктом 5 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, - визначено, що установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду.

В свою чергу, позивач посилається на те, що згідно з Національним положенням (стандартом) бухгалтерського обліку 1 «Загальні вимоги до фінансової звітності», затвердженим наказом МФ України від 07.02.2013 №73 та Порядком складання бюджетної звітності розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, звітності фондами загальнообов'язкового державного соціального і пенсійного страхування, затвердженим наказом МФ України від 24.01.2012 №44, Національним положенням (стандартом) бухгалтерського обліку в державному секторі 101 «Подання фінансової звітності», затвердженим наказом МФ України від 28.12.2009 №1541 та Порядком заповнення форм фінансової звітності в державному секторі, затвердженим наказом МФ України від 28.02.2017 №307, визначається склад, порядок та подання фінансової та бюджетної звітності, вимоги до розкриття її елементів.

Фінансова та бюджетна звітність повинна містити інформацію про всі проведені господарські операції, які відображені в бухгалтерському обліку. Підставою для складання фінансової та бюджетної звітності є дані первинних документів про господарську діяльність організації, а також відображення господарських операцій, які заносяться до регістрів бухгалтерського обліку. За даними регістрів бухгалтерського обліку складається бюджетна і фінансова звітність.

Враховуючи вищезазначене, у Звіті про заборгованість за бюджетними коштами (форма №7д) відображено дебіторську та кредиторську заборгованість станом на 01.01.2015, 01.01.2016, 01.01.2017, 01.07.2017 згідно первинних документів, які у встановленому порядку були надані іншими структурними підрозділами ГУ ДСНС України у м. Києві до управління економіки і фінансів та відображені в бухгалтерському обліку.

В контексті взаємозалежності фінансової та бюджетної звітності із відображенням господарських операцій в бухгалтерському обліку, суд враховує приписи статті 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» від 16.07.1999 №996-ХІV, а також пункту 2.2 розділу 2 наказу МФ України від 24.05.1995 №88 «Про затвердження Положення про документальне забезпечення записів у бухгалтерському обліку» про те, що підставою для бухгалтерського обліку господарських операцій є первинні документи, які містять відомості про господарську операцію та підтверджують факт її здійснення.

Водночас, господарська операція передбачає виникнення зобов'язань.

Так, в силу статті 173 Господарського кодексу України (ГК України), господарським визнається зобов'язання, що виникає між суб'єктом господарювання та іншим учасником (учасниками) відносин у сфері господарювання з підстав, передбачених цим Кодексом, в силу якого один суб'єкт (зобов'язана сторона, у тому числі боржник) зобов'язаний вчинити певну дію господарського чи управлінсько-господарського характеру на користь іншого суб'єкта (виконати роботу, передати майно, сплатити гроші, надати інформацію тощо), або утриматися від певних дій, а інший суб'єкт (управнена сторона, у тому числі кредитор) має право вимагати від зобов'язаної сторони виконання її обов'язку.

Як вбачається зі змісту статті 174 ГК України, господарські зобов'язання можуть виникати, зокрема, з господарського договору та інших угод, передбачених законом, а також з угод, не передбачених законом, але таких, які йому не суперечать.

Згідно частини третьої статті 179 ГК України, укладення господарського договору є обов'язковим для сторін, якщо він заснований на державному замовленні, виконання якого є обов'язком для суб'єкта господарювання у випадках, передбачених законом, або існує пряма вказівка закону щодо обов'язковості укладення договору для певних категорій суб'єктів господарювання чи органів державної влади або органів місцевого самоврядування.

З наведеного вбачається, що наявність господарського договору є обов'язковою умовою для виникнення зобов'язань.

Однак, орган контролю в ході ревізії формує свої висновки на підставі відповідей виконавців послуг.

Поряд із цим, суд виходить з приписів частини третьої статті 48 БК України, в силу якої розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, за якими розпорядником бюджетних коштів взято зобов'язання без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), є недійсними. За такими операціями не виникають бюджетні зобов'язання та не утворюється бюджетна заборгованість.

Окрім того, відповідно до Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України, затвердженого наказом МФ України від 02.03.2012 №309, зобов'язання - це будь-яке розміщення замовлення, укладення договору чи виконання інших аналогічних операцій, здійснене розпорядником або одержувачем бюджетних коштів без відповідних бюджетних асигнувань або з порушенням норм, установлених БК України, законом України про Державний бюджет України та рішенням про місцевий бюджет.

Акти приймання-передавання послуг, які проведені по обліку, не відрізняються від зобов'язань в межах умов договорів та бюджетних призначень.

Таким чином, суд критично оцінює висновок відповідача про те, що наявність актів наданих Публічним акціонерним товариством «Київенерго» послуг з теплопостачання, а ГУ ДСНС України у м. Києві отриманих послуг свідчить про взяття позивачем зобов'язань по оплаті послуг за теплопостачання понад затверджені бюджетні асигнування у 2015 та 2016 роках на загальну суму 2395666,16 грн.

Поряд із цим, суд погоджується з доводами позивача стосовно того, що протягом 01.01.2015 по 01.07.2017 до ГУ ДСНС України у м. Києві попередження про порушення бюджетного законодавства в частині взяття зобов'язань понад затверджені бюджетні асигнування Головного управління Державного казначейства України у місті Києві, не надходили.

В контексті наведеного суд також погоджується з доводами позивача стосовно того, що встановлюючи порушення бюджетного законодавства, відповідач так і не зазначив, в якому періоді ГУ ДСНС України у м. Києві взяло на себе фінансове зобов'язання, коли воно набуло режиму кредиторської заборгованості, чи дотримано позивачем вимог Порядку реєстрації та обліку бюджетних зобов'язань розпорядників бюджетних коштів та одержувачів бюджетних коштів в органах Державної казначейської служби України.

Погоджуючись по суті спору з позивачем, суд першої інстанції дійшов до висновку про необхідність виходу за межі позовних вимог, оскільки це необхідно для ефективного захисту прав та інтересів позивача. Відповідне право суду передбачене частиною другою статті 9 КАС України.

Суд виходить з приписів підпункту 10.2 пункту 10 Постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 20.05.2013 №7.

Так, із змісту статті 162 КАС України (в редакції до 15.12.2017) наразі це стаття 245 КАС України, випливає, що в разі задоволення позову про визнання протиправним рішення суб'єкта владних повноважень чи його окремих положень суд повинен зазначити про це в судовому рішенні та одночасно застосувати один із встановлених законом способів захисту порушеного права позивача: про скасування або визнання нечинними рішення чи окремих його положень.

При цьому суди повинні мати на увазі, що одночасне застосування обох способів захисту порушеного права - визнання спірного акта нечинним та скасування такого акта - є помилковим.

Скасування акта суб'єкта владних повноважень як способу захисту порушеного права позивача застосовується тоді, коли спірний акт не породжує жодних правових наслідків від моменту прийняття такого акта.

Визнання ж акта суб'єкта владних повноважень нечинним означає втрату чинності таким актом з моменту набрання чинності відповідним судовим рішенням або з іншого визначеного судом моменту після прийняття такого акта.

Суд визначає, що рішення суб'єкта владних повноважень є нечинним, тобто втрачає чинність з певного моменту лише на майбутнє, якщо на підставі цього рішення виникли правовідносини, які доцільно зберегти.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що в даному випадку, розпорядження Північного офісу Держаудитслужби про зупинення операцій з бюджетними коштами від 12.09.2017 року №13 слід визнати протиправним та скасувати, оскільки наслідки, які породжувало оскаржуване розпорядження не є такими, що доцільно зберегти. Більш того, скасування відповідного розпорядження свідчитиме про безпідставність зупинення операцій з бюджетними коштами, а також про відсутність неналежного виконання посадових обов'язків причетними, до оцінюваних в ході перевірки обставин, особами.

При цьому, тимчасовий термін дії оскаржуваного розпорядження не вказує на відсутність предмету спору. Оскільки відсутність предмету спору передбачає скасування, відкликання або у інший спосіб визнання спірного акта прийнятим безпідставно. Закінчення ж розпорядженням дії з огляду на його тимчасовий характер, не вказує на відсутність предмету спору. Відповідний документ має правові наслідки, оскільки фіксує факт недотримання приписів законодавства, зберігається за правилами діловодства тощо.

Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст. 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб'єкта владних повноважень обов'язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Враховуючи вищенаведене, доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують.

Таким чином, колегія суддів вирішила згідно ст. 316 КАС України залишити апеляційну скаргу без задоволення, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.

Керуючись ст.ст. 229, 243, 244, 250, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, -

П О С Т А Н О В И ЛА:

Апеляційну скаргу Північного офісу Державної аудиторської служби України залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 липня 2018 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя: О.М. Кузьмишина

Судді : С.Б.Шелест

О.Є.Пилипенко

Повний текст постанови виготовлено 29.10.2018 р.