КИЇВСЬКИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 травня 2018 року м. Київ №826/719/17

Київський апеляційний адміністративний суд у складі:

головуючого - судді Ключковича В.Ю.,

суддів Губської О.А.,

Літвіної Н.М.,

за участю

секретаря судового засідання Біднячук Ю.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м. Києві апеляційні скарги представника міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» Шутяк Софії Володимирівни та директора міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» Кравченко Олени Валеріївни на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 лютого 2018 року (головуючий суддя Аблов Є.В.) у справі за адміністративним позовом міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» до Кабінету Міністрів України, Міністерства енергетики і вугільної промисловості України, третя особа: приватне акціонерне товариство «Укргідроенерго» про визнання протиправною бездіяльності, скасування розпорядження №552-р від 13.07.2016,

В С Т А Н О В И В:

03 січня 2018 року міжнародна благодійна організація «Екологія-Право-Людина» звернулася до Окружного адміністративного суду міста Києва з адміністративним позовом до Кабінету Міністрів України, Міністерства енергетики і вугільної промисловості України, третя особа: приватне акціонерне товариство «Укргідроенерго», у якому просила визнати протиправною бездіяльність Міністерства енергетики та вугільної промисловості України та Кабінету Міністрів України під час розроблення та схвалення Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року та скасувати розпорядження Кабінету Міністрів України від 13 липня 2016 року №552-р.

Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 лютого 2018 року у задоволенні адміністративного суду відмовлено.

Не погоджуючись із таким рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва, представником позивача Шутяк Софією Володимирівною та директором міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» Кравченко Оленою Валеріївною подано ідентичні апеляційні скарги, в яких такі просять скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким позовні вимоги задовольнити, вважаючи, що суд першої інстанції допустив порушення процесуального законодавства, невірно застосував норми матеріального права, що привело до прийняття незаконного рішення суду.

11 травня 2018 року від приватного акціонерного товариства «Укргідроенерго» до суду надійшов відзив на апеляційну скаргу (вх.№15533), у якому третя особа просить залишити без задоволення апеляційну скаргу позивача, а рішення суду першої інстанції - без змін, розгляд справи проводити за участі представника ПрАТ «Укргідроенерго».

16 травня 2018 року від відповідача - Міністерства енергетики і вугільної промисловості України до Київського апеляційного адміністративного суду надійшов відзив на апеляційну скаргу (вх.№16234), у якому просить апеляційну скаргу позивача залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції - без змін.

У відповідності до ст. 308 КАС України справа переглядається колегією суддів в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Заслухавши суддю - доповідача, думку представника відповідача - Кабінету Міністрів України та представника третьої особи, які заперечували проти апеляційної скарги та вважали таку необґрунтованою, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги та відзивів на апеляційну скаргу, колегія суддів вважає, що апеляційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду - без змін, з наступних підстав.

Судом апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 13 липня 2016 року Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження №552-р, яким затверджено Програму розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, не погоджуючись з її положеннями та процедурою прийняття, позивач звернувся до суду з даним позовом.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновку, що оспорювана Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, затверджена розпорядженням КМУ № 552-р від 13.07.2016, жодним чином не порушує прав позивача.

Колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції, враховуючи наступне.

Відповідно до ч.2 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Згідно частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та ограни місцевого самоврядування, їх посадові особи, зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до положень статті 113 та 116 Конституції України, Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади, який у своїй діяльності, керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, здійснює внутрішню і зовнішню політику держави, зокрема, спрямовує і координує роботу Міністерств, інших органів виконавчої влади, здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону.

Відповідно до статті 20 Закону України від 27.02.2014 № 794-VII «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України у сферах соціальної політики, охорони здоров'я, освіти, науки, культури, спорту, туризму, охорони навколишнього природного середовища та ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій, серед іншого, забезпечує розроблення та виконання державних і міждержавних екологічних програм.

Колегією суддів з матеріалів справи встановлено, що проект розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026» було розроблено на виконання доручення Прем'єр-міністра України від 14.06.2016 року №22033/0/1-16 за результатами його робочої поїздки до Чернівецької області 10.06.2016 року.

Відповідно до пояснювальної записки до проекту розпорядження Кабінету Міністрів України «Про схвалення Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026», метою проекту розпорядження є створення умов для підвищення забезпечення енергетичної безпеки держави шляхом забезпечення ефективного розвитку гідроенергетики з максимальним використанням економічного ефективного гідроенергетичного потенціалу, вдосконалення управління об'єктами гідроенергетики, підвищення рівня їх безпеки, збільшення регулюючих маневрових потужностей гідроелектростанцій і гідроакомулюючих електростанцій для підвищення стійкості та надійності роботи об'єднаної енергосистеми України та інтеграції її з Європейською енергетичною системою, зменшення споживання органічних ресурсів і техногенного навантаження на довкілля (т. 1, а.с.113-115).

Проект розпорядження погоджено без зауважень із заінтересованими органами, зокрема Першим віце-прем'єр-міністром України - Міністром економічного розвитку України, заступником Міністра регіонального розвитку та житлово-комунального господарства України, Міністром фінансів України, Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та житлово-комунального господарства України, Міністром екології України та природних ресурсів України (т.1, а.с.116).

За результатами правової експертизи Міністерства юстиції України від 05.07.2016 проект розпорядження відповідає Конституції України, актам вищої юридичної сили та узгоджується з актами такої ж юридичної сили (т.1, а.с.117-118).

Отже, приймаючи 13.07.2016 розпорядження №552-р, яким затверджено Програму розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, Кабінет Міністрів України діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Разом з тим, в апеляційних скаргах позивач зазначає, що Кабінет Міністрів України та Міністерство енергетики і вугільної промисловості України, розробляючи та затверджуючи дану Програму, не провели її екологічну оцінку (ні державну екологічну експертизу, ні стратегічну екологічну оцінку), чим порушили законний інтерес позивача на верховенство права у сфері охорони довкілля на участь у прийнятті оскаржуваного акта.

Такі доводи позивача не можуть бути прийняти судом до уваги з огляду на наступне.

Відповідно до частини першої статті 14 Закону України від 09.02.1995 № 45/95-ВР «Про екологічну експертизу» державній екологічній експертизі підлягають державні інвестиційні програми, проекти схем розвитку і розміщення продуктивних сил, розвитку окремих галузей економіки.

Як зазначено у відзиві Міністерства енергетики і вугільної промисловості України на апеляційну скаргу, з чим погоджується колегія суддів, «Програма розвитку гідроенергетики на період до 2026» не має статусу державної програми та не є програмою розвитку окремої галузі (електроенергетики), а є лише її складовою, а відтак відсутня необхідність проведення екологічної оцінки для локальних програм. По всім об'єктам, які вже знаходяться в стадії будівництва відповідно до чинного законодавства та взятих міжнародних зобов'язань вже була проведена комплексна державна експертиза, у тому числі, і екологічна експертиза щодо екологічних наслідків їх реалізації, з широким залученням громадськості, а відтак, дана Програма не потребує окремої експертизи.

Відповідно до статті 16 Закону України «Про екологічну експертизу» громадська екологічна експертиза може здійснюватися в будь-якій сфері діяльності, що потребує екологічного обґрунтування, за ініціативою громадських організацій чи інших громадських формувань. Громадська екологічна експертиза може здійснюватися одночасно з державною екологічною експертизою шляхом створення на добровільних засадах тимчасових або постійних еколого-експертних колективів громадських організацій чи інших громадських формувань.

Згідно пояснювальної записки до проекту оскаржуваного розпорядження, громадське обговорення проектів, включених до плану реалізації Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року, здійснюватиметься по кожному проекту окремо в установленому законодавством порядку.

Крім того, пунктом 12 Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03.11.2010 №996 визначено обов'язок проведення консультації з громадськістю у формі публічного громадського обговорення та/або електронних консультацій з громадськістю виключно щодо проектів нормативно-правових актів.

Водночас згідно пункту 1.1 Інформаційного листа Вищого адміністративного суду України від 01.06.2010 року №781/11/13-10, юридична наука визначає, що нормативно-правові акти - це правові акти управління, які встановлюють, змінюють, припиняють (скасовують) правові норми. Нормативно-правові акти містять адміністравтино-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування. Вони встановлюють загальні правила поведінки, норми права, регламентують однотипні суспільні відносини у певних галузях і. як правило, розраховані на довгострокове та багаторазове їх застосування.

Відповідно до приписів статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», пункту 29 Постанови Кабінету Міністрів України «Про затвердження Регламенту Кабінету Міністрів України» від 18.07.2007 року №950 встановлюється, що акти Кабінету Міністрів України нормативного характеру видаються у формі постанов.

Водночас, оскаржувана Програма розвитку гідроенергетики була схвалена не постановою, а розпорядженням Кабінету Міністрів України, яка не є нормативно-правовим актом, а є актом з організаційно-розпорядчих питань, що відповідає частині третій статті 49 Закону України «Про Кабінет Міністрів України».

Відтак, колегія суддів приходить до висновку, що Кабінетом Міністрів України та Міністерством енергетики і вугільної промисловості України не порушено вимоги Постанови Кабінету Міністрів України «Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики» від 03.11.2010 №996 щодо участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики.

В апеляційних скаргах позивач, також, вказує, що проект Програми не проходив стратегічної екологічної оцінки, яка повинна була бути проведена відповідно до Протоколу про стратегічну екологічну оцінку, який передбачає проходження стратегічної екологічної оцінки не всіх державних документів та програм. А лише тих, які підпадають під сфери його впливу, до яких відноситься енергетика та поводження з водою, та, які в майбутньому будуть виконуватися шляхом реалізації конкретних проектів. Законом України від 1 липня 2015 року № 562-VIII «Про ратифікацію Протоколу про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті» ратифіковано Протокол про стратегічну екологічну оцінку до Конвенції про оцінку впливу на навколишнє середовище у транскордонному контексті, учинений 21 травня 2003 року в м. Києві, який набирає чинності для України на дев'яностий день після здачі на збереження депозитарію її ратифікаційної грамоти.

Однак, такі твердження позивача, як підстави для висновку про визнання протиправною бездіяльності відповідачів під час розроблення та схвалення Програми, а також скасування розпорядження, не знайшли свого підтвердження, оскільки ч.2 ст. 4 Протоколу закріплено, що стратегічна екологічна оцінка проводиться стосовно планів і програм, які готуються для сільського господарства, лісового господарства, рибальства, енергетики, промисловості, зокрема гірничодобувної, транспорту, регіонального розвитку, утилізації відходів, водного господарства, зв'язку, туризму, планування розвитку міських та сільських районів або землекористування, і тих, які встановлюють структуру для згоди стосовно майбутнього розвитку проектів, перелічених у додатку І, та будь-яких інших проектів, перелічених у додатку II, що згідно з національним законодавством вимагає оцінки впливу на навколишнє середовище, а на момент прийняття оскаржуваного розпорядження був відсутній законодавчо визначений механізм проведення стратегічної екологічної оцінки (як закон так і підзаконний нормативні акти).

Слід також зазначити, що позивач, в апеляційних скаргах вказує, що судом першої інстанції невірно застосовано ст. 2,3 КАС України щодо того, що спір не підлягає розгляду адміністративним судом, та суд оцінив спірні правовідносини як такі, що не є публічно-правовими, однак, колегія суддів не погоджується з таким твердженням, оскільки Окружний адміністративний суд міста Києва в оскаржуваному рішенні взагалі не зазначав, що даний спір не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, окрім того, якби суд першої інстанції дійшов би до такого висновку, то відповідно до положень п.1 ч. 1 ст. 170 КАС України суддя мав би відмовити у відкритті провадження в адміністративній справі (або закрити провадження у справі), чого в даному випадку зроблено не було.

Стосовно доводів позивача в апеляційних скаргах, що невірним є висновок суду першої інстанції щодо відсутності права благодійних організацій на звернення до суду з питань забезпечення дотримання природоохоронного законодавства, колегія суддів зазначає наступне.

Згідно частини першої статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб'єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.

Пунктом першим частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

Згідно з пунктом 21 постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України від 06.03.2008 року № 2 «Про практику застосування адміністративними судами окремих положень Кодексу адміністративного судочинства України під час розгляду адміністративних справ» встановлено, що позивач повинен довести факт застосування до нього оскаржуваного акта або те, що він є суб'єктом відповідних відносин, на які поширюється дія цього акта.

При цьому, підставою для відмови судом в задоволенні позовних вимог може стати та обставина, що оскаржуваний акт до особи не застосовувався та не порушує безпосередньо прав позивача.

У пункті 2.6 Рішення Конституційного Суду України від 28 листопада 2013 року №12-рп/2013 у справі за конституційним зверненням асоціації «Дім авторів музики в Україні» щодо офіційного тлумачення положень пункту 7 частини першої статті 5 Закону України «Про судовий збір» у взаємозв'язку з положеннями пункту «г» частини першої статті 49 Закону України «Про авторське право і суміжні права», громадська організація може захищати в суді особисті немайнові та майнові права як своїх членів, так і права та охоронювані законом інтереси інших осіб, які звернулися до неї за таким захистом, лише у випадках, якщо таке повноваження передбачено у її статутних документах та якщо відповідний закон визначає право громадської організації звертатися до суду за захистом прав та інтересів інших осіб.

Відповідно до статуту позивача вбачається, що метою створення і діяльності вказаної організації є здійснення благодійної діяльності, яка полягає у наданні допомоги фізичним і юридичним особам у захисті їхніх екологічних прав, захисті довкілля в інтересах суспільства, сприянні розвитку природоохоронної справи та розвитку еколого-правової освіти, науки та культури; представлення своїх інтересів та інтересів інших осіб в судах України у справах, пов'язаних із порушенням екологічних чи інших прав людини і громадянина або пов'язаних із порушенням екологічного законодавства.

Згідно ч.ч.1,2 ст. 3 Закону України від 05.07.2012 № 5073-VI «Про благодійну діяльність та благодійні організації» (далі - Закон № 5073-VI) цілями благодійної діяльності є надання допомоги для сприяння законним інтересам бенефіціарів у сферах благодійної діяльності, визначених цим Законом, а також розвиток і підтримка цих сфер у суспільних інтересах. Сферами благодійної діяльності є: освіта; охорона здоров'я; екологія, охорона довкілля та захист тварин; запобігання природним і техногенним катастрофам та ліквідація їх наслідків, допомога постраждалим внаслідок катастроф, збройних конфліктів і нещасних випадків, а також біженцям та особам, які перебувають у складних життєвих обставинах; опіка і піклування, законне представництво та правова допомога; соціальний захист, соціальне забезпечення, соціальні послуги і подолання бідності; культура та мистецтво, охорона культурної спадщини; наука і наукові дослідження; спорт і фізична культура; права людини і громадянина та основоположні свободи; розвиток територіальних громад; розвиток міжнародної співпраці України; стимулювання економічного росту і розвитку економіки України та її окремих регіонів та підвищення конкурентоспроможності України; сприяння здійсненню державних, регіональних, місцевих та міжнародних програм, спрямованих на поліпшення соціально-економічного становища в Україні; сприяння обороноздатності та мобілізаційній готовності країни, захисту населення у надзвичайних ситуаціях мирного і воєнного стану.

Відповідно до ст. 1 Закону № 5073 бенефіціар - набувач благодійної допомоги (фізична особа, неприбуткова організація або територіальна громада), що одержує допомогу від одного чи кількох благодійників для досягнення цілей, визначених цим Законом. Бенефіціарами благодійних організацій можуть бути також будь-які юридичні особи, що одержують допомогу для досягнення цілей, визначених цим Законом.

Частиною 1 ст. 5 Закону № 5073 передбачено види благодійної діяльності, зокрема зафіксовано, що благодійники спільно чи індивідуально можуть здійснювати благодійну діяльність на підставі добровільного вибору одного або кількох таких її видів: безоплатна передача у власність бенефіціарів коштів, іншого майна, а також безоплатне відступлення бенефіціарам майнових прав; безоплатна передача бенефіціарам права користування та інших речових прав на майно і майнові права; безоплатна передача бенефіціарам доходів від майна і майнових прав; безоплатне надання послуг та виконання робіт на користь бенефіціарів; благодійна спільна діяльність та виконання інших контрактів (договорів) про благодійну діяльність; публічний збір благодійних пожертв; управління благодійними ендавментами; виконання заповітів, заповідальних відказів і спадкових договорів для благодійної діяльності; проведення благодійних аукціонів, негрошових лотерей, конкурсів та інших благодійних заходів, не заборонених законом.

Відтак, Закон України «Про благодійну діяльність та благодійні організації» не передбачає право благодійних організацій на звернення до суду з питань забезпечення дотримання природоохоронного законодавства.

Разом з тим, в апеляційних скаргах представниками позивача не доведено, що прийняття «Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року» негативно впливає на його інтереси щодо досягнення цілей благодійної діяльності, а відтак, колегія суддів приходить до висновку, що така Програма жодним чином не порушує прав позивача, оскільки під час розроблення та схвалення «Програми розвитку гідроенергетики на період до 2026 року», затвердженої розпорядженням КМУ № 552-р від 13.07.2016, Кабінет Міністрів України діяв у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Беручи до уваги встановлене судом апеляційної інстанції в сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що відповідачами виконано обов'язок, встановлений частиною другою статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України щодо доказування правомірності свого рішення та доведено відсутність протиправних дій зі свого боку. В свою чергу, позивачем достатніх беззаперечних доказів в обґрунтування обставин, на яких ґрунтуються його вимоги, суду не надано.

Доводи апеляційних скарг не спростовують висновки суду першої інстанції і апеляційним судом відхиляються за необґрунтованістю.

Згідно ч. 1 ст. 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.

У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції приходить до висновку, що рішення суду першої інстанції постановлено з дотриманням норм процесуального та матеріального права, доводи апеляційних скарг не спростовують висновки суду першої інстанції, у зв'язку з чим підстав для скасування рішення суду першої інстанції не вбачається.

Керуючись ст.ст. 308, 310, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд

П О С Т А Н О В И В:

Апеляційні скарги представника міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» Шутяк Софії Володимирівни та директора міжнародної благодійної організації «Екологія-Право-Людина» Кравченко Олени Валеріївни - залишити без задоволення.

Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 лютого 2018 року залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду.

Повний текст постанови складено 30 травня 2018 року.

Головуючий суддя В.Ю.Ключкович

Судді О.А. Губська

Н.М. Літвіна