ПОСТАНОВА

Іменем України

13 червня 2018 року

Київ

справа №815/6768/15

адміністративне провадження №К/9901/12411/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т.Г.,

розглянувши у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу № 815/6768/15

за позовом ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Державної міграційної служби України, Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про визнання неправомірними дій щодо відмови у видачі посвідчень біженців, зобов'язання видати нові посвідчення біженців із зазначенням строку дії посвідчень терміном на п'ять років, провадження в якій відкрито

за касаційною скаргою Державної міграційної служби України на постанову Одеського окружного адміністративного суду, прийняту 22 лютого 2016 року у складі колегії суддів: головуючого судді - Бойко О.Я., суддів: Завальнюка І.В., Самойлюк Г.П., та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду, постановлену 12 липня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Домусчі С.Д., суддів: Коваля М.П., Кравця О.О.,

в с т а н о в и в :

У листопаді 2015 року ОСОБА_1, ОСОБА_2 (далі також - позивачі) звернулися до суду з адміністративним позовом, в якому просили:

- визнати дії Державної міграційної служби України щодо відмови ОСОБА_1, ОСОБА_2 у видачі посвідчень біженців із зазначенням строку дії посвідчення терміном на п'ять років - неправомірними;

- зобов'язати Державну міграційну службу України оформити та видати ОСОБА_1, ОСОБА_2 нові посвідчення біженців із зазначенням строку дії терміном на п'ять років.

В обґрунтування позовних вимог позивачі зазначили, що рішенням Державного комітету України у справах національностей та релігії від 25 грудня 2003 року №859 вони визнані біженцями та документовані посвідченнями біженців.

01 березня 2013 року Державною міграційною службою України їм видані нові посвідчення біженця строк дії яких встановлений до 01 березня 2014 року.

Позивачі не погоджуються з терміном дії виданих посвідчень, оскільки вважають, що з набранням чинності Закону України «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту» від 08 липня 2011 року, посвідчення біженця чи посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, видається строком на п'ять років.

Позивачі неодноразово зверталися до Державної міграційної служби України та Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області з вимогами захисту порушених прав, між тим питання щодо оформлення посвідчень біженців строком на п'ять років не вирішено, що стало підставою звернення позивачів до суду з дійним адміністративним позовом.

Одеський окружний адміністративний суд постановою від 22 лютого 2016 року, залишеною без змін ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року, позов задовольнив частково.

Визнав протиправними дії Державної міграційної служби України щодо видачі ОСОБА_1 та ОСОБА_2 01 березня 2013 року посвідчень біженців НОМЕР_1, НОМЕР_2 із зазначенням строку їх дії 01 квітня 2014 року.

Зобов'язав Державну міграційну службу України оформити та видати ОСОБА_1, ОСОБА_2 посвідчення біженців із зазначенням строку їх дії на п'ять років.

В іншій частині позовних вимог відмовив.

У касаційній скарзі відповідач, посилаючись на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій були винесені з порушенням норм матеріального та процесуального права, висновки судів не відповідають обставинам справи, просив скасувати їх рішення та постановити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

Вимоги касаційної скарги обґрунтовані тим, що при прийнятті рішення про зобов'язання Державну міграційну службу України оформити та видати ОСОБА_1, ОСОБА_2 посвідчення біженців із зазначенням строку їх дії на п'ять років, суди втрутились в дискреційні повноваження відповідача та вийшли за межі завдань адміністративного судочинства.

Касаційна скарга задоволенню не підлягає з таких підстав.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (далі - КАС України) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суди встановили, що рішенням Державного комітету України у справах національностей та релігії від 25 грудня 2003 року №859 позивачі визнані біженцями та документовані посвідченнями біженців.

01 березня 2013 року Державною міграційною службою України позивачам видані нові посвідчення біженця строк дії яких встановлений до 01 березня 2014 року.

01 вересня 2014 року ОСОБА_1 звернулася до Державної міграційної служби України з листом в якому посилаючись на приписи п. 11 статті 10 Закону України від 8 липня 2011 року № 3671-VI «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту» (далі - Закон № 3671-VI) та п. 7 Положення про посвідчення біженця від 14 березня 2012 року №202 просила в порядку обміну видати їй нове посвідчення біженця із зазначенням строку його дії терміном на п'ять років.

Листом Державної міграційної служби України від 06 жовтня 2014 року ОСОБА_1 була повідомлена, що порушене питання буде вирішуватись підрозділом по роботі з шукачами захисту Головного управління ДМС України в Одеській області.

Листом Головного управління ДМС України в Одеській області від 10 березня 2015 року ОСОБА_1 була повідомлена, що за результатами отриманих відомостей відділом по роботі з біженцями управління у справах іноземців та осіб без громадянства Головного управління ДМС України в Одеській області було підготовлено відповідне подання із рекомендаціями для розгляду та прийняття відповідного рішення з боку Державної міграційної служби України.

Станом на 04 березня 2015 року, матеріали особової справи формуються для надіслання до центрального апарату ДМС України.

Відповідно до діючого законодавства, після повернення особової справи та отримання територіальним підрозділом рішення ДМС України ОСОБА_1 будуть надіслані відповідні документи.

Листом Головного управління ДМС України в Одеській області від 18 травня 2015 року ОСОБА_1 повідомлено, про відсутність підстав для скасування рішення про визнання її біженцем, а також, Постановою КМУ №202 від 14 березня 2012 року передбачено, що посвідчення видається строком на 5 років, що в свою чергу не скасовує необхідність проходження щорічної перереєстрації, передбаченої новою редакцією Закону № 3671-VI згідно абз. 3 частини першої статті 16 (тут і надалі в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин).

З матеріалів справи також вбачається, що 25 травня 2015 року ОСОБА_1 зверталась до урядової гарячої лінії з вище зазначених питань, та листом від 16 червня 2015 року Головне управління ДМС України в Одеській області повідомило, що відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 14 березня 2012 року № 202 «Про затвердження Положення про посвідчення біженця», зазначений документ, після прийняття відповідного рішення з боку ДМС України видається строком на 5 (п'ять) років. В той же час абз. 3 частини першої статті 16 Закону № 3671-VI вказує, що процедура продовження строків таких документів передбачає щорічну перереєстрацію, що вказує на неможливість продовження Вашого посвідчення біженця строком на 5 років. Подібна ситуація також, розповсюджується на процедури продовження строків дій посвідчень біженців синів ОСОБА_2 (ІНФОРМАЦІЯ_1.), ОСОБА_5 (ІНФОРМАЦІЯ_2).

Листом Державної міграційної служби України на звернення ОСОБА_1 від 02 червня 2015 року повідомлено, що відповідно до п. 7 Положення про посвідчення біженця, затвердженого КМУ від 14 березня 2012 року №202, посвідчення видається строком на п'ять років. При цьому, відповідно до п. 10 Положення, посвідчення біженця підлягає обміну, зокрема, в разі повного використання сторінок, призначених для продовження строку його дії. У зв'язку з цим підстав для видачі нових посвідчень біженця у порядку обміну позивачці та її сину не вбачається, оскільки посвідчення біженця ПБ 003102 та ПБ 003103 наразі є дійсним та у яких ще не використані сторінки, призначені для продовження строку їх дії. Відповідно, після закінчення строку їх дії, позивачі, можуть звернутися до підрозділу по роботі з біженцями ГУДМС в Одеській області для продовження терміну їх дії на строк передбачений законодавством на час звернення. Питання видачі нового посвідчення біженця у порядку обміну ОСОБА_5 на строк, передбачений законодавством буде вирішено після закінчення строку дії посвідчення біженця НОМЕР_3, оскільки у нього використані усі сторінки, призначені для продовження строку його дії.

Судами встановлено, що ОСОБА_2 24 березня 2015 року також звертався до Головного управління ДМС України в Одеській області з заявою про надання документу про статус біженця зі строком дії на п'ять років у відповідності до постанови КМУ від 14 березня 2012 року №202.

Між тим, листом від 10 квітня 2015 року Головне управління ДМС України в Одеській області повідомило ОСОБА_2, що відповідно до абз. 3 статті 21 Закону України «Про біженців» від 2001 року, перереєстрація біженців здійснюється щорічно. Згідно Постанови КМУ №202 від 14 березня 2012 року, посвідчення видається строком на 5 років, що в свою чергу не скасовує необхідність проходження щорічної перереєстрації, передбаченої новою редакцією Закону № 3671-VI згідно абз. 3 частини першої статті 16.

Задовольняючи частково адміністративний позов, суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, дійшов до висновку, що Державна міграційна служба України 01 березня 2013 року протиправно видала позивачам посвідчення біженців НОМЕР_1, НОМЕР_2 із встановленням в них строку дії до 01 квітня 2014 року.

Верховний Суд висновки судів попередніх інстанцій вважає вірними та такими, що зроблені на підставі правильно застосованих норм матеріального та процесуального права.

Порядок регулювання відносин у сфері визнання особи біженцем, особою, яка потребує додаткового або тимчасового захисту, втрати та позбавлення цього статусу, а також встановлення правового статусу біженців та осіб, які потребують додаткового захисту і яким надано тимчасовий захист в Україні визначає Закон України від 8 липня 2011 року № 3671-VI «Про біженців та осіб, що потребують додаткового або тимчасового захисту» (в редакції, що діяла в період виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 цього Закону посвідчення біженця - паспортний документ, що посвідчує особу його власника та підтверджує факт визнання його біженцем в Україні і є дійсним для реалізації прав та виконання обов'язків, передбачених цим Законом та іншими законами України.

Згідно п. 11 статті 10 Закону № 3671-VI посвідчення біженця чи посвідчення особи, яка потребує додаткового захисту, видається строком на п'ять років.

Під час перереєстрації біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, строк дії посвідчення біженця або особи, яка потребує додаткового захисту, продовжується.

Пунктом 2 Положення про посвідчення біженця, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2012 № 202 (в редакції, що також діяла в період виникнення спірних правовідносин, далі - Положення № 202) передбачено, що посвідчення видається іноземцю або особі без громадянства, які досягли шістнадцятирічного віку, територіальним органом ДМС в Автономній Республіці Крим, областях, мм. Києві та Севастополі (далі - територіальні органи) на підставі рішення ДМС про визнання іноземця або особи без громадянства біженцем в Україні. У разі коли видача посвідчення необхідна для реалізації неповнолітньою особою своїх прав, зокрема на освіту та лікування, за клопотанням батьків або законних представників, погодженим з навчальним чи лікувальним закладом, такій особі може бути, як виняток, видано відповідне посвідчення після досягнення нею чотирнадцятирічного віку.

Згідно з пунктом 7 Положення № 202 посвідчення видається територіальним органом протягом семи робочих днів з дня отримання рішення ДМС про визнання іноземця або особи без громадянства в Україні біженцем строком на п'ять років.

Для отримання посвідчення подаються такі документи: заява-анкета, зміст та форма якої визначаються МВС; дві фотокартки розміром 35х45 міліметрів; дві фотокартки розміром 35х45 міліметрів кожного члена сім'ї біженця віком до шістнадцяти років, який перебуває з ним в Україні.

Посвідчення підлягає обміну в разі повного використання сторінок, призначених для продовження строку його дії, зміни прізвища та імені біженця, виявлення розбіжностей у записах, непридатності його для використання. Обмін посвідчення проводиться протягом семи робочих днів після прийняття відповідного рішення територіальним органом за місцем проживання біженця (пункти 9,10 Положення № 202).

Відповідно до пункту 11 Положення № 202 для обміну посвідчення необхідно подати документи, зазначені в пункті 9 цього Положення, та посвідчення, яке підлягає обміну. Для обміну посвідчення у зв'язку із зміною прізвища, імені, виявленням розбіжностей у записах подаються також документи, які підтверджують причини обміну.

Аналогічні положення містяться також і у Порядку оформлення, видачі та продовження терміну дії посвідчення біженця, затвердженому наказом Державного комітету України у справах національностей та міграції від 9 вересня 2005 року № 69 та зареєстрованому в Міністерстві юстиції України 1 листопада 2005 року за № 1319/1159 (далі - Порядок № 69).

Крім того, згідно пункту 5.5 Порядку № 69 орган міграційної служби протягом трьох днів здійснює перевірку відомостей, зазначених у заяві-анкеті, та доданих до неї документів. За результатами перевірки на заяві-анкеті ставиться підпис керівника органу міграційної служби, скріплений печаткою цього органу. Заява-анкета та додані до неї документи надсилаються до Держкомнацміграції України. Посвідчення, що підлягає обміну, повертається біженцю до його обміну.

Підставою для обміну/поновлення Посвідчення є відповідне рішення органу міграційної служби, про що у відведеному в заяві-анкеті місці робиться відмітка.

Нове посвідчення оформлюється Держкомнацміграції України протягом семи робочих днів після прийняття відповідного рішення.

Посвідчення, що підлягає обміну, повертається біженцю до його обміну.

Оформлене Посвідчення направляється до відповідного органу міграційної служби для його видачі біженцю (пункт 5.6. Порядку №69).

Верховний Суд вважає обґрунтованим посилання позивачів в адміністративному позові на наявність обов'язку у міграційних органів з набранням чинності Закону України «Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту» та Положення про посвідчення біженця, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 березня 2012 № 202, видавати посвідчення біженця терміном дії п'ять років.

Судами встановлено, що заміна посвідчень біженців ОСОБА_1, ОСОБА_2, відбулася 01 березня 2013 році, в період дії Закону № 3671-VI та Положення №202, між тим термін дії цих посвідчень встановлений в один рік до 01 березня 2014 року.

Верховним Судом відхиляються доводи відповідача щодо обов'язку біженця проходити щорічну перереєстрацію, оскільки ця вимога не суперечать частині одинадцятій статті 10 Закону № 3671-VI, якою визначено строк, на який біженцю видається відповідне посвідчення.

Також, Верховний Суд відхиляє посилання відповідача на п.10 Положення №202, оскільки ним врегульований порядок обміну посвідчення, а не порядок його видачі чи строк дії.

Щодо доводів касатора стосовно того, що при прийнятті рішення про зобов'язання Державну міграційну службу України оформити та видати ОСОБА_1, ОСОБА_2 посвідчення біженців із зазначенням строку їх дії на п'ять років, суд першої інстанції втрутився в дискреційні повноваження відповідача, суд касаційної інстанції вважає обраний судом спосіб захисту порушених прав ОСОБА_1 та ОСОБА_2 виправданим з огляду на наступне.

Завданням адміністративного судочинства, є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Адміністративний суд у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень, виконуючи завдання адміністративного судочинства щодо перевірки відповідності їх прийняття (вчинення) не втручається та не може втручатися у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.

Згідно з Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи № R (80) 2 стосовно здійснення адміністративними органами влади дискреційних повноважень, прийнятої Комітетом Міністрів 11.03.1980, під дискреційними повноваженнями необхідно розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Повноваження відповідача щодо прийняття відповідних рішень, в тому числі щодо видачі посвідчення біженця за своєю правовою природою є дискреційними.

Водночас, правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах (абзац 10 пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року №3-рп/2003).

Стаття 13 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (право на ефективний засіб юридичного захисту) гарантує, що кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

При цьому, під ефективним засобом (способом) необхідно розуміти такий, що призводить до потрібних результатів, наслідків, дає найбільший ефект. Тобто ефективний спосіб захисту повинен забезпечити поновлення порушеного права, бути адекватним наявним обставинам.

Аналізуючи встановлені судами фактичні обставини справи, враховуючи те, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 неодноразово зверталися як до Державної міграційної служби України, так і до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області щодо видачі їм посвідчень біженців на строк, визначений частиною одинадцятою статті10 Закону № 3671-VI та п.7 Положення №202, та за результатами розгляду цих звернень відповідачі відмовляли їм в задоволенні заяв, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що ефективним засобом юридичного захисту прав позивачів у спірних правовідносинах є саме зобов'язання Державну міграційну службу України оформити та видати ОСОБА_1, ОСОБА_2 посвідчення біженців із зазначенням строку їх дії на п'ять років.

Отже, висновки судів попередніх інстанцій, щодо часткового задоволення позовних вимог є правильними та обґрунтованими.

Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.

З огляду на викладене, висновки судів попередніх інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.

Доводи, які містяться в касаційній скарзі, висновків судів та обставин справи не спростовують.

Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу Державної міграційної служби України залишити без задоволення.

Постанову Одеського окружного адміністративного суду від 22 лютого 2016 року та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 12 липня 2016 року у цій справі залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий М.І. Смокович

Судді О.В. Білоус

Т.Г. Стрелець