УХВАЛА

про закриття провадження у справі

03 вересня 2018 року

м. Київ

справа №9901/638/18

адміністративне провадження №П/9901/638/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді Кравчука В.М.,

суддів Бучик А.Ю., Гриціва М.І., Пасічник С.С., Смоковича М.І.,

за участю секретаря судового засідання Вишняка О.М.,

позивача ОСОБА_2

представника позивача ОСОБА_3,

представника відповідача Гуцала Д.С.,

розглянувши клопотання представника відповідача про закриття провадження у справі за позовом ОСОБА_2 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання бездіяльності щодо не підписання закону протиправною та зобов'язання вчинити певні дії.

У С Т А Н О В И В:

1. 19.06.2018 ОСОБА_2 звернувся до Верховного Суду з позовом до Президента України Порошенка П.О., в якому просить визнати протиправною бездіяльність Президента України Порошенка П.О. щодо не підписання Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про банки і банківську діяльність» щодо гарантування державних вкладів фізичних осіб" (законопроект № 5553 від 19.12.2016), направленого на підпис Президенту України 22.12.2016 та зобов'язати його підписати та офіційно оприлюднити цей закон.

2. В обґрунтування позову покликається на те, що 20.12.2016 Верховна Рада України прийняла Закон України «Про внесення зміни до Закону України «Про банки та банківську діяльність» щодо гарантування державою вкладів фізичних осіб» (законопроект № 5553 від 19.12.2016), який гарантував стовідсоткове повернення вкладів фізичних осіб у державних банках. При чому, законопроект було внесено на розгляд Президентом України та визначено його як невідкладний.

3. 22.12.2016 закон було направлено на підпис Президенту України, проте станом на даний час закон Президентом не підписано, відомості про застосування щодо нього права вето також відсутні.

4. Листом № 01/03-179 (77781) від 13.04.2018 у відповідь на звернення Позивача від 22.03.2018 № 086-379/ХА Голова Верховної Ради України підтвердив, що конституційна процедура набрання чинності зазначеним законом не була завершена через не підписання його Президентом України.

5. У разі не повернення у визначений строк закону з пропозиціями до Верховної Ради України, Президент зобов'язаний закон підписати та офіційно оприлюднити. Випадків, коли Президент може за своїм бажанням відкласти підписання закону, Конституцією України не передбачено. Фактична відмова Президента від завершення процедури набрання чинності законом замикає на ньому увесь законодавчий процес, ставлячи під сумнів вплив Верховної Раді України на визначення засад внутрішньої та зовнішньої політики держави та взагалі доцільність прийняття нею законів. Це нівелює роль та статус Верховної Ради України як єдиного законодавчого органу та, відповідно, дискредитує Позивача - народного депутата України. Вищезазначене вказує на те, що бездіяльність щодо підписання Закону України «Про внесення зміни до Закону України «Про банки і банківську діяльність» щодо гарантування державою вкладі фізичних осіб порушує права Позивача як громадянина України та як представника народу України у Верховній Раді.

6. Відповідач у відзиві від 09.07.2018 просить закрити провадження у справі. Покликається на те, що Верховна рада України під час розгляду та прийняття законів та Президент України під час розробки та внесення до парламенту законопроектів, підписанні законі чи при утриманні від їх підписання не виконують владних управлінських функцій, а реалізовують свої власні конституційні дискреційні повноваження щодо законодавчої (законотворчої) діяльності. Зазначає, що така правова позиція неодноразово висловлювалась Верховним Судом України (рішення у справах № 21-2598а15 від 03.02.2016, № 21-370а14 від 07.10.2014, № 21-577а14 від 20.01.2015, № 21-4778а15 від 17.11.2015) та у рішеннях Великої палати Верховного Суду (постанови у справах № 9901/503/18 від 30.05.2018, № 9901/370/18 від 28.03.2018).

7. 08.08.2018 від позивача надійшла відповідь на відзив. Позивач вважає, що твердження відповідача справедливим лише в частині - щодо права законодавчої ініціативи. Повноваження щодо розробки та внесення законопроектів дійсно є дискреційними, які можуть здійснюватися суб'єктом, в даному випадку Президентом, з певною долею розсуду. Ознаки дискреції є також у повноваженні Президента щодо застосування права вето до прийнятого закону. Конституція України (стаття 94) дає можливість Президенту обрати з двох варіантів: підписати прийнятий Верховною Радою України закон або повернути його з пропозиціями для повторного розгляду.

8. У тому ж разі, якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений. Жодних інших варіантів юридично допустимих рішень не передбачено. Зокрема, не може бути жодного «утримання від підписання закону», про яке йдеться у відзиві на позов. Таким чином, повноваження Президента України щодо підписання прийнятих Верховною Радою законів, до яких не застосовано право вето, має зобов'язальний характер і не містить у собі ознак дискреції.

9. Позивач стверджує, що у відзиві відповідача цитату з рішення Конституційного Суду України №7-рп/2002 віл 27.03.2002, відповідно до якого закони, постанови та інші правові акти є юридичною формою реалізації повноважень єдиного органу законодавчої влади в Україні та відповідно до частини другої статті 147, частини першої статті 150 Конституції України є об'єктом судового конституційного контролю, вирвано з контексту.

10. Згідно зі статтею 8 Закону України «Про Конституційний Суд України» суд розглядає питання щодо відповідності Конституції України (конституційності) чинних актів (їх окремих положень). Тобто Конституційний Суд не може розглядати питання про неконституційність актів, які є набрали чинності.

11. Закон України «Про внесення зміни до Закону України «Про банки і банківську діяльність» щодо гарантування державою вкладів фізичних осіб» (законопроект № 5553 від 19.12.2016) не набрав та не може набрати чинності у зв'язку з бездіяльністю Президента України, що і є предметом адміністративного позову. Отже, до здійснення Президентом України свого конституційного обов'язку з підписання та оприлюднення прийнятого закону, зазначений нормативно-правовий акт не може бути об'єктом судового конституційного контролю.

12. Позивач погоджується з тим, що право законодавчої ініціативи та право вето є етапами реалізації функції законотворчості. Однак зазначене не стосується обов'язку Президента України щодо введення у дію вже прийнятого закону шляхом його підписання та оприлюднення.

13. Участь Президента у здійсненні парламентської функції законотворчості закінчується на етапі застосування права вето. Якщо ж право вето ним не використане, то по закінченні п'ятнадцятиденного строку Президент України зобов'язаний здійснити дії, необхідні для закінчення процедури набрання законом чинності.

14. Рішення Конституційного Суду України № 17-рп/2002 не розглядає підписання та оприлюднення закону як складову частину участі Президента у здійсненні парламентської функції законотворчості, тому посилання на цей акт як на обґрунтування позиції Відповідача є безпідставним та маніпулятивним. В даному випадку предметом розгляду є бездіяльність Президента України саме суб'єкта владних повноважень, а не фізичної особи, тож спір є публічно-правовим.

15. Обов'язок Президента України підписати та оприлюднити закон у встановлений строк чітко визначений Конституцією України. Питання щодо конституційності акту не ставляться, отже у порядку судового конституційного провадження спір розглядатися не може. Тож безпідставними та необґрунтованими є посилання Відповідача на правову позицію, викладену у рішеннях Великої Палати Верховного Суду № 9901/503/18 від 30.05.2018, № 9901/370/18 від 28.03.2018, адже на відміну від цього спору, зазначені справи не стосувалися конкретно визначеної функції суб'єкта владних повноважень.

16. Крім того, розгляд справи про бездіяльність Президента є не можливим у будь-якому іншому судовому провадженні, крім адміністративного. Таким чином, закриття справи з підстав не підсудності справи адміністративному суду порушуватиме право на судовий захист, закріплене статтею 55 Конституції України та статтею 6 Конвенції про захист прав людини основоположних свобод.

17. Суд оцінив доводи та заперечення сторін і, вирішуючи клопотання, виходить з такого.

18. Спірні правовідносини виникли між народним депутатом України ОСОБА_2 та Президентом України Порошенко Петром Олексійовичем щодо не підписання Закону України.

19. Відносини щодо підписання прийнятого Верховною Радою України закону урегульовані безпосередньо Конституцією України. У ст. 94 Конституції України передбачено:

Закон підписує Голова Верховної Ради України і невідкладно направляє його Президентові України.

Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду.

У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим Президентом України і має бути підписаний та офіційно оприлюднений.

Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, Президент України зобов'язаний його підписати та офіційно оприлюднити протягом десяти днів. У разі якщо Президент України не підписав такий закон, він невідкладно офіційно оприлюднюється Головою Верховної Ради України і опубліковується за його підписом.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

20. На думку позивача, правовідносини щодо підписання закону або повернення закону із зауваженнями є публічно-правовими та належать до юрисдикції адміністративних судів. Відповідач це заперечує.

21. Суд виходить з того, що відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Отже, повноваження кожного органу законодавчої, виконавчої та судової влади не є безмежними, а визначають Конституцією та законами України.

22. Сукупність повноважень суду щодо розгляду та вирішення справ є юрисдикцією суду. У частині 3 статті 124 Конституції визначено, що юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

23. Суд має повноваження розглядати та вирішувати справу (має юрисдикцію), якщо має місце юридичний спір. Відповідно, відсутність юридичного спору свідчить про те, що Суд не має повноважень вирішувати справу.

24. У взаємозв'язку з ч. 1, 2 статті 55, положення ч. 3 статті 124 Конституції України слід розуміти як поширення юрисдикції судів на юридичні спори, предметом яких є права та свободи конкретної особи.

25. Ознаки «юридичного спору» в контексті юрисдикції адміністративного суду визначено у п. 2 ч. 1 ст. 4 та ст. 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).

26. Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах. Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 4 КАС України публічно-правовий спір - спір, у якому:

- хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або

- хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов'язує надавати такі послуги виключно суб'єкта владних повноважень, і спір виник у зв'язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або

- хоча б одна сторона є суб'єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв'язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб'єкта владних повноважень або іншої особи;

27. Для того, щоб спір належав до юрисдикції адміністративного суду, необхідно встановити наявність визначених у КАС України ознак публічно-правового спору.

28. Однією з ознак такого спору є те, що хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій. За змістом цього правового положення, першою ознакою публічно-правового спору є участь сторони, яка здійснює публічно-владні управлінські функції.

29. Зміст поняття «публічно-владної управлінської функції» у законодавстві не розкрито. У контексті предмету спору, зокрема, необхідно з'ясувати, чи належать до публічно-владних управлінських функцій відносини щодо підписання закону Президентом України або повернення закону із зауваженнями.

30. У пункті 2 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 17.10.2002 N 17-рп/2002 у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення положень статей 75, 82, 84, 91, 104 Конституції України (щодо повноважності Верховної Ради України) Конституційний Суд України висловив таку думку:

… учасниками законодавчого процесу на його відповідній стадії, а отже, учасниками законотворчості, є визначені в частині першій статті 93 Конституції України суб'єкти права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України - зокрема Президент України і Кабінет Міністрів України. Крім того, частиною другою статті 94 Конституції України встановлено, що Президент України протягом п'ятнадцяти днів після отримання закону підписує його, беручи до виконання, та офіційно оприлюднює його або повертає закон зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями до Верховної Ради України для повторного розгляду, тобто реалізує право вето. Без подолання вето неможливе наступне підписання та офіційне оприлюднення закону Президентом України, а відтак - набрання законом чинності. Реалізація права законодавчої ініціативи і права вето означає лише участь відповідних органів у здійсненні власне парламентської функції законотворчості.

31. Отже, на думку Конституційного Суду України, Президент України є учасником законотворчості, а реалізація права вето (у широкому сенсі - підписання закону) - це частина законотворчості.

32. Справу з подібними правовідносинами розглядав Вищий адміністративний суд України та Верховний Суд України (справа № П/800/197/15). ОСОБА_7 звернувся до Вищого адміністративного суду України, як до суду першої інстанції, з позовом до Президента України, Голови Верховної Ради України, в якому просив, зокрема, визнати протиправною бездіяльність Президента України щодо не підписання прийнятого Верховною Радою України 09.04.2015 Закону України «Про внесення змін до Закону України "Про особливості державного регулювання діяльності суб'єктів підприємницької діяльності, пов'язаної з реалізацією та експортом лісоматеріалів" (щодо мораторію на експорт лісо- та пиломатеріалів у необробленому вигляді) (реєстр.№1362) у встановлений статтею 94 Конституції України строк.

33. В ухвалі Вищого адміністративного суду України від 15.06.2015, яку залишено без змін постановою Верховного Суду України від 03.02.2016, Суд дійшов такого правового висновку:

… оскільки Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів та Президент України при підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконують владних управлінських функцій, а реалізують свої повноваження щодо законодавчої діяльності, то вона (діяльність) не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів, зокрема й Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції.

34. Суд не вбачає підстав для відступу від цього правового висновку.

35. Отже, визначаючи межі поняття «публічно-владної управлінської функції» у контексті предмету спору, Суд дійшов висновку, що відносини щодо підписання закону Президентом України або повернення закону із зауваженнями є частиною єдиного законотворчого процесу, який включає усі стадії: від законодавчої ініціативи до оприлюднення закону.

36. Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів та Президент України при підписанні законів чи при утриманні від їх підписання не виконують владних управлінських функцій, а реалізовують свої повноваження щодо законотворчості. Це дає підстави зробити висновок, що юрисдикція адміністративних судів, не поширюється на спори про визнання протиправними дій при прийнятті законів, при утриманні від їх підписання чи оприлюдненні.

37. Конституція України прямо не передбачає як діяти у ситуації, коли Президент України не підписує закон і не повертає його із зауваженнями до Верховної Ради України. Однак правова невизначеність у цій ситуації повинна вирішуватися в позасудовому порядку, оскільки на ці відносини юрисдикція адміністративних судів не поширюється.

38. Суд закриває провадження у справі якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України). Якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз'яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд таких справ (ч. 2 ст. 239 КАС України).

39. Однак у зазначених статтях не вирішено питання про правові наслідки звернення позивача з позовом, в якому відсутні ознаки юридичного спору (публічно-правового спору) та який на підставі частини 3 ст. 124 Конституції не належить до юрисдикції усіх судів України.

40. Суд вважає, що такому випадку, відмовляючи у відкритті провадження у справі, позивачу слід роз'яснити, що його вимоги не належать до юрисдикції судів.

41. З огляду на вищевикладене, Суд дійшов висновку, що клопотання слід задовольнити і провадження у справі закрити.

Керуючись статтями 22, 170, 266 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

УХВАЛИВ:

Клопотання представника Президента України задовольнити.

Провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_2 до Президента України Порошенка Петра Олексійовича про визнання бездіяльності протиправною та зобов'язання вчинити певні дії закрити.

Ухвалу може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Повний текст ухвали складено 05.09.2018.

Головуючий суддя В.М. Кравчук

Суддя А.Ю. Бучик

Суддя М.І. Гриців

Суддя С.С. Пасічник

Суддя М.І. Смокович