ПОСТАНОВА

Іменем України

10 жовтня 2018 року

м. Київ

справа №296/10628/15-а

адміністративне провадження № К/9901/9648/18, К/9901/9650/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючої судді - Желтобрюх І.Л.,

суддів: Білоуса О.В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у судовому засіданні без виклику сторін в порядку спрощеного позовного провадження за наявними у справі матеріалами касаційні скарги Управління транспорту і зв'язку Житомирської міської ради та товариства з додатковою відповідальністю «Житомирське АТП 11827» на постанову Корольовського районного суду м. Житомира від 18.01.2016 (суддя Маслак В.П.) та ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016 (колегія суддів у складі: Одемчука Є.В., Бучик А.Ю., Майора Г.І.) у справі № 296/10628/15-а за позовом Приватного підприємства «Шеріфф» до Управління транспорту і зв'язку Житомирської міської ради, Конкурсного комітету з визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування в особі виконавчого комітету Житомирської міської ради, Товариства з додатковою відповідальністю «Житомирське АТП 11827» про визнання протиправними дій, скасування рішення, наказу, визнання недійсним договору,

ВСТАНОВИВ:

У вересні 2015 року Приватне підприємство «Шеріфф» (далі - позивач, ПП «Шеріфф») звернулось до суду з адміністративним позовом до Управління транспорту і зв'язку Житомирської міської ради (далі - відповідач-1, Управління), Конкурсного комітету з визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування в особі виконавчого комітету Житомирської міської ради (відповідач-2, Конкурсний комітет), Товариства з додатковою відповідальністю «Житомирське АТП 11827» (далі - відповідач-3, ТДВ «Житомирське АТП 11827»), в якому, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просило: визнати протиправними дії відповідача-1 як робочого органу по підготовці матеріалів щодо проведення 11.09.2015 конкурсу на маршрутах загального користування № 58 та № 11; визнати протиправним та скасувати рішення відповідача-2 від 11.09.2015 про визначення перевізника - претендента на об'єкт конкурсу по маршрутах № 58 сполученням «Мальованка-Діагностичний центр» та № 11 «Красовського-Паперова фабрика»; скасувати наказ Управління від 14.09.2015 про введення в дію рішення Конкурсного комітету від 11.09.2015 № 57; визнати недійсним договір від 15.09.2015 № 57/58(1-10) про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладеного між Управлінням та ТДВ «Житомирське АТП 11827».

Постановою Корольовського районного суду м. Житомира від 18.01.2016 адміністративний позов задоволено частково: визнано протиправними дії Управління по підготовці матеріалів щодо проведення 11.09.2015 конкурсу на маршруті загального користування № 58 сполученням «Мальованка-Діагностичний центр»; визнано протиправним та скасовано рішення Конкурсного комітету від 11.09.2015 про визначення перевізника на об'єкт конкурсу по маршрутах № 58 сполученням «Мальованка-Діагностичний центр» та № 11 «Красовського-Паперова фабрика»; скасовано наказ Управління від 15.09.2015 про введення в дію рішення Конкурсного комітету від 11.09.2015 № 57; визнано недійсним договір від 15.09.2015 № 57/58 (1-10) про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, укладений між Управлінням та ТДВ «Житомирське АТП 11827». В задоволенні решти позовних вимог відмовлено. Вирішено питання про судові витрати.

Ухвалою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016 постанову Корольовського районного суду м. Житомира від 18.01.2016 в частині позовних вимог до ТДВ «Житомирське АТП 11827» скасовано та провадження по справі в цій частині закрито, оскільки справу в цій частині не належить розглядати в порядку адміністративного судочинства. В іншій частині постанова суду першої інстанції залишена без змін.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно протоколу № 57 засідання Конкурсного комітету від 11.09.2015 визнано переможцем та надано право перевізнику - претенденту ТДВ «Житомирське АТП 11827» здійснювати перевезення пасажирів на об'єкті конкурсу № 1 маршрут № 58 «Мальованка-Діагностичний центр» та на об'єкті конкурсу № 2 маршрут № 11 «Красовського-Паперова фабрика». Не допущено до участі у конкурсі перевізників - претендентів ПП «Шеріфф», ТОВ «Залізний Пегас», ПП «ОСОБА_4».

Наказом Управління від 15.09.2015 № 17 введено в дію рішення Конкурсного комітету від 11.09.2015 № 57.

15.09.2015 між Управлінням (організатор) та ТДВ «Житомирське АТП 11827» (перевізник) укладено договір № 57/58(1-10) про організацію перевезень пасажирів на автобусному маршруті загального користування, відповідно до пункту 1.1 якого організатор надає право, а перевізник бере на себе зобов'язання щодо наданого права на перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування № 58 «Мальованка-Діагностичний центр» (графіки 1-10) щоденно, у звичайному режимі.

Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції посилався на порушення організатором конкурсу частин 9, 10 статті 44 Закону України від 05.04.2001 № 2344-III «Про автомобільний транспорт» (далі - Закон № 2344-ІІІ) та пунктів 12, 28, 29, 49 Порядку проведення конкурсу з перевезення пасажирів на автобусному маршруті загального користування, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України № 1081 від 03.12.2008 (далі - Порядок № 1081), що є підставою для задоволення позову в частині визнання протиправними дій відповідача-1 по підготовці матеріалів щодо проведення 11.09.2015 конкурсу на маршруті загального користування № 58 та визнання протиправним та скасування рішення Конкурсного комітету від 11.09.2015. Крім того, за вказаних обставин підлягає скасуванню наказ Управління від 15.09.2015 № 17 про введення в дію рішення Конкурсного комітету від 11.09.2015 № 57, а договір від 15.09.2015 № 57/58(1-10) підлягає визнанню недійсним.

Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що постанова суду першої інстанції в частині, що стосується позовних вимог до ТДВ «Житомирське АТП 11827» підлягає скасуванню, а провадження по справі в цій частині - закриттю як не підсудне адміністративному суду, оскільки товариство не має ознак суб'єкта владних повноважень та не здійснює владних управлінських функцій, а тому не може бути відповідачем у даній справі. Разом з тим, апеляційний суд погодився з висновками суду першої інстанції в іншій частині.

Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій Управління подало касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просило їх скасувати та прийняти нове рішення про відмову в задоволенні позову. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами не було досліджено наявні у матеріалах справи докази, заперечення на позовну заяву та апеляційну скаргу, які були надані до суду, та не викладено всі обставини справи у своїх рішеннях.

Також не погоджуючись з прийнятими рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій касаційну скаргу відповідач-3. У скарзі просив рішення судів попередніх інстанцій скасувати як такі, що ухвалені з порушенням норм матеріального та процесуального права, справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції. В обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що суд першої інстанції поклав в основу свого рішення факти і обставини, які судом не досліджувались в ході судового засідання, а суд апеляційної інстанції ці обставини в межах своєї компетенції не перевірив.

Відзиву на касаційні скарги до суду не надходило.

Переглянувши судові рішення в межах доводів і вимог касаційних скарг та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про відмову у їх задоволенні, виходячи з такого.

Згідно статті 7 Закону № 2344-III організація пасажирських перевезень покладається на міських автобусних маршрутах загального користування - на виконавчий орган сільської, селищної, міської ради відповідного населеного пункту.

Статтею 43 цього Закону передбачено, що визначення автомобільного перевізника на автобусному маршруті загального користування здійснюється виключно на конкурсних засадах. Об'єктом конкурсу можуть бути: маршрут (кілька маршрутів), оборотний рейс (кілька оборотних рейсів).

Відповідно до статті 44 Закону № 2344-III для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет. Для організації забезпечення і підготовки матеріалів для проведення засідань конкурсного комітету органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування на конкурсних умовах за договором залучають підприємство (організацію), що має фахівців та досвід роботи не менше трьох років з питань організації пасажирських перевезень. Конкурс проводиться із залученням представників відповідних органів виконавчої влади, а також представників громадських організацій. Залучене для проведення засідань конкурсного комітету підприємство (організація) готує матеріали щодо умов конкурсу, паспортів автобусних маршрутів, аналізу одержаних пропозицій та їх оцінки, договорів з переможцями конкурсу та інші матеріали. Порядок проведення конкурсів визначає Кабінет Міністрів України.

Процедуру підготовки та проведення конкурсу з перевезення пасажирів на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що не виходять за межі області (внутрішньообласний маршрут), автобусному маршруті, що не виходить за межі території району (внутрішньорайонний маршрут), автобусному маршруті, що проходить у межах населеного пункту (міський маршрут), та автобусному маршруті, що проходить у межах об'єднаної територіальної громади, а також процедуру визначення автомобільного перевізника для роботи на міжміському і приміському автобусних маршрутах загального користування, що виходять за межі території області (міжобласний маршрут) визначає Порядок № 1081.

Пунктом 2 цього Порядку визначено, що організатор - орган виконавчої влади, виконавчий орган сільської, селищної, міської ради, який самостійно або із залученням робочого органу проводить конкурс.

Відповідно до пункту 21 Порядку № 1081 визначення робочого органу на конкурсних засадах є обов'язковим. У разі відсутності претендентів на здійснення функцій робочого органу організатор повинен забезпечити проведення конкурсу самостійно, однак протягом періоду не більш як два роки з моменту оголошення конкурсу з визначення робочого органу.

Судами попередніх інстанцій правильно зазначено, що організатор - орган виконавчої влади у разі відсутності робочого органу забезпечує проведення конкурсу самостійно.

Згідно пункту 28 Порядку № 1081 організатор або робочий орган публікує в друкованих засобах масової інформації не пізніше ніж за 30 календарних днів до початку конкурсу оголошення про конкурс.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що 17.07.2015 в газеті «Місто» № 28 (956) розміщене оголошення про проведення конкурсу на визначення автомобільних перевізників для здійснення перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, а саме: об'єкт № 1, маршрут № 58 «Мальованка-Діагностичний центр». Зазначено, що конкурс відбудеться 20.08.2015. Однак, у цей день конкурс не відбувся.

Згідно оголошення в газеті «Місто» № 30 (958) від 31.07.2015 оголошено конкурс на визначення автомобільних перевізників для здійснення перевезення пасажирів на міських автобусних маршрутах загального користування, а саме: об'єкт № 1, маршрут № 8 «вул. Труда-вул. Баранова»; об'єкт № 2, маршрут № 11 « Красовського-Паперова фабрика». Зазначено, що конкурс відбудеться 11.09.2015.

З оголошення від 31.07.2015 вбачається відсутність інформації про перенесення на 11.09.2015 чи оголошення конкурсу на визначення автомобільних перевізників на об'єкт № 1, маршрут № 58 «Мальованка-Діагностичний центр».

Враховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що підготовка до проведення конкурсу та його проведення 11.09.2015 на визначення автомобільних перевізників на об'єкт № 1, маршрут № 58 «Мальованка-Діагностичний центр» здійснено з порушенням пункту 28 Порядку № 1081.

Частинами 9 та 10 статті 44 Закону № 2344-III визначено, що для підготовки та проведення конкурсу органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування утворюють конкурсний комітет, до складу якого входять представники відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та територіальних органів Міністерства внутрішніх справ України, відповідальних за безпеку дорожнього руху, а також громадських організацій у сфері автомобільного транспорту. До конкурсного комітету не можуть входити представники суб'єктів господарювання - автомобільних перевізників, які є учасниками конкурсу або які діють на ринку перевезень пасажирів і можуть впливати на прийняття рішень комітету.

Відповідно до протоколу № 57 засідання Конкурсного комітету від 11.09.2015 до складу конкурсного комітету входили, зокрема, представник Житомирської обласної спілки автомобілістів України ОСОБА_5 та представник Всеукраїнської громадської організації «Громадський комітет транспортної безпеки» ОСОБА_6

Згідно витягу з єдиного ліцензійного реєстру ОСОБА_5 є фізичною особою-підприємцем, який надає послуги з перевезення пасажирів і вантажів автомобільним транспортом та має відповідну ліцензію.

З листа адміністративної колегії Житомирського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України від 11.11.2015 № 58рк/к вбачається, що ОСОБА_5 має ліцензію серії НОМЕР_1 на право провадження господарської діяльності внутрішніх перевезень пасажирів автобусами з необмеженим терміном дії, а ОСОБА_6 пов'язаний родинними відносинами з ОСОБА_7, який має ліцензію серії НОМЕР_2 на право провадження господарської діяльності внутрішніх перевезень пасажирів автобусами з необмеженим терміном дії, та є одним із засновників ТДВ «Житомирське АТП 11827», яке відповідно до протоколу № 57 від 11.09.2015 визнано переможцем конкурсу.

Враховуючи викладене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що включення до складу конкурсного комітету ОСОБА_5, який проводить діяльність на ринку перевезень пасажирів, а також ОСОБА_6, який фактично представляє інтереси окремих автомобільних перевізників, суперечить статті 44 Закону № 2344-III.

Відповідно до пункту 22 Порядку № 1081 персональний склад конкурсного комітету затверджується організатором, який призначає голову, його заступника та секретаря. Секретар конкурсного комітету призначається організатором з числа представників організатора або робочого органу і включається до складу конкурсного комітету без права голосу.

Рішення конкурсного комітету про визначення переможця конкурсу, а також перевізника-претендента, який за результатами розгляду посів друге місце, оголошується перевізникам-претендентам під час конкурсу, у 10-денний строк оформляється протоколом, який підписується присутнім головою або заступником голови та секретарем конкурсного комітету, і подається організатору (пункт 49 Порядку № 1081).

Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій, що протокол конкурсного комітету від 11.09.2015 складено з порушенням пункту 49 Порядку № 1081, оскільки не підписано секретарем.

Відповідно до підпункту 4 пункту 29 Порядку № 1081 для участі у конкурсі автомобільний перевізник подає на кожний об'єкт конкурсу копії ліцензійних карток на кожний автобус, який пропонується до використання на автобусному маршруті.

Крім того, в оголошенні, опублікованому в газеті «Місто» № 30 (958) від 31.07.2015, також було зазначено, що для участі у конкурсі автомобільний перевізник подає копії ліцензійних карток на кожний автобус, який пропонується до використання на автобусному маршруті.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що з документів, наданих для участі у конкурсі ТДВ «Житомирське АТП 11827», який визнаний переможцем на об'єкт № 1 маршрут № 58 «Мальованка-Діагностичний центр», вбачається, що ліцензійні картки надано лише на три транспортні засоби із одинадцяти.

Щодо посилання відповідачів на те, що згідно наказу Міністерства інфраструктури України від 13.08.2015 № 310 «Про визнання такими, що втратили чинність деяких наказів Міністерства транспорту і зв'язку України та Міністерства інфраструктури України» визнано таким, що втратив чинність наказ Міністерства транспорту та зв'язку України від 22.07.2010 № 514 «Про затвердження Положення про ліцензійну картку, що додається до ліцензії на надання послуг з перевезення пасажирів, небезпечних вантажів, багажу автомобільним транспортом», зареєстрований в Мінюсті 12.08.2010 за № 681/17976 (із змінами), а тому в організатора конкурсу були відсутні підстави вимагати від учасників конкурсу ліцензійні картки, то колегія суддів погоджується з судами попередніх інстанцій, які правильно зазначили, що Наказ № 310 набрав чинності 22.09.2015 (опубліковано в газеті Офіційний вісник України від 22.09.2015 № 73), а тому неподання на конкурс, що відбувся 11.09.2015 автомобільними перевізниками копій ліцензійних карток на кожний автобус є порушенням підпункту 4 пункту 29 Порядку № 1081.

Відповідно підпункту 1 пункту 12 Порядку № 1081 конкурсний комітет приймає рішення про недопущення до участі в конкурсі автомобільного перевізника, який подав до участі в конкурсі неналежним чином оформлені документи чи не в повному обсязі, а також такі, що містять недостовірну інформацію.

Підпунктом 3 пункту 29 Порядку № 1081 передбачено, що для участі у конкурсі автомобільний перевізник подає на кожний об'єкт конкурсу окремо перелік транспортних засобів, які пропонуються до використання на автобусному маршруті, із зазначенням марки, моделі, пасажиромісткості (з відміткою «з місцем водія/без місця водія»), VIN-коду транспортного засобу, державного номерного знака, року випуску транспортного засобу.

Такі ж вимоги було висвітлено і в оголошенні про конкурс в газеті «Місто» № 30 (958) від 31.07.2015.

Судами попередніх інстанцій встановлено, що на порушення зазначеного, серед документів, що надані на конкурс ТДВ «Житомирське АТП 11827», який визнаний переможцем на об'єкт № 2 маршрут № 11 «Красовського-Паперова фабрика», відсутній перелік транспортних засобів, які пропонуються до використання на автобусному маршруті.

За вказаних обставин Конкурсний комітет мав застосувати до вказаного перевізника - претендента положення підпункту 1 пункту 12 Порядку № 1081.

Враховуючи вищевикладене Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для задоволення позовних вимог в частині визнання протиправними дій Управління по підготовці матеріалів щодо проведення 11.09.2015 конкурсу на маршруті загального користування № 58 та визнання протиправним та скасування рішення Конкурсного комітету від 11.09.2015 про визначення перевізника - претендента на об'єкт конкурсу по маршрутах № 58 сполученням «Мальованка-Діагностичний центр» та № 11 «Красовського-Паперова фабрика». Крім того, за вказаних вище обставин суди попередніх інстанцій дійшли правильного висновку про необхідність скасування наказу Управління від 15.09.2015 № 17 про введення в дію рішення Конкурсного комітету від 11.09.2015 № 57 та визнання недійсним договору від 15.09.2015 № 57/58(1-10).

Однак, задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції не врахував, що ТДВ «Житомирське АТП 11827» не має ознак суб'єкта владних повноважень та не здійснює владних управлінських функцій, а тому не може бути відповідачем у даній справі.

Таким чином, Верховний Суд погоджується з висновком суду апеляційної інстанції про необхідність скасування постанови суду першої інстанції в частині, що стосується позовних вимог до ТДВ «Житомирське АТП 11827» та закриття провадження по справі в цій частині як не підсудне адміністративному суду.

Доводи, які містяться в касаційних скаргах, висновків суду апеляційної інстанції та обставин справи не спростовують.

Отже, суд апеляційної інстанції не допустив неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судового рішення чи вчиненні процесуальних дій, внаслідок чого касаційні скарги підлягають залишенню без задоволення, а рішення суду апеляційної інстанцій - без змін.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Ухвалу Житомирського апеляційного адміністративного суду від 16.03.2016 у справі № 296/10628/15-а залишити без змін, а касаційні скарги Управління транспорту і зв'язку Житомирської міської ради та товариства з додатковою відповідальністю «Житомирське АТП 11827» - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Головуюча суддя: І.Л. Желтобрюх Судді: О.В. Білоус Т.Г. Стрелець