КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 826/14307/17 Суддя (судді) першої інстанції: Аверкова В.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

26 липня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд в складі: головуючого - судді Лічевецького І.О., суддів - Мельничука В.П., Земляної Г.В., при секретарі - Шевчук А.В., розглянувши у відкритому судовому засіданні за апеляційною скаргою Міністерства екології та природних ресурсів України на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2018 року адміністративну справу за позовом Міністерства екології та природних ресурсів України до Державної регуляторної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору - товариство з обмеженою відповідальністю «Демікон», про скасування розпорядження,

ВСТАНОВИВ

Міністерство екології та природних ресурсів України звернулось до суду з позовом про скасування розпорядження Державної регуляторної служби України № 79 від 13 травня 2017 р. «Про усунення порушень законодавства у сфері ліцензування».

На обґрунтування своїх вимог позивач зазначав, що у резолютивній частині не міститься висновку щодо задоволення чи відхилення апеляції ТОВ «Демікон», а відсутність станом на дату перевірки уніфікованого акту, не порушує норм законодавства і не може слугувати підставою для скасування рішення, прийнятого за результатами перевірки.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2018 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

В апеляційній скарзі Міністерство екології та природних ресурсів України, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що призвело до неправильного вирішення справи, просить скасувати вказане судове рішення і прийняти нову постанову про відмову у задоволенні позову.

Зокрема, скаржник звертає увагу на те, що положення Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не поширюються на Міністерство екології та природних ресурсів України.

Позивач також посилається на помилковість висновків окружного адміністративного суду про те, що не підлягають оскарженню рішення Експертно-апеляційної ради при Державній регуляторній службі України.

Перевіривши повноту встановлення окружним адміністративним судом фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм матеріального і процесуального права, Київський апеляційний адміністративний суд дійшов наступного.

Судом першої інстанції встановлено, що 17 лютого 2017 р. посадовцями Міністерства екології та природних ресурсів України проведено планову перевірку додержання ТОВ «Демікон» ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами.

Результати перевірки оформлено актом № 07/17 від 17 лютого 2017 р.

Згідно цьому акту:

- в порушення вимог пункту 2 постанови Кабінету Міністрів України № 446 від 13.07.2016 р. «Про затвердження Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами» ТОВ «Демікон» протягом 2-х місяців не подано жодних відомостей про приведення господарської діяльності у відповідність до нових Ліцензійних умов;

- в порушення вимог абзацу 11 пункту 11 Ліцензійних умов у ТОВ «Демікон» відсутнє обладнання, зазначене у відомості про наявність матеріально-технічної бази, доданої до заяви про отримання ліцензії;

- в порушення вимог абзацу 9 пункту 9 Ліцензійних умов у виробничому приміщенні відсутня помаркована тара, бункери та відсіки для зберігання небезпечних відходів;

- в порушення вимог абзацу 1 пункту 16 Ліцензійних умов на території виробничого майданчику відсутній зливовідвід;

- в порушення вимог абзацу 4 пункту 6 Ліцензійних умов не надано відомості щодо наявності декларації безпеки і плану локалізації та ліквідації аварії на об'єкті;

- в порушення вимог абзацу 6 пункту 6 Ліцензійних умов не надано відомостей щодо наявності дозволу на виконання робіт підвищеної небезпеки;

- в порушення вимог пункту 15 Ліцензійних умов не надано спеціальний паспорт місць зберігання небезпечних відходів.

За результатами перевірки також було складено акт № 07/17-1 від 17.02.2017 р. про виявлення недостовірності даних у документах, поданих ТОВ «Демікон» із заявою про отримання ліцензії, у якому перелічені всі порушення, наведені в акті перевірки.

23 лютого 2017 р. позивачем видано наказ № 85 «Про анулювання ліцензій».

Цим наказом, на підставі пункту 8 частини 2 статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та згідно акту виявлення недостовірності даних у документах із заявою про отримання ліцензії, анульовано видану ТОВ «Демікон» ліцензію на право провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами № 198 від 14.06.2011 р.

Названий наказ ТОВ «Демікон» оскаржило до Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування при Державній регуляторній службі України.

Рішенням Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування № 4.3, оформленим протоколом № 06-17 від 11.05.2017 р., Міністерство екології та природних ресурсів України зобов'язано усунути порушення вимог Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині анулювання ліцензії ТОВ «Демікон» на операції у сфері поводження з небезпечними відходами.

Приймаючи це рішення, Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування зазначила, що органом ліцензування порушено:

- вимоги Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (мораторій на планові перевірки та обмеження на позапланові перевірки поширюється на Міністерство екології та природних ресурсів України як орган державного нагляду (контролю));

- вимоги пункту 8 частини другої статті 16, частини сьомої статті Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» (органом ліцензування не правомірно та необґрунтовано застосовано підставу для анулювання (відсутність правових підстав для здійснення заходів контролю та прийняття рішень за їх результатами під час дії мораторію на проведення перевірок);

- вимоги та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»:

а) частини другої статті 5: у межах переліку питань кожен орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу має визначити ті питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль). Уніфіковані форми актів, в яких передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, затверджуються органом державного нагляду (контролю) і публікуються в мережі Інтернет у порядку, визначеному законодавством (на момент проведення перевірки уніфіковані форми актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), органом контролю затверджені не були);

б) абзацу 2 частини другої статті 8 в частині обов'язку органу контролю повно, об'єктивно та неупереджено здійснювати державний нагляд (контроль) у межах повноважень, передбачених законом;

в) статті 10 в частині права суб'єкта господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) серед іншого, вимагати від посадових осіб органу державного нагляду (контролю) додержання вимог законодавства та не допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), якщо, зокрема, органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

Це рішення стало підставою для прийняття Державною регуляторною службою України розпорядження № 79 від 13 травня 2017 р., яким Міністерство екології та природних ресурсів України зобов'язано усунути порушення вимог Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» та Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині анулювання ліцензії ТОВ «Демікон» на операції у сфері поводження з небезпечними відходами, а також повідомити про його виконання протягом 10 днів дня його отримання з наданням підтверджуючих документів.

За змістом пункту 14 частини 1 статті 7 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» від 2 березня 2015 р. № 222-VIII (надалі за текстом - «Закон № 222-VIII») господарська діяльність у сфері поводження з небезпечними відходами підлягає ліцензуванню.

Частиною 1 статті 9 Закону № 222-VIII визначено, що ліцензіат зобов'язаний виконувати вимоги ліцензійних умов відповідного виду господарської діяльності, а здобувач ліцензії для її одержання - відповідати ліцензійним умовам.

Ліцензійні умови провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 446 від 13 липня 2016 р.

Пунктом 2 названої постанови Уряду України установлено, що строк, протягом якого ліцензіати, які мають ліцензії на провадження господарської діяльності у сфері поводження з небезпечними відходами і на поводження з особливо небезпечними речовинами та небезпечними відходами, подають до органу ліцензування документи та відомості, визначені частиною третьою статті 15 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності», становить два місяці з дня опублікування цієї постанови.

Порядок оформлення та подання документів до органу ліцензування для одержання ліцензії, їх види, визначено статтями 10, 11 Закону № 222-VIII.

Пунктом 3 частини 2 статті 6 Закону № 222-VIII до повноважень органу ліцензування віднесено здійснення контролю за додержанням ліцензіатами вимог ліцензійних умов та прийняття рішень за результатами перевірок.

Спеціальним законом, який визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов'язки та відповідальність суб'єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) є Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 5 квітня 2007 року № 877-V (надалі за текстом - «Закон № 877-V»).

Відповідно до частини 15 статті 4 Закону № 877-V при здійсненні заходів державного нагляду (контролю) посадові особи органів державного нагляду (контролю) зобов'язані використовувати виключно уніфіковані форми актів.

Згідно частини 2 статті 5 Закону № 877-V Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну регуляторну політику, політику з питань нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, ліцензування та дозвільної системи у сфері господарської діяльності та дерегуляції господарської діяльності, розробляє Методику розроблення критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю), та Методику розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), які затверджуються Кабінетом Міністрів України. Уніфіковані форми актів з переліком питань затверджуються органом державного нагляду (контролю) та оприлюднюються на його офіційному веб-сайті протягом п'яти робочих днів з дня затвердження у порядку, визначеному законодавством. Виключно в межах переліку питань орган державного нагляду (контролю) залежно від цілей заходу та ступеня ризику визначає питання, щодо яких буде здійснюватися державний нагляд (контроль), та зазначає їх у направленні на перевірку.

Приймаючи до уваги, що на момент проведення перевірки Міністерством екології та природних ресурсів України не були розроблені уніфіковані форми актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), окружний адміністративний суд дійшов вірного висновку про те, що позивачем не були дотримані вимоги Закону № 877-V.

Крім того, наказом № 85 від 23 лютого 2017 р. було анульовано ліцензію ТОВ «Демікон» на підставі пункту 8 частини 2 статті 16 Закону № 222-VIII, яким передбачено, що підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об'єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

Водночас, матеріали справи свідчать, що Міністерство екології та природних ресурсів України було проведено планову перевірку додержання ТОВ «Демікон» ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами і за її результатами складено акт перевірки № 07/17 від 17 лютого 2017 р. та акт № 07/17-1 від 17.02.2017 р. про виявлення недостовірності даних у документах, поданих разом із заявою про отримання ліцензії.

Тобто, рішення про анулюванням ліцензії було прийнято позивачем з підстав, що суперечать фактичним обставинам.

Частиною1 статті 5 Закону № 222-VIII визначено, що Експертно-апеляційна рада з питань ліцензування є постійно діючим колегіальним органом при спеціально уповноваженому органі з питань ліцензування та діє за регламентом, що затверджується спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування.

Пунктом 1 частини 2 статті 5 Закону № 222-VIII на Експертно-апеляційну раду з питань ліцензування покладено обов'язок щодо розгляду апеляцій та інших скарг здобувачів ліцензії, ліцензіатів на дії органу ліцензування або інших заявників щодо порушення законодавства у сфері ліцензування.

Відповідно до частини 11 статті 5 Закону № 222-VIII рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування щодо розгляду апеляцій або інших скарг здобувачів ліцензії чи ліцензіатів, проектів нормативно-правових актів та/або пропозицій про запровадження чи скасування ліцензування виду господарської діяльності є обов'язковими для розгляду спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування у триденний строк з дня ухвалення відповідного рішення Експертно-апеляційною радою з питань ліцензування і є підставою для видання спеціально уповноваженим органом з питань ліцензування розпорядження про задоволення апеляції або про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування. Розпорядження про задоволення апеляції чи про відхилення апеляції, про розгляд скарг, про погодження чи відхилення проектів нормативно-правових актів та/або усунення порушень законодавства у сфері ліцензування надсилаються відповідному органу ліцензування та здобувачеві ліцензії, ліцензіату чи заявнику протягом трьох робочих днів з дня їх прийняття.

Згідно пункту 8 частини 1 статті 4 Закону № 222-VIII спеціально уповноважений орган з питань ліцензування видає розпорядження про усунення порушення законодавства у сфері ліцензування та розпорядження про відхилення або задовільнення апеляцій чи скарг з урахуванням рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування.

З огляду на наведені правові норми та фактичні обставини справи, слід погодитись з висновком суду попередньої інстанції про те, що спірне розпорядження видано Державною регуляторною службою України на підставі, в межах повноваження та у спосіб, визначений Законом № 222-VIII.

Посилання позивача на те, що у розпорядженні № 79 від 13.05.2017 р. не міститься висновку щодо задоволення чи відхилення апеляції ТОВ «Демікон», обґрунтовано не взято судом до уваги.

Розпорядження містить вимогу про усунення органом ліцензування вимог законодавства і в силу частини 2 статті 4 Закону № 222-VIII є обов'язковими до виконання органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними особами всіх форм власності, а також фізичними особами - підприємцями.

Суд апеляційної інстанції звертає увагу скаржника на те, що у судовому рішенні відсутній висновок про те, що рішення Експертно-апеляційної ради з питань ліцензування не підлягають оскарженню.

Разом з тим, колегія суддів погоджується з твердженнями Міністерства екології та природних ресурсів України про те, що окружним адміністративним судом були неправильно застосовані окремі норми матеріального права.

Так, суд не звернув уваги на те, що в силу приписів статті 6 Закону України «Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 3 листопада 2016 р. № 1728-VIII, у редакції що була чинною на момент виникнення спірних правовідносин, його дія не поширюється на відносини, що виникають під час проведення заходів нагляду (контролю) центральним органом виконавчої влади із забезпечення реалізації державної політики щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища.

Перевірка була проведена відповідно до затвердженого плану-графіку планових перевірок додержання ліцензіатами ліцензійних умов провадження господарської діяльності з поводження з небезпечними відходами на І квартал 2017 р., а відтак суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про те, що позивач не мав правових підстав для проведення планової перевірки ТОВ «Демікон».

Разом з тим, враховуючи, що помилкові висновки суду попередньої інстанції не призвели до неправильного вирішення справи по суті, колегія суддів не знаходить підстав для скасування судового рішення з мотивів, наведених в апеляційній скарзі.

Керуючись статтями 312, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,

ПОСТАНОВИВ

Апеляційну скаргу Міністерства екології та природних ресурсів України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 травня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття.

Касаційна скарга на постанову суду може бути подана безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Постанова складена в повному обсязі 31 липня 2018 р.

Головуючий суддя І.О.Лічевецький

суддя В.П.Мельничук

суддя Г.В.Земляна