ОДЕСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

----------------------

П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

05 вересня 2018 р.

м.Одеса

Справа № 815/281/18

Категорія: 5.1.2

Головуючий в 1 інстанції: Марин П. П.

Одеський апеляційний адміністративний суд у складі колегії:

головуючого судді -

Кравченка К.В.,

судді -

Джабурія О.В.,

судді -

Вербицької Н.В.

при секретарі -

Величко А.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу позивача ОСОБА_5, яка підписана адвокатом позивача ОСОБА_6, на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року у справі за позовом ОСОБА_5 до Одеської обласної державної адміністрації, третя особа - Південний офіс Держаудитслужби, про визнання протиправним та скасування розпорядження, -

В С Т А Н О В И В:

В січні 2018 року ОСОБА_5 (надалі - позивач) звернулась до суду з адміністративним позовом до Одеської обласної державної адміністрації (надалі - відповідач), в якому, з урахування поданих уточнень (а.с.61-72 т.3), просила визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації №9/к-2018 від 10.01.2018 року, яким оголошено догану заступнику директора Департаменту - начальнику управління економічного та ресурсного забезпечення Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації ОСОБА_5.

В обґрунтування позову позивач посилається на такі основні доводи: по-перше - відповідно до Закону України «Про державну службу» голова Одеської обласної державної адміністрації Степанов М.В. не мав повноважень на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності; по-друге - в діях позивача відсутній склад дисциплінарного проступку, за який оскарженим розпорядженням позивача притягнуто до дисциплінарної відповідальності.

Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 16.05.2018 року в задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись з вищезазначеним рішенням, позивач подала апеляційну скаргу, яка підписана адвокатом позивача ОСОБА_6, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати, прийняти по справі нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню з наступних підстав.

З матеріалів справи вбачається, що Південним офісом Держаудитслужби була проведена позапланова ревізія окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації за період з 01.01.2015 року по 30.06.2017 року, результати якої відображені у відповідному акті за №03-11/59 від 31.07.2017 року (надалі - акт ревізії) (а.с.22-35з/б т.1).

У висновках акту ревізії зазначається про порушення Департаментом освіти і науки Одеської ОДА вимог законодавства при проведенні витрат на оплату праці, що призвело до втрат на загальну суму 297939,80 грн..

Листом від 07.08.2017 року №15-03-22-15/6913 Південний офіс Держаудитслужби повідомив Голову Одеської обласної державної адміністрації Степанова М.В. про результати проведеної позапланової ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації, де, серед іншого, запропоновано прийняти рішення у відповідності до вимог ст.ст.17, 65, 66 Закону України «Про державну службу» щодо притягнення винних посадових осіб, зокрема, заступника директора Департаменту - начальника управління економічного та ресурсного забезпечення ОСОБА_5 до дисциплінарної відповідальності та застосувати дисциплінарне стягнення (а.с.36-37 т.1).

14.11.2017 року голова обласної державної адміністрації Степанов М.В. видав розпорядження №1235/5-2017 «Про дисциплінарне провадження щодо заступника директора Департаменту - начальника управління економічного та ресурсного забезпечення департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації ОСОБА_5», яким з посиланням на ст.ст.68, 69, абз.2 ч.2 ст.72 Закону України «Про державну службу» та вищевказаний лист Південного офісу Держаудит служби від 07.08.2017 року №15-03-22-15/6913 ініціював проведення дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ апарату Одеської обласної державної адміністрації дисциплінарного провадження відносно позивача, та відсторонив позивача від виконання посадових обов'язків на час проведення такого дисциплінарного провадження (а.с.43).

До матеріалів справи відповідачем долучена копія дисциплінарної справи відносно позивача (а.с.1-335 т.2), з матеріалів якої вбачається, що в рамках цього дисциплінарного провадження головою комісії у позивача письмово запитувались пояснення з приводу порушень, які відображені в акті ревізії, і позивач надавала такі пояснення в письмовій формі.

За результатами проведеного відносно позивача службового розслідування дисциплінарною комісією складений Висновок (т.2 а.с.315-324), в якому вказується про наявність в діях позивача наступних порушень:

- позивачем неналежно виконувалися посадові обов'язки, визначені її посадовою інструкцією щодо організації виконання нормативно-правових актів з питань планування і організації матеріально-фінансового забезпечення апарату Департаменту освіти і науки, що не забезпечило ведення бухгалтерського обліку згідно з вимогами чинного законодавства та призвело до фінансових порушень;

- в порушення вимог постанови Кабінету Міністрів України від 06.04.2016 року №268 «Про умови оплати праці працівників державних органів, які виконують функції з обслуговування, і працівників Управління адміністративних будинків Господарсько-фінансового департаменту Секретаріату Кабінету Міністрів України, Управління адміністративними будинками Державного управління справами, Управління адміністративними будинками Управління справами Апарату Верховної Ради України у 2016 році» та постанови Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 року №15 «Питання оплати праці працівників державних органів» у жовтні - грудні 2016 року та січні 2017 року працівникам Департаменту ОСОБА_8, ОСОБА_9, ОСОБА_10, ОСОБА_11, ОСОБА_5, ОСОБА_12 виплачені стимулюючі виплати (надбавки за інтенсивність праці та/або за виконання особливо важливої роботи) без відповідних розпоряджень голови облдержадміністрації, чим державі заподіяно матеріальної шкоди на суму 37235,81 грн.. Відомості нарахування заробітної плати та платіжні відомості підписані у тому числі позивачем, якій відповідно до наказу директора Департаменту від 27.10.2016 року №96/к було надано право другого підпису на фінансово-платіжних та звітних документах Департаменту.

На підставі цих порушень дисциплінарна комісія у вказаному висновку зазначила, що в діях позивача, яка підписала відомості з нарахування заробітної плати працівникам Департаменту та платіжні відомості у жовтні-грудні 2016 року та січні 2017 року, наявний дисциплінарний проступок, визначений пунктом 5 частини 2 статті 65 Закону України «Про державну службу», а саме - неналежне виконання посадових обов'язків та актів органів державної влади.

Також дисциплінарною комісією складений Висновок про наявність в діях позивача дисциплінарного проступку та підстав для притягнення її до дисциплінарної відповідальності (т.2 а.с.327-332), в якому члени комісії відобразили зміст попереднього висновку щодо допущених позивачем порушень, та додатково вказали на те, що відповідно до ч.3 ст.65 Закону України «Про державну службу» державний службовець не може бути притягнутий до дисциплінарної відповідальності, якщо минуло шість місяців з дня, коли керівник державної служби дізнався або мав дізнатися про вчинення дисциплінарного проступку, не враховуючи час тимчасової непрацездатності державного службовця чи перебування його у відпустці, або якщо минув один рік після його вчинення, а тому ОСОБА_5 може бути притягнута до дисциплінарної відповідальності лише за дисциплінарний проступок, вчинений нею у січні 2017 року.

Дисциплінарною комісією складено Подання про застосування до позивача дисциплінарного стягнення, яке зареєстровано відповідачем 02.01.2018 року №4915/02-15/01 (а.с.44-45 т.1), в якому міститься пропозиція про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності та застосування дисциплінарного стягнення у вигляді оголошення догани за дисциплінарний проступок, визначений п.5 ч.2 ст.65 Закону України «Про державну службу», а саме - за неналежне виконання посадових обов'язків та актів органів державної влади.

Позивач 05.01.2018 року надала до канцелярії відповідача письмові пояснення з приводу подання, відповідно до яких вважала безпідставним притягнення її до дисциплінарної відповідальності (а.с.46-46з/б).

10.01.2018 року головою Одеської обласної державної адміністрації прийнято розпорядження №9/к-2018 «Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_5», яким позивачу оголошено догану (а.с.48 т.1).

В якості обґрунтування такого рішення в спірному Розпорядженні зазначено, що за результатами розгляду дисциплінарної справи встановлено, що заступником директора Департаменту - начальником управління економічного та ресурсного забезпечення Департаменту освіти і науки облдержадміністрації ОСОБА_5 виконувалися посадові обов'язки, визначені її посадовою інструкцією щодо організації виконання нормативно-правових актів з питань планування і організації матеріально-фінансового забезпечення апарату Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації. В порушення вимог постанови Кабінету Міністрів України від 18.01.2017 року №15 «Питання оплати праці працівників державних органів» у січні 2017 року працівникам Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації виплачені стимулюючі виплати без відповідних розпоряджень голови Одеської обласної державної адміністрації на підставі фінансово-платіжних документів, підписаних ОСОБА_5.

Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що голова Одеської обласної державної адміністрації Степанов М.В. мав законні підстави та повноваження на притягнення позивача спірним розпорядженням до дисциплінарної відповідальності, і в діях позивача має місце склад дисциплінарного проступку, з який позивачу оголошено догану.

При вирішенні даного спору колегія суддів виходить з наступного.

Відповідно до ч.2 ст.2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень суди перевіряють чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Колегія суддів вважає, що спірне розпорядження наведеним вище критеріям в повній мірі не відповідає.

Так, твердження позивача про те, що голова Одеської обласної державної адміністрації Степанов М.В. не мав повноважень на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності ґрунтуються на тому, що посада позивача відноситься до посади державної служби категорій "Б", а відповідно до п.10 ч.2 ст.17 Закону України «Про державну службу» виключно керівник державної служби має повноваження на рішення про заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", а повноваження керівника державної служби згідно п.3-1 ч.1 вказаної статті у місцевих державних адміністраціях здійснюють:

- керівник апарату - в апараті місцевої державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права);

- керівник структурного підрозділу зі статусом юридичної особи публічного права - у такому підрозділі.

Відхиляючи такі доводи позивача, суд першої інстанції послався на роз'яснення Національного агентства України з питань державної служби від 27.11.2017 року №43-р/з стосовно не поширення положень Закону України «Про державну службу», в редакції яка набула чинності з 15.11.2017 року, на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників.

Також суд першої інстанції вказав на те, що посада керівника апарату облдержадміністрації була введена розпорядженням голови облдержадміністрації від 01.02.2018 року №109/А-2018 «Про внесення змін до розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації від 01 лютого 2018 року №108/А-2018», а розпорядженням голови обдержадміністрацїї від 24.01.2018 року №71/А-2018 «Деякі питання реалізації Закону України «Про державну службу» визначено, що з 24.01.2018 року повноваження керівника державної служби в апараті Одеської обласної державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права) здійснює керівник апарату Одеської обласної державної адміністрації.

З цих підстав суд першої інстанції дійшов висновку, що до 24.01.2018 року суб'єктом призначення та керівником державної служби щодо посади заступника директора Департаменту - начальника управління економічного та ресурсного забезпечення Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації беззаперечно був голова обласної державної адміністрації, а тому він мав повноваження на притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності.

Вирішуючи питання про наявність у голови Одеської обласної державної адміністрації повноважень на притягнення позивача спірним розпорядженням до дисциплінарної відповідальності, колегія суддів виходить з положень ст.68 Закону України «Про державну службу», яка визначає суб'єктів, уповноважених ініціювати дисциплінарні провадження та застосовувати дисциплінарні стягнення до державних службовців.

Так, ч.1 ст.68 Закону України «Про державну службу» статті встановлює, що дисциплінарні провадження ініціюються суб'єктом призначення.

Частина 2 цієї статті визначає, що дисциплінарні стягнення на державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В" накладаються (застосовуються):

- зауваження - суб'єктом призначення;

- інші види дисциплінарних стягнень - суб'єктом призначення за поданням дисциплінарної комісії.

Відповідно до п.7 ч.1 ст.2 Закону України «Про державну службу» суб'єкт призначення - державний орган або посадова особа, яким відповідно до законодавства надано повноваження від імені держави призначати на відповідну посаду державної служби в державному органі та звільняти з такої посади.

Згідно ч.2 ст.11 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» керівники структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду та звільняються з посади головами відповідних державних адміністрацій за погодженням з органами виконавчої влади вищого рівня в порядку, що визначається Кабінетом Міністрів України.

Пункт 3 ч.1 ст.39 Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до повноважень голів місцевих державних адміністрацій відносить призначення на посади та звільнення з посад своїх заступників, керівників структурних підрозділів відповідно до статей 10 та 11 цього Закону.

Посада позивача - заступник директора Департаменту - начальник управління економічного та ресурсного забезпечення Департаменту освіти і науки Одеської обласної державної адміністрації - не є посадою керівника структурного підрозділу місцевої державної адміністрації.

Оскільки Закон України «Про місцеві державні адміністрації» не визначає конкретного суб'єкта призначення для посади заступника керівника структурного підрозділу місцевої державної адміністрації, яка відносить до посади державної служби категорії «Б», то в цьому випадку слід виходити з положень Закону України «Про державну службу», в редакції, чинній на час прийняття спірного розпорядження.

Так, відповідно до п.2 ч.2 ст.31 Закону України «Про державну службу» рішення про призначення на посади державної служби категорій "Б" і "В" приймається керівником державної служби.

Пунктом 3-1 ч.1 ст.17 Закону України «Про державну службу» визначено, що у місцевих державних адміністраціях повноваження керівника державної служби здійснюють:

керівник апарату - в апараті місцевої державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права);

керівник структурного підрозділу зі статусом юридичної особи публічного права - у такому підрозділі.

Отже, оскільки відповідно до Положення про Департамент освіти і науки Одеської ОДА, затвердженого розпорядженнями голови Одеської ОДА від 10.07.2017 року №569/а-2007, Департамент є юридичною особою публічного права (п.7.3.), то керівником державної служби, а відповідно і суб'єктом призначення для посади, яку займала позивач, був директор Департаменту освіти і науки Одеської ОДА.

Такий висновок повністю узгоджується з п.10 ч.2 ст.17 Закону України «Про державну службу», яким встановлено, що керівник державної служби приймає у межах наданих повноважень рішення про заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В".

Таким чином, виходячи з наведених положень Закону України «Про державну службу», в редакції, яка діяла на момент прийняття відповідачем спірного розпорядження, повноваженнями по притягненню позивача до дисциплінарної відповідальності у вигляді догани був наділений виключно директор Департаменту освіти і науки Одеської ОДА за поданням дисциплінарної комісії.

Відтак, спірне розпорядження прийнято головою Одеської обласної державної адміністрації поза межами наданих йому повноважень, а тому не може вважатися правомірним.

Посилання позивача на те, що згідно роз'яснень Національного агентства України з питань державної служби від 27.11.2017 року №43-р/з положення Закону України «Про державну службу», в редакції яка набула чинності з 15.11.2017 року, не поширюються на голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників, колегія суддів відхиляє, як такі, що не відносяться до предмету даного спору, оскільки змінами до Закону України «Про державну службу», про які йдеться у вказаному роз'ясненні Національного агентства України з питань державної служби, посади голів місцевих державних адміністрацій, їх перших заступників та заступників виключені з переліку посад державної служби, що не звільняє осіб, які займають такі посади, від обов'язку дотримання вимог цього закону при прийнятті рішень стосовно осіб, які займають посади державних службовців.

Також колегія суддів відхиляє як безпідставні посилання відповідача на те, що спірне розпорядження було ухвалено в перехідний період після набуття чинності з 15.11.2017 року змін до Закону України «Про державну службу», протягом якого повноваження керівника державної служби в апараті Одеської обласної державної адміністрації та її структурних підрозділах (крім структурних підрозділів зі статусом юридичних осіб публічного права) з 24 січня 2018 року здійснює керівник апарату Одеської обласної державної адміністрації відповідно до розпорядженням голови обдержадміністрацїї від 24.01.2018 року №71/А-2018, а посада керівника апарату облдержадміністрації була введена розпорядженням від 01.02.2018 року №109/А-2018.

По-перше - Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо окремих питань проходження державної служби» від 09.11.2017 року №2190-VIII, яким внесені зміни до Закону України «Про державну службу», набув чинності з 11.11.2017 року, і пунктом 2 Прикінцевих положень якого зобов'язано Кабінет Міністрів України у двотижневий строк з дня набрання чинності цим Законом привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом та забезпечити приведення міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів у відповідність із цим Законом.

Цей Закон не надає головам місцевих державних адміністрації правових підстав продовжувати у 2018 році виконувати ті повноваження, яких вони були позбавлені цим Законом, а тому є помилковими посилання відповідача на існування Розпорядження Одеської обласної державної адміністрації від 24.03.2017 року «Про здійснення повноважень керівника державної служби в Одеської обласної державної адміністрації», яким ці повноваження покладені на голову облдержадміністрації, оскільки це розпорядження з 11.11.2017 року вже не відповідає положенням Закону України «Про державну службу».

По-друге - як вже зазначено вище, відповідно до змін до Закону України «Про державну службу», які набули чинності з 11.11.2017 року, повноваження по притягненню позивача до дисциплінарної відповідальності перейшли до директора Департаменту освіти і науки Одеської ОДА, посаду якого з 02.06.2017 року займає Лончак О.А., а тому на час притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності існувала та посадова особа, яка мала законні підстави притягати позивача до такої відповідальності, що виключало необхідність покладати ці повноваження на іншу посадову особу облдержадміністрації.

Слід зазначити, що лише у травні 2018 року розпорядженням Одеської обласної державної адміністрації від 24.05.2018 року №528/а-2018 Положення про Департамент освіти і науки Одеської ОДА, було приведено у відповідність до Закону України «Про державну службу» стосовно віднесення до повноважень директора Департаменту освіти і науки Одеської ОДА повноважень по призначенню на посаду та звільнення з посади заступників директора Департаменту (т.3 а.с.203), які в попередній редакції цього Положення, затвердженого розпорядженнями від 10.07.2017 року №569/а-2007, були віднесені до повноважень голови облдержадміністрації.

Проте така несвоєчасність реагування відповідачем на зміни до Закону України «Про державну службу», які набули чинності з 11.11.2017 року, не може виправдовувати прийняття спірного розпорядження посадовою особою, яка втратила повноваження на його прийняття внаслідок таких змін.

Колегія суддів вважає, що прийняття спірного розпорядження не уповноваженою на те посадовою особою є самостійною та достатньою підставою для його скасування як неправомірного.

Враховуючи наведені обставини справи, колегія суддів робить висновок, що судом першої інстанції допущено неправильне застосування норм матеріального права, що призвело до прийняття помилкового рішення, а тому рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16.05.2018 року підлягає скасуванню з прийняттям по справі нового рішення про задоволення позовних вимог.

Керуючись ст.315, ст.317, ст.321, ст.322, ст.325, ст.329 КАС України, апеляційний суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу ОСОБА_5, яка підписана адвокатом позивача ОСОБА_6 - задовольнити.

Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 16 травня 2018 року скасувати.

Прийняти по справі нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_5 до Одеської обласної державної адміністрації - задовольнити.

Визнати протиправним та скасувати розпорядження голови Одеської обласної державної адміністрації №9/к-2018 від 10 січня 2018 року.

Стягнути на користь ОСОБА_5 (ІПН НОМЕР_1) судові витрати в сумі 1762 (одна тисяча сімсот шістдесят дві) гривні з Одеської обласної державної адміністрації (код ЕДРПОУ 00022585) за рахунок її бюджетних асигнувань.

Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повне судове рішення складено та підписано 07 вересня 2018 року.

Головуючий суддя

Кравченко К.В.

Судді

Вербицька Н. В. Джабурія О.В.