УХВАЛА

21 серпня 2018 року

Київ

справа №9901/737/18

провадження №П/9901/737/18

Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Смоковича М. І., перевіривши матеріали позовної заяви Національного антикорупційного бюро України до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, на стороні позивача - Генеральної прокуратури України та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, на стороні відповідача - заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії,

УСТАНОВИВ:

16 серпня 2018 року Національне антикорупційне бюро України (далі - НАБУ) звернулося до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (далі - КДКП, Комісія), за участю третіх осіб: Генеральної прокуратури України (далі - ГПУ) та заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України ОСОБА_2 (далі - заступник прокурора - керівник САП ГПУ ОСОБА_2., прокурор), в якому просить:

визнати протиправним та скасувати рішення КДКП від 26 липня 2018 року № 343дп-18 "Про накладення на заступника Генерального прокурора - керівника САП ГПУ ОСОБА_2 дисциплінарного стягнення";

зобов'язати Комісію на засіданні розглянути висновок про наявність дисциплінарного проступку в діях заступника Генерального прокурора - керівника САП ГПУ ОСОБА_2 та зібрані матеріали у дисциплінарному провадженні № 11/2/4-526дс-101дп-18.

На обґрунтування позовних вимог зазначає, що у березні 2018 року НАБУ в особі Директора ОСОБА_3 та Генеральний прокурор України ОСОБА_1 подали до КДКП дисциплінарні скарги з вимогами притягнути заступника Генерального прокурора - керівника САП ГПУ ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності з накладенням дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.

Однак за результатами розгляду вказаних дисциплінарних скарг Комісія ухвалила рішення від 26 липня 2018 року № 343дп-18, яким наклала на заступника Генерального прокурора - керівника САП ГПУ ОСОБА_2 дисциплінарне стягнення у виді догани.

Не погоджуючись з обраним Комісією видом дисциплінарного стягнення, який застосовано щодо заступника Генерального прокурора - керівника САП ГПУ ОСОБА_2, НАБУ звернулося до суду з цим позовом.

При вирішенні питання про відкриття провадження у справі за цим позовом суд виходить з такого.

Згідно з частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Відповідно до частини третьої статті 124 Конституції України юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.

Завданням адміністративного судочинства відповідно до частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Даючи офіційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України у рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 вказав, що «права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб'єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави, відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України, полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб'єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні створено систему адміністративних судів».

За змістом рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття порушеного права, за захистом якого особа може звертатися до суду, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб'єктивного права; б) є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб'єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним».

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права.

При цьому таке порушення права повинно стосуватися індивідуальних прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.

Зі змісту позовних вимог вбачається, що НАБУ оскаржує рішення КДКП за результатами розгляду дисциплінарної скарги позивача, яке, у свою чергу, прийнято Комісією щодо третьої особи.

Частиною десятою статті 131 Конституції України встановлено, що відповідно до закону в системі правосуддя утворюються органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів.

Згідно зі статтею 44 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон № 1697-VII) дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.

Відповідно до пункту 5 частини першої статті 77 Закону № 1697-VII Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів за результатами дисциплінарного провадження і за наявності підстав, передбачених цим Законом, приймає рішення про накладення на прокурора Генеральної прокуратури України, регіональної та місцевої прокуратури дисциплінарного стягнення або рішення про неможливість подальшого перебування особи на посаді прокурора.

Приписами частини першої статті 50 Закону № 1697-VII визначено, що прокурор може оскаржити рішення, прийняте за результатами дисциплінарного провадження, до адміністративного суду або до Вищої ради правосуддя протягом одного місяця з дня вручення йому чи отримання ним поштою копії рішення. Норми такого ж змісту наведено у пункті 148 Положення про порядок роботи Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, прийнятого Всеукраїнською конференцією прокурорів 27 квітня 2017 року.

Таким чином, цією нормою передбачено право прокурора на оскарження рішення Комісії, прийнятого безпосередньо щодо нього.

Частиною десятою статті 78 Закону № 1697-VII встановлено, що особа, яка подала дисциплінарну скаргу про вчинення прокурором дисциплінарного проступку, має право оскаржити рішення Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів до Вищої ради правосуддя за наявності дозволу Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів на таке оскарження.

Отже, у розумінні норм Закону № 1697-VII скаржник у разі незгоди з рішенням КДКП, прийнятим за результатами розгляду його скарги, має право за наявності дозволу КДКП на оскарження такого рішення лише до Вищої ради правосуддя. Із цього випливає висновок, що НАБУ як особа, що подала скаргу до КДКП, не має права на оскарження рішення, ухваленого КДКП за результатами розгляду такої скарги.

Згідно з частиною четвертою статті 5 КАС України суб'єкти владних повноважень мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України.

Таке обмеження щодо можливості звернення суб'єкта владних повноважень з позовом до суду адміністративної юрисдикції містить і пункт 5 частини першої статті 19 КАС України, зі змісту якого випливає, що суб'єкт владних повноважень може звернутися до суду у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб'єкту законом.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, можливість звернення суб'єкта владних повноважень до суду адміністративної юрисдикції повинна бути пов'язана з виконанням ним владних управлінських функцій у межах повноважень та за умови, що право на таке звернення прямо передбачене законом.

Основі засади організації діяльності, перелік завдань і повноважень НАБУ регламентує Закон України "Про Національне антикорупційне бюро України", за приписами статті 1 якого Національне антикорупційне бюро України є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових. Завданням Національного бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.

Статтею 17 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" передбачені права Національного бюро, з переліку яких вбачається, що Національному бюро та його працівникам для виконання покладених на них обов'язків надається право, зокрема, за наявності підстав, передбачених законом, подавати до суду позови про визнання недійсними угод у порядку, встановленому законодавством України.

В інших випадках право звернення до суду не передбачено.

За такого правового врегулювання НАБУ як суб'єкт владних повноважень не може звертатися до суду з таким позовом, оскільки законом не надано цьому суб'єкту владних повноважень право на звернення до суду для вирішення цього публічно-правового спору.

Щодо права на звернення до суду НАБУ як заявнику, що подав скаргу до КДКП, то з урахуванням наведених приписів у судовому порядку підлягають оскарженню ті рішення КДКП, які прийнято за результатами дисциплінарного провадження, і право на таке оскарження має лише прокурор як суб'єкт цього дисциплінарного провадження, діяльність якого оскаржується. Особи, за дисциплінарною скаргою яких КДКП приймає рішення у визначеному Законом № 1697-VII порядку, не є суб'єктами дисциплінарного провадження і за Законом № 1697-VII не наділені правом на оскарження рішень КДКП як за результатами дисциплінарного провадження, так і за наслідками вирішення питання про його відкриття.

Аналогічна правова позиція міститься у постановах Великої Палати Верховного Суду від 22 березня 2018 року та від 03 квітня 2018 року у справах № 800/559/17 та № 9901/152/18 відповідно.

Стосовно ж посилань позивача на те, що цей позов поданий ним як суб'єктом владних повноважень з приводу реалізації компетенції щодо здійснення досудового розслідування кримінальних корупційних правопорушень, які вчинені вищими посадовими особами держави, суд звертає увагу на таке.

У компетенційних спорах позивачем є суб'єкт владних повноважень, якщо він вважає, що інший суб'єкт владних повноважень своїм рішенням або діями втрутився у його компетенцію або що прийняття такого рішення чи вчинення дій є його прерогативою.

Водночас у цьому разі НАБУ оскаржує рішення КДКП, прийняття якого не належить до компетенції НАБУ, а стосується прав та інтересів та має безпосередній вплив лише на прокурора, щодо якого воно прийнято. Тобто КДКП не втрутилося в компетенцію НАБУ, а тому цей спір не може бути компетенційним.

У цьому позові йдеться про оскарження акта індивідуальної дії, який прийнято стосовно прокурора. Поняття індивідуального акта міститься у пункті 19 частини першої статті 4 КАС України та означає акт (рішення) суб'єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.

Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що право на оскарження рішення (індивідуального акта) суб'єкта владних повноважень надано особі, щодо якої воно прийняте або прав, свобод та інтересів якої воно безпосередньо стосується.

За такого правового врегулювання правовідносини, які виникли між сторонами у зв'язку зі зверненням НАБУ до КДКП з дисциплінарною скаргою про притягнення заступника Генерального прокурора - керівника САП ГПУ ОСОБА_2 до дисциплінарної відповідальності з накладенням дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури, за наслідками прийняття оскаржуваного рішення КДКП, вказують на те, що це рішення не підлягає оскарженню в судах за зверненням НАБУ.

Згідно з пунктом 1 частини першої статті 170 КАС України суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.

За таких обставин у відкритті провадження у справі за цим позовом слід відмовити.

На виконання вимог частини шостої статті 170 КАС України та в аспекті спірних правовідносин суд роз'яснює, що поняття "спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства" варто тлумачити в більш ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується як тих спорів, що не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду.

Спір, за вирішенням якого звернувся позивач, не підлягає судовому розгляду, тому у цій справі суд не зазначає, до юрисдикції якого суду віднесено його вирішення.

Аналогічну правову позицію висловила Велика Палата Верховного Суду в постанові від 15 березня 2018 року у справі № 800/414/17.

Керуючись статтями 22, 170, 266 КАС України, суд

УХВАЛИВ:

Відмовити у відкритті провадження у справі за позовом Національного антикорупційного бюро України до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, на стороні позивача - Генеральної прокуратури України та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог, на стороні відповідача - заступника Генерального прокурора - керівника Спеціалізованої антикорупційної прокуратури Генеральної прокуратури України ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування рішення, зобов'язання вчинити дії

Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п'ятнадцяти днів з дня її постановлення та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Суддя М.І.Смокович