УХВАЛА

18 вересня 2018 року

Київ

справа №9901/643/18

адміністративне провадження №П/9901/643/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Стрелець Т. Г.,

суддів - О. В. Білоуса, Бевзенка В.М., Желтобрюх І.Л., Смоковича М.І.

за участю:

секретаря судового засідання: Головко О.В.

позивача - ОСОБА_2

представника відповідача - ОСОБА_3

розглянувши у відкритому судовому засіданні у порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу №9901/643/18 за позовом ОСОБА_2 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу №45/2018 від 27.02.2018,

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1.21.06.2018 ОСОБА_2 звернувся до суду з позовом до Президента України, в якому просив визнати Указ Президента України №45/2018 від 27.02.2018 про призначення суддею Конституційного Суду України С. Головатого протиправним та нечинним як такого, що видано з порушенням вимог закону до судді Конституційного Суду України.

2.Верховний Суд ухвалою від 25 червня 2018 року відкрив провадження у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Президента України про визнання протиправним та нечинним Указу №45/2018 від 27.02.2018. та призначив її до розгляду у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження на 18 вересня 2018 року.

3.В обґрунтування позовних вимог зазначив, що статус судді Конституційного суду України та вимоги до осіб, які претендують на зайняття цієї посади, визначені Конституцією України та Законом України «Про Конституційний суд України». Статтею 11 Конституції України визначено, що суддею Конституційного суду України може бути громадянин України, який, зокрема, має високі моральні якості. Дане положення кореспондується з нормами статті 11 Закону України «Про Конституційний суд України».

Разом з тим, діяльність ОСОБА_4 до моменту призначення його суддею Конституційного суду України, на думку позивача, свідчить про відсутність у нього високих моральних цінностей та невідповідність вимогам закону, що висуваються до судді Конституційного суду України.

Відповідно, оскаржуваний Указ Президента України №45/2018 від 27.02.2018 року «Про призначення ОСОБА_4 суддею Конституційного Суду України» прийнятий без достатніх правових підстав, що тягне за собою визнання його недійсним і незаконним.

Звернення до суду з даним позовом ОСОБА_2 аргументує тим, що він є народним депутатом, обраним відповідно до Закону України «Про вибори народних депутатів України», та, як представник українського народу у Верховній Раді України, уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України, з метою забезпечення охорони законного інтересу всього суспільства.

В даному випадку його охоронюваний законом інтерес полягає у виконанні повноважень народного депутата України на благо всього українського суспільства, дотриманні вимог Конституції України, інших законодавчих актів суб'єктами правової діяльності, з метою захисту охоронюваного законом інтересу.

4.У судовому засіданні 18 вересня 2018 року позивачем було заявлено про неможливість участі в судовому засіданні ОСОБА_3 як представника відповідача.

Дане клопотання аргументоване тим, що ОСОБА_3 не може вважатися належним представником Президента України, оскільки довіреність на право представляти інтереси Глави держави підписана не відповідачем - Президентом України, а Главою Адміністрації Президента України - Райніним І.

Зазначив, що на даний час не існує жодного нормативно-правового акту, який би надавав право Главі Адміністрації Президента України уповноважувати інших осіб представляти інтереси Президента України в судах.

Представник відповідача ОСОБА_3 заперечував проти задоволення вищезазначеного клопотання, оскільки документ, що засвідчує його право представляти інтереси відповідача в суді, виданий у відповідності до норм чинного законодавства.

Порадившись на місці, колегія суддів вирішила відмовити у задоволенні клопотання позивача з огляду на наступне.

Відповідно до статті 106 Конституції України Президент України створює у межах коштів, передбачених у Державному бюджеті України, для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби.

Одним із таких органів є Адміністрація Президента України.

Відповідно до пункту 1 Положення про Адміністрацію Президента України, затверджене Указом Президента України від 2 квітня 2010 року N 504/2010, Адміністрація Президента України (далі - Адміністрація) є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України.

Указом Президента України від 12 серпня 2010 року №809 на Адміністрацію Президента України покладено представництво в судах України інтересів Президента України та створених ним для виконання своїх повноважень консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб.

Крім того, цим же Указом передбачено обов'язок Глави Адміністрації Президента України забезпечити здійснення Адміністрацією Президента України функцій, передбачених статтею 1 цього Указу.

З огляду на визначене правове регулювання, колегія суддів приходить до висновку про безпідставність доводів позивача про відсутність у ОСОБА_3 повноважень на представлення інтересів Президента України у суді по даній справі.

5.Представник відповідача - Президента України надіслав до суду відзив на позовну заяву, у якому зазначив, що оскаржуваний Указ Президента України є актом індивідуальної дії, оскільки стосується конкретно визначеного суб'єкта, не встановлює загальні правила поведінки, розрахований на одноразове застосування і після реалізації вичерпав свою дію. Посилався на те, що відповідно до частини 2 статті 264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. На його думку, таке ж правило має застосовуватись і до правових актів індивідуальної дії. Також посилався на те, що відсутність у позивача прав чи обов'язків у зв'язку з виданням оскаржуваного Указу не породжує для нього і права на захист, тобто права на звернення з даним позовом, а тому вказану справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, про що неодноразово наголошувалось Верховним Судом України та Великою Палатою Верховного Суду. З урахуванням викладеного, просив провадження у справі закрити.

У судовому засіданні 18 вересня 2018 року представник відповідача підтримав вищезазначене клопотання, просив його задовольнити.

РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

6. Конституція України.

6.1.Стаття 19. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

6.2. Стаття 55. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб. Кожен має право будь-якими не забороненими законом засобами захищати свої права і свободи від порушень і протиправних посягань.

6.3.Стаття 124. Делегування функцій судів, а також привласнення цих функцій іншими органами чи посадовими особами не допускаються. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи. Законом може бути визначений обов'язковий досудовий порядок урегулювання спору. Народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через присяжних. Україна може визнати юрисдикцію Міжнародного кримінального суду на умовах, визначених Римським статутом Міжнародного кримінального суду.

7. Кодекс адміністративного судочинства України.

7.1. Стаття 2. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5)добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

7.2.Пункт 2 частини 1 статті 5. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси. Захист прав, свобод або законних інтересів можливий шляхом визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень або визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.

7.3.Стаття 266. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо:

1) законності (крім конституційності) постанов Верховної Ради України, указів і розпоряджень Президента України;

2) законності дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів;

3) законності актів Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів;

4) законності рішень Вищої ради правосуддя, ухвалених за результатами розгляду скарг на рішення її Дисциплінарних палат.

У разі відкриття провадження в адміністративних справах, визначених частиною другою цієї статті, щодо оскарження нормативно-правових актів Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, застосовуються правила, визначені статтями 264 та 265 цього Кодексу, з особливостями, визначеними цією статтею.

7.4. Частини 2, 3 статті 264. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

8. Нормами Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Стаття 5 цього Кодексу передбачено право кожної особи, яка вважає, що її право порушене, звернутися до суду за його захистом.

9. У справі за конституційним поданням щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 Цивільного процесуального кодексу України (справа про охоронюваний законом інтерес) Конституційний Суд України в Рішенні від 01.12.2004 №18-рп/2004 дав визначення поняттю «охоронюваний законом інтерес», який вживається в ряді законів України, у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» (інтерес у вузькому розумінні цього слова), який розуміє як правовий феномен, що: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом.

10. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним. Поняття «охоронюваний законом інтерес» у всіх випадках вживання його у законах України у логічно-смисловому зв'язку з поняттям «право» має один і той же зміст.

Отже, обов'язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб'єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

11. Враховуючи викладене, колегія суддів приходить до висновку, що право на судовий захист не є абсолютним. Законодавцем встановлені випадки, коли коло таких осіб є обмеженим. Процесуальний закон вимагає, щоб у позовній заяві про оскарження нормативно-правового акта позивач, з-поміж іншого, обґрунтував свою належність до суб'єктів правовідносин, у яких застосовується або буде застосовано цей акт. Таке ж правило має застосовуватись і до оскарження правових актів індивідуальної дії.

Звертаючись до суду з позовом щодо законності правового акта суб'єкта владних повноважень індивідуального характеру позивач також повинен пояснити які правові наслідки безпосередньо для нього породжує оскаржене рішення суб'єкта владних повноважень. Захисту у порядку адміністративного судочинства підлягають порушені права особи у публічно-правових відносинах, у яких відповідач реалізовує владні управлінські функції стосовно заявника.

12. Особливості провадження у справах щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Президента України, передбачено статтею 266 КАС України, за правилами якої, зокрема, оскарженню підлягають правові акти перелічених у цій статті органів як індивідуально-правового, так і нормативно-правового характеру.

13. Системний аналіз норм статей 266, 264 КАС України дає підстави для висновку, що вони регулюють правовідносини, які склалися щодо оскарження індивідуально-правового акту, але лише тим суб'єктом правовідносин, щодо якого даний акт застосовано, та нормативно-правового акту, норми якого поширюється на необмежену кількість осіб та який не вичерпує свою дію фактом його виконання.

14. Укази Президента України можуть бути предметом розгляду адміністративного суду на предмет відповідності їх законам України.

15. При цьому, виходячи із визначення понять суб'єкта владних повноважень та акту індивідуальної дії, закріплених у статті 4 КАС України, Указ Президента України про призначення на посаду конкретної особи, як акт індивідуальної дії, видається на виконання публічно-владних управлінських функцій, стосується прав та інтересів визначеної в акті особи і, відповідно, правом його оскарження наділена лише така особа.

16. Зі змісту позовної заяви вбачається, що предметом позову у даній справі є законність Указу Президента України про призначення ОСОБА_4 суддею Конституційного суду України.

Такий Указ є актом індивідуальної дії і стосується прав та інтересів лише визначеної в ньому особи.

Таким чином відсутність у позивача прав та інтересів у зв'язку з виданням оскарженого Указу не породжує права на судовий захист, тобто права на звернення з цим позовом до суду.

Дана правова позиція узгоджується з позицією, викладеною Верховним Судом у постановах від 14 березня 2018 року у справах № 9901/22/17, № 9901/153/2851 (9901/153/18), а також Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 21.06.2018р. №9001/463/18.

17. Крім того, як слідує зі змісту позовної заяви, позивач звернувся до суду з метою реалізації повноважень народного депутата України щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу українського народу.

З цього приводу колегія суддів наголошує, що нормою статті 19 Конституції України закріплений обов'язок органів державної влади та їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Кодекс адміністративного судочинства України наділяє правом звернення до суду органи та осіб, яким законом надано право звернення до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно, право на звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції виникає лише за умови, якщо воно прямо передбачене законом та спрямоване на виконання владних управлінських функцій і повноважень.

18. Повноваження народних депутатів України визначаються Конституцією та законами України, зокрема, Законом України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992р. №2790-XII (далі - Закон України №2790-XII).

Відповідно до норм Закону України №2790-XII народним депутатом є обраний відповідно до Закону України "Про вибори народних депутатів України" представник Українського народу у Верховній Раді України і уповноважений ним протягом строку депутатських повноважень здійснювати повноваження, передбачені Конституцією України та законами України.

Цим законом, серед іншого, передбачено повноваження народного депутата, права у взаємовідносинах із органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями, об'єднаннями громадян України, способи здійснення таких повноважень, в т.ч. звернення з депутатським запитом та депутатським зверненням, звернення в складі сорока п'яти народних депутатів до Конституційного Суду України.

19. Конституційний Суд України у своєму рішенні від 19.05.1999р. №4-рп/99, серед іншого, прийшов до висновку, що Конституція України передбачає, що "народ безпосередньо бере участь у здійсненні правосуддя через народних засідателів і присяжних" (частина четверта статті 124). Інших форм відповідного представництва народу, у тому числі і за посередництвом народних депутатів України, не передбачено.

20. Зважаючи на викладене, колегія суддів приходить до висновку, що в даному випадку звернення позивача до суду із позовною заявою від імені українського народу не може розглядатися як спосіб реалізації повноважень народного депутата України, оскільки таке повноваження прямо не передбачено законом.