ПОСТАНОВА

Іменем України

21 червня 2018 року

Київ

справа №823/1397/17

адміністративне провадження №К/9901/49885/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Гриціва М.І., судді Коваленко Н.В., розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Гранекс-Черкаси» до Державної екологічної інспекції України у Черкаській області про визнання протиправними дій та скасування припису за касаційною скаргою Державної екологічної інспекції України у Черкаській області на рішення Черкаського окружного адміністративного суду у складі судді Рідзеля О.А. від 21 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Твердохліб В.А., Костюк Л.О., Троян Н.М. від 20 березня 2018 року,

В С Т А Н О В И В :

У вересні 2017 року до Черкаського окружного адміністративного суду звернулось товариство з обмеженою відповідальністю «Гранекс-Черкаси» (далі - ТОВ «Гранекс-Черкаси»; позивач) з адміністративним позовом до Державної екологічної інспекції у Черкаській області (далі - відповідач), в якому просить:

- визнати протиправними дії відповідача під час проведення перевірки 08-09 серпня 2017 року;

- скасувати припис відповідача від 14 серпня 2017 року № 72.

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відповідачем була проведена перевірка дотримання вимог природоохоронного законодавства у частині охорони водних ресурсів (підземних вод, надр) ТОВ «Гранекс-Черкаси» за період з 22 жовтня 2014 року по 21 липня 2017 року. За результатами проведеної перевірки 08-09 серпня 2017 року складено акт позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони надр. Під час проведення перевірки встановлено порушення позивачем вимог законодавства у сфері використання надр, а саме: 6 свердловин, які знаходяться на території тракторної бригади ТОВ «Гранекс-Черкаси», являють собою єдиний груповий водозабір та використовуються без спеціального дозволу на користування надрами (підземними водами), чим порушуються вимоги статей 23, 56 Кодексу України про надра. Крім того, позивачем зазначено, що надання спеціальних дозволів на використання у господарській діяльності артезіанських свердловин не передбачено Кодексом України про надра; позаплановий захід (перевірка) проведено безпідставно, оскільки у відповідача не було на це повноважень.

Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2017 року, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року, адміністративний позов задоволено частково, зокрема: визнано протиправним та скасовано припис Державної екологічної інспекції у Черкаській області від 14 серпня 2017 року № 72 у частині заборони здійснювати забір води з підземних вод зі свердловин, які розташовані на території тракторної бригади с. Деньги (працюючі в кількості 6 шт.) без спеціального дозволу на користування надрами, а також отримання спеціального дозволу на користування надрами (підземними водами). У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.

Частково задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що ТОВ «Гранекс-Черкаси» у силу частини другої статті 23 Кодексу України про надра має право на видобування підземних вод без отримання спеціального дозволу, а тому позовні вимоги щодо визнання протиправним та скасування припису Державної екологічної інспекції у Черкаській області від 14 серпня 2017 року № 72 підлягають задоволенню у частині заборони здійснювати забір води з підземних вод зі свердловин, які розташовані на території тракторної бригади с. Деньги (працюючі в кількості 6 шт.) без спеціального дозволу на користування надрами (підземними водами), а також отримання спеціального дозволу на користування надрами (підземними водами).

Не погоджуючись з рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2017 року та постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Державна екологічна інспекція у Черкаській області звернулася з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду в складі Верховного Суду, в якій просить скасувати зазначені рішення судів попередніх інстанцій та відмовити у задоволенні адміністративного позову.

У касаційній скарзі скаржник вказує на те, що суди попередніх інстанцій не правильно застосували статтю 23 Кодексу України про надра, та дійшли необґрунтованого висновку про те, що обмеження, встановлені частиною першою цієї статті (обсяг видобування підземних вод із кожного з водозаборів не повинен перевищувати 300 кубічних метрів на добу), на сільськогосподарські підприємства, які використовують воду для сільськогосподарських потреб без отримання дозволу, не розповсюджується.

Від ТОВ «Гранекс-Черкаси» надійшов відзив на касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Черкаській області, у якому зазначається, що суди попередніх інстанцій прийняли законні та обґрунтовані рішення, а доводи касаційної скарги є безпідставними.

Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що на виконання ухвали Придніпровського районного суду м. Черкаси від 27 липня 2017 року, відповідно до наказу від 07 серпня 2017 року № 458 та направлення № 432, старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області Петренком О.М. та державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області Прохоровою Т.В., із залученням спеціалістів гідрогеолога дочірнього підприємства Національної акціонерної компанії «Надра України» «Центрукргеологія» Кириченка В.П., директора приватного підприємства «Жовтень-2000» Муштаєва О.В. проведено позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства у частині охорони водних ресурсів (підземних вод, надр) ТОВ «Гранекс-Черкаси» за період з 22 жовтня 2014 року по 21 липня 2017 року.

За результатами проведеної перевірки 08-09 серпня 2017 року складено акт позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони надр.

Перевіркою встановлено наступне:

- 6 свердловин, які знаходяться на території тракторної бригади в с. Деньги Золотоніського району являють собою єдиний груповий водозабір та використовуються позивачем без спеціального дозволу на використання надрами (підземні води) чим порушуються вимоги статті 23 Кодексу України про надра;

- 2 свердловини, які не експлуатуються, знаходяться в незадовільному стані та потребують тампонажу відповідно до вимог статті 105 Водного кодексу України;

- І пояс зон санітарної охорони свердловини не витребовується (в межах І поясу розташовані пункт мийки машин та туалет з вигрібною ямою), чим порушуються вимоги статей 44, 93 Водного кодексу України.

З метою усунення порушень природоохоронного законодавства, виявлених під час перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони водних ресурсів (надр), проведеної 08-09 серпня 2017 року старшим державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області Петренком О.М. та державним інспектором з охорони навколишнього природного середовища Черкаської області Прохоровою Т.В., винесено припис № 72 від 14 серпня 2017 року.

Вказаним приписом позивача зобов'язано:

- не здійснювати забір води з підземних вод зі свердловин, які розташовані на території тракторної бригади с. Деньги Золотоніського району (працюючи в кількості 6 штук) без спеціального дозволу на користування надрами (підземними водами);

- у строк до 15 жовтня 2017 року отримати спеціальний дозвіл на користування надрами (підземними водами);

- у строк до 01 жовтня 2017 року провести ліквідаційний тампонаж свердловин, які не експлуатуються;

- у строк до 20 вересня 2017 року витримувати зони суворої охорони свердловин, а саме винести з меж І поясу зони суворого режиму свердловин пункт мийки машин та туалет з вигрібною ямою;

- надати у строк до 16 серпня 2017 року Державній екологічній інспекції у Черкаській області довідку про кількість забраної води в розрізі по кожній свердловині, які розташовані на території тракторної бригади с. Деньги Золотоніського району за період з 22 жовтня 2014 року по 21 липня 2017 року.

Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.

Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з'ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.

Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Зазначеним вимогам процесуального закону рішення судів попередніх інстанцій відповідають, а викладені у касаційній скарзі вимоги скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з положеннями частини другої статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Тож суди попередніх інстанцій мали з'ясувати, чи був оскаржуваний припис Державної екологічної інспекції у Черкаській області прийнятий, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури, на засадах розумності, безсторонності та пропорційності.

Повноваження Державної екологічної інспекції у спірних правовідносинах регулюються, зокрема, Водним кодексом України, Кодексом України про надра, Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Відповідно до статті 61 Кодексу України про надра державний контроль за використанням і охороною надр у межах своєї компетенції здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Державна екологічна інспекція у Черкаській області здійснює свої повноваження відповідно до статті 20-2 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Положення про Державну екологічну інспекцію у Черкаській області, затвердженого наказом Державної екологічної інспекції України від 28 вересня 2017 року № 652.

До повноважень Державної екологічної інспекції у Черкаській області віднесено здійснення державного нагляду (контролю) за додержанням територіальними органами центральних органів виконавчої влади, місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування в частині здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форми власності і господарювання, громадянами України, іноземцями та особами без громадянства, а також юридичними особами - нерезидентами вимог природоохоронного законодавства, зокрема: законодавства про екологічну безпеку, про охорону і раціональне використання вод та відтворення водних ресурсів, щодо наявності дозволів, лімітів та квот на спеціальне використання природних ресурсів, дотримання їх умов.

На цій підставі колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що під час проведення перевірки Державна екологічна інспекція у Черкаській області діяла у межах повноважень, що передбачені Конституцією та законами України.

Стосовно наявності підстав для винесення Державною екологічною інспекцією у Черкаській області оскаржуваного припису у частині заборони здійснювати забір води з підземних вод зі свердловин, яка здійснюється ТОВ «Гранекс-Черкаси» без спеціального дозволу, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до статті 3 Водного кодексу України підземні води належать до водного фонду України, а згідно зі статтею 1 Кодексу України про надра вони є частиною надр.

За приписами статті 46 Водного кодексу України водокористування може бути загальне та спеціальне.

Згідно зі статтею 47 Водного кодексу України загальне водокористування здійснюється громадянами для задоволення їх потреб (купання, плавання на човнах, любительське і спортивне рибальство, водопій тварин, забір води з водних об'єктів без застосування споруд або технічних пристроїв та з криниць) безкоштовно, без закріплення водних об'єктів за окремими особами та без надання відповідних дозволів.

Положеннями статті 48 Водного кодексу України визначено, що спеціальне водокористування - це забір води з водних об'єктів із застосуванням споруд або технічних пристроїв, використання води та скидання забруднюючих речовин у водні об'єкти, включаючи забір води та скидання забруднюючих речовин із зворотними водами із застосуванням каналів.

Спеціальне водокористування здійснюється юридичними і фізичними особами насамперед для задоволення питних потреб населення, а також для господарсько-побутових, лікувальних, оздоровчих, сільськогосподарських, промислових, транспортних, енергетичних, рибогосподарських (у тому числі для цілей аквакультури) та інших державних і громадських потреб.

Спеціальне водокористування є платним та здійснюється на підставі дозволу на спеціальне водокористування (частини першої статті 49 Водного кодексу України).

При цьому, статтями 16, 19, 21 Кодексу України про надра передбачено, що користування надрами, у тому числі видобування підземних прісних вод, здійснюється на підставі спеціального дозволу на користування надрами.

Системний аналіз наведених правових норм дає підстави дійти до висновку, що законодавством передбачено обов'язок отримання господарюючими суб'єктами як дозволу на спеціальне водокористування, так і спеціального дозволу на користування ділянкою надр.

Разом із цим, Кодексом України про надра передбачено винятки, за яких господарюючі суб'єкти мають право видобувати підземні води (крім мінеральних) без спеціального дозволу.

Так, відповідно до частини першої статті 23 Кодексу України про надра землевласники і землекористувачі в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати корисні копалини місцевого значення і торф загальною глибиною розробки до двох метрів, а також підземні води (крім мінеральних) для всіх потреб, крім виробництва фасованої питної води, за умови, що обсяг видобування підземних вод із кожного з водозаборів не перевищує 300 кубічних метрів на добу.

Частиною другою цієї ж статті передбачено, що землевласники і землекористувачі, які є сільськогосподарськими товаровиробниками, частка сільськогосподарського товаровиробництва яких за попередній податковий (звітний) рік дорівнює або перевищує 75 відсотків, крім випадків, передбачених частиною першою цієї статті, в межах наданих їм земельних ділянок мають право без спеціальних дозволів та гірничого відводу видобувати підземні води (крім мінеральних) для сільськогосподарських, виробничих, а також власних господарсько-побутових потреб.

Таким чином, однією з обов'язкових умов для звільнення суб'єкта господарювання від необхідності отримання дозволу на користування надрами є приналежність його до сільськогосподарського товаровиробника, частка сільськогосподарського товаровиробництва якого за попередній податковий (звітний) рік дорівнює або перевищує 75 відсотків та видобування води з метою її використання для сільськогосподарських, виробничих, а також власних господарсько-побутових потреб.

Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено матеріалами справи, основним видом діяльності ТОВ «Гранекс-Черкаси» є вирощування зернових культур (крім рису), бобових культур і насіння олійних культур, вирощування овочів і баштанних культур, коренеплодів і бульбоплодів, вирощування інших однорічних і дворічних культур, що підтверджується витягом з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань.

Частка сільськогосподарського товаровиробництва ТОВ «Гранекс-Черкаси» за попередній податковий (звітний) рік перевищує 75 відсотків, позивач використовує підземні води для виробничих та сільськогосподарських потреб та є землекористувачем земельних ділянок, на яких розміщенні артезіанські свердловини.

Крім того, судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 11 жовтня 2017 року у справі № 823/1268/17 за адміністративним позовом Державної екологічної інспекції у Черкаській області до ТОВ «Гранекс-Черкаси», якою скасовано постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 05 вересня 2017 року, встановлено, що ТОВ «Гранекс-Черкаси» має право на видобування підземних вод без отримання спеціального дозволу, а відтак позовні вимоги Державної екологічної інспекції у Черкаській області про застосування до останнього заходів реагування у вигляді часткового зупинення (заборони) діяльності 6 свердловин, які знаходяться на території тракторної бригади в с. Деньги Золотоніського району, до отримання спеціального дозволу на користування надрами (підземними водами) визнано необґрунтованими та такими, що не підлягають задоволенню.

Так, за змістом частини четвертої статті 78 КАС України учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи.

Таким чином, обставини, встановлені судовим рішенням у цивільній, господарській або адміністративній справі, що набрало законної сили, якщо в них беруть участь ті самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини, не доказуються при розгляді інших справ.

На цій підставі суди попередніх інстанцій дійшли до висновку, що ТОВ «Гранекс-Черкаси», як сільськогосподарський товаровиробник, частка сільськогосподарського товаровиробництва якого за попередній податковий (звітний) перевищує 75 відсотків, має право здійснювати забір підземних вод (крім мінеральних) для сільськогосподарських потреб без отримання спеціального дозволу та без обмеження добової норми видобутку.

У зв'язку з цим, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про визнання неправомірним припису Державної екологічної інспекції у Черкаській області від 14 серпня 2017 року № 72 у частині заборони здійснювати забір води з підземних вод зі свердловин, які розташовані на території тракторної бригади с. Деньги (працюючі в кількості 6 шт.) без спеціального дозволу на користування надрами, а також отримання спеціального дозволу на користування надрами (підземними водами). В іншій частині рішення судів попередніх інстанцій не оскаржується.

Частиною другою статті 6 КАС України передбачено, що суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини.

Закон України «Про судоустрій і статус суддів» встановлює, що правосуддя в Україні здійснюється на засадах верховенства права відповідно до європейських стандартів та спрямоване на забезпечення права кожного на справедливий суд.

Відповідно до статті 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують як джерело права при розгляді справ положення Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та протоколів до неї, а також практику Європейського суду з прав людини та Європейської комісії з прав людини.

Так, стосовно судового контролю за дискреційними адміністративними актами суб'єктів владних повноважень Європейський суд з прав людини неодноразово висловлював позицію з цього питання, згідно якої національні суди повинні проконтролювати, чи не є викладені у них висновки адміністративних органів щодо обставин у справі довільними та нераціональними, непідтвердженими доказами або ж такими, що є помилковими щодо фактів; у будь-якому разі суди повинні дослідити такі акти, якщо їх об'єктивність та обґрунтованість є ключовим питанням правового спору (пункт 157 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункт 44 рішення у справі «Брайєн проти Об'єднаного Королівства» (Bryan v. the United Kingdom); пункти 156-157, 159 рішення у справі «Сігма радіо телевіжн лтд. проти Кіпру» (Sigma Radio Television ltd. v. Cyprus № 32181/04); пункти 47-56 рішення у справі «Путтер проти Болгарії» (Putter v. Bulgaria № 38780/02).

За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі є законними та обґрунтованими і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності з нормами матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, в судових рішеннях повно і всебічно з'ясовані обставини в адміністративній справі з наданням оцінки всім аргументам учасників справи, а доводи касаційної скарги його не спростовують.

Враховуючи, що касаційний суд залишає у силі рішення судів попередніх інстанцій, то в силу частини шостої статті 139 КАС України судові витрати новому розподілу не підлягають.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України,

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Державної екологічної інспекції у Черкаській області залишити без задоволення.

Рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття.

Постанова є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Я.О. Берназюк

Судді: М.І. Гриців

Н.В. Коваленко