ПОСТАНОВА

Іменем України

26 червня 2018 року

Київ

справа №806/981/16

адміністративне провадження №К/9901/1056/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого судді (судді-доповідача) - Данилевич Н.А.,

суддів - Бевзенка В. М.,

Шарапи В.М.,

при секретарі - Шевчук К.В.,

за участю

позивача - ОСОБА_2,

представника відповідача - Гуцала Д.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні

касаційну скаргу Адміністрації Президента Україна на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року (головуючий суддя - Охрімчук І.Г., судді - Капустинський М.М., Моніч Б.С.) у справі

за позовом ОСОБА_2

до Адміністрації Президента України

про визнання неправомірними дій та бездіяльності, зобов'язання вчинити дії, -

в с т а н о в и в :

І. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. У червні 2016 року ОСОБА_2 (далі - позивач, ОСОБА_2.) звернувся до Житомирського окружного адміністративного суду з позовом до Адміністрації Президента України про: - визнання неправомірною бездіяльності Адміністрації Президента України, яка не розглянула його звернення від 27 травня 2016 року; - визнання неправомірною дію Адміністрації Президента України, яка його звернення від 27 травня 2016 року надіслала для розгляду органу і особам, дії та бездіяльність яких оскаржуються; - зобов'язання Адміністрації Президента України вчинити дії по відкликанню з Житомирської ОДА його звернення від 27 травня 2017 року та по розгляду звернення відповідно до вимог законодавства України.

2. Обґрунтовуючи позов зазначив, що перенаправлення його звернення від 27 травня 2016 року на адресу Житомирської ОДА є протиправними, оскільки відповідно до частини 3 статті 7 Закону України «Про звернення громадян» забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються. Крім того, позивач зазначає, що його право на звернення є конституційним так само як і обов'язок відповідача дати обґрунтовану відповідь на його звернення. Таким чином, на думку позивача, вказані дії/бездіяльність відповідача є протиправними та порушують вимоги Конституції України та Закону України «Про звернення громадян». Також позивач вважає, що його звернення від 27 травня 2016 року розглянуто неналежною особою, тобто не главою Адміністрації Президента України Б.Ложкіним, а заступником керівника приймальні Ю.Сизоненко, який не був наділений такими повноваженнями.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції

3. Постановою Житомирського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року відмовлено у задоволенні позовних вимог.

4. Відмовляючи у задоволені адміністративного позову суд першої інстанції зазначив, що Положення про Адміністрацію Президента України, затверджене Указом Президента України від 02 квітня 2010 року №504/2010, не передбачає можливості здійснення Адміністрацією Президента України заходів впливу на зазначених у зверненні ОСОБА_2 посадових осіб; глава Адміністрації Президента України не є вищою посадовою особою у порядку підлеглості стосовно першого заступника Голови Житомирської обласної адміністрації, суд дійшов висновку про те, що звернення ОСОБА_2 від 27 травня 2016 року, правомірно скеровано Адміністрацією Президента України до Житомирської обласної державної адміністрації у відповідності до частини 3 статті 7 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян» та про відсутність порушення положень частини 4 статті 7 Закону України «Про звернення громадян» у діях Адміністрації Президента України.

Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції

5. Не погоджуючись з таким судовим рішенням, позивач подав апеляційну скаргу, в якій просив скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.

6. Постановою Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року апеляційну скаргу ОСОБА_2 задоволено частково, скасовано постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2017р., прийнято нову постанову, якою позовні вимоги ОСОБА_2 задоволено частково. Визнано протиправними дії Адміністрації Президента України по розгляду звернення ОСОБА_2 від 27.05.2016 року щодо самоусунення керівництва Житомирської обласної державної адміністрації від запобігання повторення створення передумов успішності зовнішньої воєнної агресії та зобов'язано Адміністрацію Президента України розглянути звернення ОСОБА_2 від 27.05.2016 року відповідно до вимог законодавства України. В решті позову відмовлено.

7. Апеляційний суд, скасовуючи рішення суду першої інстанції, виходив з того, що ОСОБА_2 мав право звернутись із заявою на «самоусуненість керівництва Житомирської обласної державної адміністрації від запобігання повторення створення передумов успішності зовнішньої воєнної агресії» до Адміністрації Президента України. У зверненні йдеться мова про роботу не тільки першого заступника голови облдержадміністрації ОСОБА_7, а й голови ОСОБА_8, який призначений на посаду Президентом України. В прохальній частині звернення позивача зазначено про вжиття відповідачем заходів для забезпечення можливості відповідних змін у діяльності Житомирської облдержадміністрації, яка є відповідальною перед Президентом України, а не тільки його заступника, як зазначає суд першої інстанції, таким чином звернення позивача повинно бути розглянуто відповідачем. Крім того, у Адміністрації Президента України були відсутні підстави для направлення звернення ОСОБА_2 на розгляд до Житомирської обласної державної адміністрації, дії якої ним оскаржуються. Суд не встановив в діях відповідача бездіяльності в розгляді звернення позивача, тому відсутні підстави для задоволення позову ОСОБА_2 в цій частині.

Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)

8. Адміністрація Президента Україна (далі - скаржник) у листопаді 2017 року звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою на постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року.

9. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 21 листопада 2017 року зазначену касаційну скаргу залишено без руху.

10. Ухвалою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 10 січня 2018 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.

11. В касаційній скарзі скаржник, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанцій норм матеріального права, просить скасувати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року, а Житомирського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року залишити в силі.

12. В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник зазначив, що з листа ОСОБА_2 від 27.05.2016р. вбачається можливе порушення лише права заявника на особистий прийом першим заступником голови Житомирської обласної державної адміністрації, керівником якого є відповідний Голова. Зазначає, що нормами Положення про Адміністрацію Президента України не передбачено можливості здійснення Адміністрацією будь-яких конкретних заходів впливу на першого заступника голови Житомирської обласної державної адміністрації і Глава Адміністрації Президента України не є вищою у порядку підлеглості посадовою особою стосовно нього, а тому звернення на підставі ч.3 ст.7 Закону України «Про звернення громадян» надіслано за належністю до Житомирської обласної державної адміністрації для розгляду в межах компетенції з проханням повідомити заявника про результати розгляду. Також вважає, що звернення ОСОБА_2 за своєю суттю є заявою (клопотанням), а не скаргою, оскільки не містить жодних вимог про поновлення прав та захист інтересів позивача.

13. У січні 2018 року ОСОБА_2 надав відзив на касаційну скаргу, в якому просив залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року без змін. За змістом цього відзиву ОСОБА_2 вважає касаційну скаргу такою, що не спростовує висновки Житомирського апеляційного адміністративного суду.

14. Ухвалою Верховного Суду від 20 червня 2018 року зазначену адміністративну справу призначено до розгляду.

15. Скаржник в судовому засіданні доводи касаційної скарги підтримав, просив її задовольнити. Позивач проти задоволення касаційної скарги заперечував.

II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ

16. 27 травня 2016 року позивач надіслав на ім'я Глави Адміністрації Президента України звернення, в якому міститься повідомлення про відмову першим заступником голови Житомирської обласної державної адміністрації прийняти ОСОБА_2 з його пропозицією щодо запобігання повторення успішності створення передумов зовнішньої воєнної агресії. Також міститься повідомлення щодо усталеної практики керівництва Житомирської обласної державної адміністрації (ОСОБА_8, ОСОБА_7.) ухилятися від виконання своїх обов'язків ведення особистого прийому громадян. Також в цьому зверненні ОСОБА_2 зазначив прохання про вжиття доступних заходів для забезпечення можливості відповідних змін у діяльності Житомирської обласної державної адміністрації для запобігання наявної небезпеки повторення створення передумов успішності зовнішньої воєнної агресії на теренах Житомирської області.

17. Позивачу було надано відповідь на його звернення від 27 травня 2016 року у листі Адміністрації Президента України від 03 червня 2016 року в якому позивача повідомлено про те, що його звернення від 27 травня 2016 року на підставі частини 3 статті 7 Закону України «Про звернення громадян» надіслано до Житомирської обласної державної адміністрації.

ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)

18. Стаття 40 Конституції України: усі мають право направляти індивідуальні чи колективні письмові звернення або особисто звертатися до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, що зобов'язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк.

19. Частина перша статті 1 Закону України від 02 жовтня 1996 року № 393/96-ВР «Про звернення громадян»: громадяни України мають право звернутися до органів державної влади, місцевого самоврядування, об'єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, засобів масової інформації, посадових осіб відповідно до їх функціональних обов'язків із зауваженнями, скаргами та пропозиціями, що стосуються їх статутної діяльності, заявою або клопотанням щодо реалізації своїх соціально-економічних, політичних та особистих прав і законних інтересів та скаргою про їх порушення.

20. Стаття 3 Закону України «Про звернення громадян»: під зверненнями громадян слід розуміти викладені в письмовій або усній формі пропозиції (зауваження), заяви (клопотання) і скарги.

Пропозиція (зауваження) - звернення громадян, де висловлюються порада, рекомендація щодо діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування, депутатів усіх рівнів, посадових осіб, а також висловлюються думки щодо врегулювання суспільних відносин та умов життя громадян, вдосконалення правової основи державного і громадського життя, соціально-культурної та інших сфер діяльності держави і суспільства.

Заява (клопотання) - звернення громадян із проханням про сприяння реалізації закріплених Конституцією та чинним законодавством їх прав та інтересів або повідомлення про порушення чинного законодавства чи недоліки в діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності, народних депутатів України, депутатів місцевих рад, посадових осіб, а також висловлення думки щодо поліпшення їх діяльності. Клопотання - письмове звернення з проханням про визнання за особою відповідного статусу, прав чи свобод тощо.

Скарга - звернення з вимогою про поновлення прав і захист законних інтересів громадян, порушених діями (бездіяльністю), рішеннями державних органів, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій, об'єднань громадян, посадових осіб.

21. Частина перша ст.5 Закону України «Про звернення громадян»: звернення адресуються органам державної влади і органам місцевого самоврядування, підприємствам, установам, організаціям незалежно від форми власності, об'єднанням громадян або посадовим особам, до повноважень яких належить вирішення порушених у зверненнях питань.

22. Стаття 7 Закону України «Про звернення громадян»: звернення, оформлені належним чином і подані у встановленому порядку, підлягають обов'язковому прийняттю та розгляду.

Забороняється відмова в прийнятті та розгляді звернення з посиланням на політичні погляди, партійну належність, стать, вік, віросповідання, національність громадянина, незнання мови звернення.

Якщо питання, порушені в одержаному органом державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форм власності, об'єднаннями громадян або посадовими особами зверненні, не входять до їх повноважень, воно в термін не більше п'яти днів пересилається ними за належністю відповідному органу чи посадовій особі, про що повідомляється громадянину, який подав звернення. У разі якщо звернення не містить даних, необхідних для прийняття обґрунтованого рішення органом чи посадовою особою, воно в той же термін повертається громадянину з відповідними роз'ясненнями.

Забороняється направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються.

23. Пункт другий частини 1 ст.25 Закону України від 09 квітня 1999 року №586-XIV «Про місцеві державні адміністрації»: місцева державна адміністрація: забезпечує здійснення заходів щодо охорони громадської безпеки, громадського порядку, боротьби зі злочинністю.

24. Пункт другий частини 1 ст.26 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»: місцева державна адміністрація сприяє розвитку міжнародного співробітництва в галузі економіки, захисту прав людини, боротьби з тероризмом, екологічної безпеки, охорони здоров'я, науки, освіти, культури, туризму, фізкультури і спорту.

25. Стаття 30 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»: місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України.

Місцеві державні адміністрації та їх голови при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Кабінетом Міністрів України та підзвітні і підконтрольні йому.

Голови обласних державних адміністрацій інформують Президента України і Кабінет Міністрів України та щорічно звітують перед ними про виконання місцевою державною адміністрацією покладених на неї повноважень, а також суспільно-політичне, соціально-економічне, екологічне та інше становище на відповідній території, вносять пропозиції з питань удосконалення чинного законодавства України і практики його реалізації, системи державного управління.

26. Стаття 40 Закону України «Про місцеві державні адміністрації»: перші заступники та заступники голови, інші посадові особи місцевих державних адміністрацій здійснюють функції і повноваження відповідно до розподілу обов'язків, визначених головами місцевих державних адміністрацій, і несуть відповідальність за стан справ у дорученій сфері перед головою місцевої державної адміністрації, органами виконавчої влади вищого рівня.

27. Пункти 1, 3 та 6 Положення про Адміністрацію Президента України, затверджене Указом Президента України від 02 квітня 2010 року №504/2010: Адміністрація Президента України (далі - Адміністрація) є постійно діючим допоміжним органом, утвореним Президентом України відповідно до пункту 28 частини першої статті 106 Конституції України.

Основними завданнями Адміністрації є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень.

Адміністрація у процесі виконання покладених на неї завдань взаємодіє в установленому порядку з органами Верховної Ради України та її Апаратом, Кабінетом Міністрів України та його Секретаріатом, Апаратом Ради національної безпеки і оборони України, центральними та місцевими органами виконавчої влади, правоохоронними, іншими державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, науковими та іншими установами, організаціями, а також із відповідними органами іноземних держав і міжнародних організацій.

ІV. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

28. Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.

29. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перегляд судових рішень здійснюється в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевірка правильності застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права - на підставі встановлених фактичних обставин справи (частина 1 статті 341 КАС України).

30. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази (ч. 2 ст. 341 КАС України).

31. Звернення ОСОБА_2 від 27.05.2016р. містить повідомлення щодо порушення законодавства, а саме - ухилення посадових осіб Житомирської обласної державної адміністрації від проведення особистого прийому громадян, але не містить вимог про поновлення прав і захист законних інтересів скаржника стосовно проведення його особистого прийому. При цьому, вказане звернення містить прохання щодо поліпшення діяльності Житомирської обласної державної адміністрації, а саме - вжиття заходів для забезпечення можливості змін у діяльності для запобігання наявної небезпеки повторення створення передумов успішності зовнішньої воєнної агресії на теренах Житомирської області.

32. З наведених приписів законодавства випливає, що Адміністрація Президента України є допоміжним органом, до повноважень якого не входять питання вжиття заходів для забезпечення змін у діяльності місцевих державних адміністрацій.

33. У зв'язку з наведеним Суд погоджується з висновком суду першої інстанції про правомірність пересилання звернення ОСОБА_2 за належністю до Житомирської обласної державної адміністрації.

34. При цьому, посилання суду апеляційної інстанції на ч.4 ст.7 Закону України «Про звернення громадян» щодо заборони направляти скарги громадян для розгляду тим органам або посадовим особам, дії чи рішення яких оскаржуються, є безпідставним з огляду на те, що звернення ОСОБА_2 оформлено не у вигляді скарги, а у вигляді заяви, в якій міститься повідомлення про порушення законодавства та прохання про поліпшення діяльності Житомирської обласної державної адміністрації.

35. Таким чином, суд апеляційної інстанції скасував судове рішення суду першої інстанції, яке відповідає закону.

36. Відповідно до п.4 ч.1 ст.349 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

37. Статтею 352 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

38. Беручи до уваги вищенаведене, Суд вважає за необхідне скасувати постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року і залишити в силі рішення суду першої інстанції.

39. Керуючись статтями 341, 343, 349, 353, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -

п о с т а н о в и в :

40. Касаційну скаргу Адміністрації Президента Україна - задовольнити.

41. Постанову Житомирського апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2017 року - скасувати, залишити в силі постанову Житомирського окружного адміністративного суду від 07 лютого 2017 року.

42. Постанова ухвалена у нарадчій кімнаті, її вступну та резолютивну частини проголошено у судовому засіданні 26 червня 2018 року. Повний текст постанови складено 02 липня 2018 року.

43. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя-доповідач Н.А. Данилевич

Судді В. М. Бевзенко

В.М. Шарапа