КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

Справа № 826/7147/17 Прізвище судді (суддів) першої інстанції:

Аблов Є.В., Григорович П.О., Смолій І.В.

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 липня 2018 року м. Київ

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Літвіної Н.М.

суддів Федотова І.В.

Сорочка Є.О.

при секретарі: Архіповій Л.В.

розглянувши у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за апеляційною скаргою Державного підприємства завод «Арсенал» на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2018 року у справі за адміністративним позовом Державного підприємства завод «Арсенал», первинної профспілки організації Державного підприємства завод «Арсенал» профспілки «Космосмаш» до Державного космічного агентства України про визнання протиправним та скасування наказу,-

ВСТАНОВИВ :

Позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Державного космічного агентства України про визнання протиправним та скасування наказу №37-А від 22 травня 2017 року.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, позивач - ДП завод «Арсенал», подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неповне з'ясування судом першої інстанції обставин справи, неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, просить оскаржуване судове рішення скасувати та прийняти нове рішення про задоволення позовних вимог. Зокрема, апелянт посилався на те, що спірний наказ фактично прийнятий з ціллю проведення внутрішнього фінансового аудиту, проведення якого не належить до повноважень Державного космічного агентства України. Апелянт зазначає, що відповідно до ч. 3 ст. 3 ст. 26 Бюджетного кодексу України здійснювати внутрішній аудит мають право розпорядники бюджетних коштів у своїх закладах та бюджетних установах. Цією ж статтею Бюджетного кодексу визначено, що внутрішнім аудитом є діяльність підрозділу внутрішнього аудиту в бюджетній установі, спрямована на удосконалення системи управління, запобігання фактом незаконного, неефективного та не результативного використання бюджетних коштів, виникненню помилок чи інших недоліків у діяльності бюджетної установи та підвідомчих їй бюджетних установ, поліпшення внутрішнього контролю. Також апелянт вказував на те, що відповідно до ч. 9 ст. 73 Господарського кодексу України та статуту - ДП завод «Арсенал» є унітарним державним комерційним підприємством, тому не належить до об'єктів внутрішнього аудиту в розумінні Бюджетного кодексу України.

У відзиві на апеляційну скаргу Державне космічне агентство України, посилаючись на необґрунтованість та безпідставність вимог апеляційної скарги просить залишити рішення суду першої інстанції без змін. Відповідач зазначає, що є неправильними і такими, що не відповідають дійсності висновки, які зроблено позивачем в апеляційній скарзі стосовно того, що відомості у наказах Державного космічного агентства України № 37-А від 22 травня 2018 року та № 101-А від 22 листопада 2016 року майже співпадають в питаннях, які затверджені, як такі, що необхідно дослідити, і допускається висновок про те, що вищезазначені накази взаємозаміняють один одного і їх ціллю є проведення внутрішнього фінансового аудиту, і, таким чином, заходи Робочої групи, затверджені наказом від 22 травня 2017 року № 37-А по суті є заходами внутрішнього аудиту. Відповідач зазначає, що позивач наполягаючи на скасуванні оскаржуваного наказу не довів до відома суду про наказ, яким вносились зміни до даного наказу. Таким чином, відповідач вважає, що наказ Державного космічного агентства від 22 травня 2017 року № 37-А «Про забезпечення контролю за ефективним використанням, збереженням обліком, відчуженням об'єктів державної власності на ДП завод «Арсенал», а також втрати майнових прав на них» (зі змінами, внесеними наказом від 06 червня 2017 року № 46-А та від 26 червня 2017 року № 50-А), виданий на законних підставах, передбачених існуючими на момент видання нормативно-правовими актами, положеннями Статуту ДП завод «Арсенал» та приписами Контракту № 3-2012 від 30 березня 2012 року (зі змінами) і контракту № 2-2017 від 30 березня 2017 року, укладених між Державим космічним агентом України (Орган управління майном) та гр. Волощуком І.В. про наймання останнього керівником ДП завод «Арсенал».

Відповідно до ч. 1 ст. 308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами і перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи та доводи апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

З матеріалів справи вбачається, що наказом № 37-А від 22 травня 2017 року «Про забезпечення контролю за ефективним використанням, збереженням, обліком, відчуженням об'єктів державної власності на ДП завод «Арсенал», а також втрати майнових прав на них» з метою вивчення та прийняття рішення про затвердження Програми реформування (реструктуризації) та розвитку ДП завод «Арсенал» на період 2017 - 2019 р.р., а також з метою забезпечення контролю за ефективним використанням, збереженням, обліком, відчуженням об'єктів державної власності, які закріплені на праві господарського відання за ДП завод «Арсенал», забезпечення проведення інвентаризації та виявлення державного майна, яке тимчасово не використовується, і закріплене на праві господарського відання за ДП завод «Арсенал», забезпечення оформлення прав на земельні ділянки та уточнення меж земельних ділянок, що фактично використовуються ДП завод «Арсенал» і КП СПБ «Арсенал», які розташовано в кварталі вулиць Михайла Грушевського, Московської та Кловського узвозу у Печерському районі м. Києва, здійснення контролю за використанням фінансових і матеріальних ресурсів та забезпечення ефективного використання науково-технічного і виробничого потенціалу ДП завод «Арсенал», оперативного виявлення джерел небезпек з втрати об'єктів державної власності, які закріплені на праві господарського відання за ДП завод «Арсенал» утворено робочу групу ДКА та затверджено План заходів робочої групи ДКА з питань контролю ефективного використання, збереження, обліку та відчуження об'єктів державної власності, які закріплені на праві господарського відання за ДП завод «Арсенал», здійснення контролю за використанням фінансових і матеріальних ресурсів та забезпечення ефективного використання науково-технічного і виробничого потенціалу ДП завод «Арсенал», оперативного виявлення джерел небезпек з втрати об'єктів державної власності, які закріплені на праві господарського відання або знаходяться на праві постійного користування у Державного підприємства завод «Арсенал» за період діяльності з 01 грудня 2007 року по 01 квітня 2017 року.

Не погоджуючись з правомірністю прийняття зазначеного наказу, позивач звернувся до суду з позовом про його скасування.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що оскаржуваний наказ відповідає вимогам Законів України «Про центральні органи виконавчої влади», «Про управління об'єктами державної власності», «Про захист економічної конкуренції», «Про космічну діяльність», Господарському кодексу України та вимогам Положення «Про Державне космічне агентство України».

Колегія суддів погоджується з таким висновком, виходячи з наступного.

Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ч. 2 та 3 ст. 3 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» від 17 березня 2011 року № 3166-VI (далі - Закон № 3166-VI) встановлено, що організація, повноваження і порядок діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади визначаються Конституцією України, цим та іншими законами України. Положення про міністерства, інші центральні органи виконавчої затверджує Кабінет Міністрів України.

Центральні органи виконавчої влади утворюються для виконання окремих функцій з реалізації державної політики як служби, агентства, інспекції (ч. 1 ст. 169 Закону №3166-VI).

Згідно з ч. 1 ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» встановлено, що основними завданнями центральних органів виконавчої влади є: 1) надання адміністративних послуг; 2) здійснення державного нагляду (контролю); 3) управління об'єктами державної власності; 4) внесення пропозицій щодо забезпечення формування державної політики на розгляд міністрів, які спрямовують та координують їх діяльність; 5) здійснення інших завдань, визначених законами України.

Положеннями абз. 3 ч. 2 ст. 17 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що у разі якщо більшість функцій центрального органу виконавчої влади складають функції з управління об'єктами державної власності, що належать до сфери його управління, центральний орган виконавчої влади утворюється як агентство.

Відповідно до п.п. 27, 29 та 33 ч. 4 ст. 19 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» передбачено, що керівник центрального органу виконавчої влади, зокрема, утворює комісії, робочі та експертні групи; підписує накази центрального органу виконавчої влади; здійснює інші повноваження відповідно до цього та інших законів.

Згідно з вимогами ст. 1, 2 абз. 1, 2 та 3 ч. 1 ст. 3, абз. 1, 2, 4 ч. 1 ст. 4 Закону України «Про управління об'єктами державної власності» від 21 вересня 2006 року №185-V (далі - Закон №185-V), визначено поняття управління об'єктами державної власності - здійснення Кабінетом Міністрів України та уповноваженими ним органами, іншими суб'єктами, визначеними цим Законом, повноважень щодо реалізації прав держави як власника таких об'єктів, пов'язаних з володінням, користуванням і розпорядженням ними, у межах, визначених законодавством України, з метою задоволення державних і суспільних потреб.

Законодавство про управління об'єктами державної власності складається з цього Закону, Господарського кодексу України, Закону України «Про захист економічної конкуренції», інших законів України, якими можуть бути встановлені особливості управління окремими об'єктами державної власності або їх видами, та інших нормативно-правових актів з питань управління об'єктами державної власності.

Об'єктами управління державної власності є: майно, яке передане казенним підприємствам в оперативне управління; майно, яке передане державним комерційним підприємствам (далі - державні підприємства) установам та організаціям.

Суб'єктами управління об'єктами державної власності є: Кабінет Міністрів України; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері управління об'єктами державної власності; міністерства, інші органи виконавчої влади та державні колегіальні органи (далі - уповноважені органи управління).

Ст. 6 Закону № 185-V визначає повноваження уповноважених органів управління, зокрема уповноважені органи управління відповідно до покладених на них завдань затверджують статути (положення) підприємств, установ та організацій, що належать до сфери їх управління, і господарських структур та здійснюють контроль за їх дотриманням; ведуть облік об'єктів державної власності, що перебувають в їх управлінні, здійснюють контроль за ефективним використанням та збереженням таких об'єктів; здійснюють управління казенними підприємствами відповідно до законодавства; виявляють державне майно, яке тимчасово не використовується, та вносять пропозиції щодо умов його подальшого використання; погоджують підприємствам, установам, організаціям, що належать до сфери їх управління, а також господарським товариствам, у статутному капіталі яких частка держави перевищує 50 відсотків, повноваження з управління корпоративними правами держави яких він здійснює, договори про спільну діяльність, договори комісії, доручення та управління майном, зміни до них та контролюють виконання умов цих договорів; забезпечують приведення у відповідність із законодавством установчих документів та внутрішніх положень державних підприємств, господарських структур; забезпечують проведення інвентаризації майна державних підприємств, установ, організацій, господарських структур відповідно до визначеного Кабінетом Міністрів України порядку; забезпечують оформлення прав на земельні ділянки (у разі відсутності необхідних документів) та уточнення меж земельних ділянок державних і казенних підприємств, державних установ, організацій та нерухомості (будівлі, споруди), що не увійшли до статутних капіталів господарських товариств, утворених у процесі корпоратизації державних підприємств; виконують інші передбачені законодавством функції з управління об'єктами державної власності.

Відповідно до абз. 1, 5, 14 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про космічну діяльність» від 15 листопада 1996 року № 502/96-ВР (далі - Закон № 502/96-ВР ) передбачено, що Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері космічної діяльності, в межах своєї компетенції здійснює керівництво у сфері управління та координації діяльності підприємств, установ та організацій космічної та суміжних галузей; здійснює інші повноваження, визначені законами та покладені на нього актами Президента України.

Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері космічної діяльності, в межах своєї компетенції, зокрема, забезпечує ефективне використання науково-технічного і виробничого потенціалу підприємств і установ, що належать до сфери його управління, та створює умови для впровадження космічних технологій у виробництво конкурентноспроможної продукції для потреб внутрішнього та зовнішнього ринків; уживає заходів щодо оперативного виявлення джерел небезпек, сприяє в межах своїх повноважень досягненню належного рівня надійності та ефективності систем державного управління в особливий період; здійснює інші повноваження, визначені законами та покладені на нього актами Президента України (абз. 1, 11, 12 та 13 ч. 2 ст. 6 Закону № 502/96-ВР)

Разом з тим, пункт 1 Положення «Про Державне космічне агентство України», затвердженого Кабінетом Міністрів України від 14 травня 2015 року № 281 визначає, що Державне космічне агентство України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері космічної діяльності.

Підпунктами 9, 15, 17 та 35 пункту 4 Положення «Про Державне космічне агентство України», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14 травня 2015 року №281 (зі змінами) визначено, що Державне космічне агентство України відповідно до покладених на нього завдань: вживає заходів до оперативного виявлення джерел небезпек та сприяє в межах своїх повноважень досягненню належного рівня надійності та ефективності систем державного управління в особливий період; здійснює керівництво у сфері управління та координації діяльності підприємств, установ та організацій космічної та суміжних галузей; забезпечує ефективне використання науково-технічного і виробничого потенціалу підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління, та створює умови для впровадження космічних технологій у виробництво конкурентоспроможної продукції для потреб внутрішнього та зовнішнього ринку; здійснює інші повноваження, визначені законом.

При цьому, п.п. 3 та 4 п. 5 Положення «Про Державне космічне агентство України», визначено, що Державне космічне агентство України з метою організації діяльності, зокрема: організовує планово-фінансову роботу в апараті Державного космічного агентства України, на підприємствах, в установах та організаціях, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за використанням фінансових і матеріальних ресурсів, забезпечує організацію та вдосконалення бухгалтерського обліку; здійснює в межах повноважень, передбачених законом, разом з відповідними центральними органами виконавчої влади контроль за цільовим та ефективним використанням державних коштів, передбачених для реалізації проектів, виконання програм.

Підпунктами 1, 2, 3 га 4 пункту 6 Положення «Про Державне космічне агентство України», затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 14 травня 2015 року № 281 (зі змінами) визначено, що Державне космічне агентство України для виконання покладених на нього завдань має право в установленому порядку: 1) залучати спеціалістів центральних і місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій (за погодженням з їх керівниками), вчених, представників інститутів громадянського суспільства (за згодою) для розгляду питань, що належать до компетенції ДКА; 2) одержувати безоплатно від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності та їх посадових осіб, а також громадян та громадських об'єднань інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на завдань; 3) скликати наради, утворювати комісії та робочі групи, проводити наукові конференції, семінари з питань, що належать до його компетенції; 4) користуватися відповідними інформаційними базами даних державних органів, державними, в тому числі урядовими, системами зв'язку і комунікацій, мережами спеціального зв'язку та іншими технічними засобами.

Відповідно до Статуту позивача, останній заснований на державній власності та належить до сфери управління Державного космічного агентства України. Контроль за ефективністю використання, збереженням та обліком закріпленого за підприємством майна, здійснює Уповноважений орган управління.

З матеріалів справи вбачається, що оскаржуваний позивачем наказ був виданий з метою реагування і вжиття заходів Державним космічним агентством України, як уповноваженим органом управління, на виявлені Державною аудиторською службою України, що відображені в Аудиторському звіті від 28 грудня 2012 року № 19-17/8 та акті від 14 серпня 2015 року № 11-30/1351 ревізії фінансово-господарської діяльності позивача, чисельні недоліки в роботі та порушення вимог законодавства позивача і його службових осіб здійснених протягом 2009 - 2015 років.

З аудиторського звіту та акту ревізії, зокрема вбачається, що наказ про облікову політику підприємства не відповідає вимогам частини другої Положення про порядок бухгалтерського обліку окремих активів та операцій, затвердженого наказом Міністерства фінансів України від 19 грудня 2006 року № 1213. Також, фактичні показники діяльності позивача за зазначений період свідчать про незабезпечення керівництвом виконання запланованих фінансових показників та ефективного використання державного майна.

Крім того, проведення заходів з дослідження окремих питань діяльності позивача у період з 01 грудня 2007 року по 01 квітня 2017 року, вказані у Розділі 7 План заходів робочої групи Державного космічного агентства України з питань контролю ефективного використання, збереження, обліку та відчуження об'єктів державної власності, які закріплені на праві господарського відання за позивачем, здійснення контролю за використанням фінансових і матеріальних ресурсів та забезпечення ефективного використання науково-технічного і виробничого потенціалу позивача, оперативного виявлення джерел небезпек з втрати об'єктів державної власності, які закріплені на праві господарського відання або знаходяться на праві постійного користування у ДП завод «Арсенал» за період діяльності з 01 грудня 2007 року по 01 квітня 2017 року, затверджений наказом Державного космічного агентства України від 22 травня 2017 року № 37-А (зі змінами, внесеними наказом Державного космічного агентства України від 26 червня 2017 року № 50-А) передбачені, зокрема наведеними положеннями Законів України «Про Державне космічне агентство», «Про центральні органи виконавчої влади», «Про управління об'єктами державної власності», що спростовує доводи позивача відносно того, що заходи робочої групи відповідача, визначені в Плані, є повноваженнями Державної аудиторської служби при проведенні державного фінансового аудиту.

Відтак до спірних правовідносин не можуть бути застосовані і приписи Порядку проведення Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами державного фінансового аудиту діяльності суб'єктів господарювання, затвердженою Постановою Кабінету Міністрів України від 25 березня 2006 року № 361, оскільки вони розповсюджується і регулюють діяльність органів Державної аудиторської служби України, що є органом який здійснює контрольні (наглядові) функції під час здійснення Державною аудиторською службою державного фінансового аудиту діяльності суб'єктів господарювання, а не Державного космічного агентства України, як центрального органу виконавчої влади, у тому числі, що виконує повноваження уповноваженого органу управління.

У зв'язку з чим, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що оскаржуваний позивачем наказ було прийнято обґрунтовано та з урахуванням повноважень Державного космічного агентства України, що зазначені вище.

Як вбачається з матеріалів справи та поданої до суду апеляційної скарги позивача, підставою для скасування спірного наказу позивач зазначає повторність цілей заходів робочої групи відповідача, які визначені цілями внутрішнього аудиту, затвердженими наказом № 101-А від 22 листопада 2016 року.

При цьому, позивач вказує на те, що проведення внутрішнього аудиту є незаконним, оскільки Порядком утворення структурних підрозділів внутрішнього аудиту та проведення такого аудиту в міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, їх територіальних органах та бюджетних установах, які належать до сфері управління міністерств, інших центральних органів виконавчої влади (далі - Порядок), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 листопада 2016 року № 101-А, його дія розповсюджується на діяльність центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів та бюджетних установ в повному обсязі або з окремих питань (на окремих етапах) та заходи, що здійснюються його керівником для забезпечення ефективного функціонування системи внутрішнього контролю Тобто, на думку позивача, внутрішній аудит може стосуватись центрального органу виконавчої влади, його територіальних органів, та їх бюджетних установ.

Матеріали справи містять інформацію про те, що за змістом пунктів 2 та 3 наказу відповідача від 22 листопада 2016 року «Про проведення планового внутрішнього фінансового аудиту», аудиторська група відповідача з 23 листопада по 28 грудня 2016 року проводила плановий внутрішній фінансовий аудит позивача за період діяльності з 01 січня 2013 року по 30 червня 2016 року, відповідно до затвердженої Програми планового внутрішнього фінансового аудиту, та який згідно наказу відповідача від 28 грудня 2016 року № 119-А з 29 грудня 2017 року призупинено до прийняття окремого рішення.

Крім того, пунктом 2 Програми планового внутрішнього фінансового аудиту позивача за період діяльності з 01 січня 2013 року по 30 червня 2016 року, затвердженої наказом відповідача від 22 листопада 2016 року №101-А визначено цілі внутрішнього аудиту - визначення ризиків сфери діяльності позивача щодо його фінансово-господарської діяльності.

Водночас у пункті 1 Плану заходів робочої групи відповідача з питань контролю ефективного використання, збереження, обліку та відчуження об'єктів державної власності, які закріплені на праві господарського відання за позивачем, здійснення контролю за використанням фінансових і матеріальних ресурсів та забезпечення ефективного використання науково-технічного і виробничого потенціалу позивача, оперативного виявлення джерел небезпек з втрати об'єктів державної власності, які закріплені на праві господарського відання або знаходяться на праві постійного користування у позивача за період діяльності з 01 грудня 2007 року по 01 квітня 2017 року, затвердженого наказом відповідача від 22 травня 2017 року №37-А визначено цілі заходів робочої групи відповідача - визначення ризиків сфери діяльності позивача щодо відповідності умов законодавства.

У зв'язку з чим, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції стосовно безпідставності доводів позивача про повторність цілей заходів, зазначених у вказаних наказах.

З огляду на зазначені вище обставини, колегія суддів вважає, що доводи апелянта є необґрунтованими, що свідчить про відсутність правових підстав для задоволення позовних вимог.

Враховуючи, що доводи, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують висновки суду першої інстанції та не знайшли свого підтвердження в суді апеляційної інстанції, колегія суддів вважає, що підстави для задоволення апеляційної скарги - відсутні.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Керуючись ст. ст. 243, 250, 315, 316, 321, 322, 325 КАС України суд,-

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державного підприємства завод «Арсенал» - залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 31 січня 2018 року - без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів, з урахуванням положень ст. 329 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Головуючий суддя Н.М. Літвіна

Судді І.В. Федотов

Є.О. Сорочко

Повний текст постанови виготовлено 09 липня 2018 року.