ПОСТАНОВА

Іменем України

23 травня 2018 року

Київ

справа №2а-1870/7663/11

провадження №К/9901/10506/18, К/9901/10507/18

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

головуючого - Смоковича М. І.,

суддів: Білоуса О. В., Стрелець Т.Г.,

секретаря судового засідання: Гуловій О.І.,

за участю представника позивача: Мазнєвої С.Г.,

представника відповідача: Гординської О.М.,

представника третьої особи: Наталич А.А.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в касаційній інстанції адміністративну справу № 2а-1870/7663/11

за позовом Приватного підприємства «Алмаз» до Головного управління Державної казначейської служби України в Сумській області, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, за участю третьої особи - Міністерство фінансів України, про визнання бездіяльності протиправною та стягнення коштів, провадження в якій відкрито

за касаційними скаргами Міністерства фінансів України та Міністерства економічного розвитку і торгівлі України на постанову Сумського окружного адміністративного суду, прийняту 4 квітня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Соп'яненка О.В., суддів: Опімах Л.М., Кунець О.М., та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду, постановлену 13 липня 2016 року у складі колегії суддів: головуючого - Бершова Г.Є., суддів: Ральченка І.М., Присяжнюк О.В.,

в с т а н о в и в :

У жовтні 2011 року Приватне підприємство «Алмаз» (далі також - ПП «Алмаз», позивач) звернулося до суду з позовом до Головного управління Державної казначейської служби України в Сумській області, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, за участю третьої особи - Міністерство фінансів України, в якому просило:

визнати протиправною бездіяльність Головного управління державної казначейської служби України в Сумській області, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України щодо повернення надмірно перерахованих грошових коштів, сплачених ПП «Алмаз» за користування ліцензією на провадження діяльності з організації і проведення азартних ігор серії АВ №082850, виданої Міністерством фінансів України на період з 6 грудня 2006 року по 5 грудня 2011 року включно в сумі 487 886,83 гривень; стягнути з Державного бюджету України надмірно перераховані кошти в розмірі 487 886,83 гривень за користування ліцензією на організацію діяльності з проведення азартних ігор, у зв'язку з невикористанням цієї ліцензії у період з 26 червня 2009 року по 5 грудня 2011 року.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що у 2007 році перерахував на користь Державного бюджету України грошові кошти у розмірі 997 627,50 гривень за п'ять років користування ліцензією на провадження діяльності з організації і проведення азартних ігор.

12 січня 2007 року Міністерством фінансів України видано ліцензію зі строком дії з 06 грудня 2006 року по 05 грудня 2011 року. 25 червня 2009 року набрав чинності Закону України «Про заборону грального бізнесу в Україні» стаття 4 якого передбачає cкасування вищезазначеної ліцензії з дня набрання чинності цього закону. Отже, починаючи з 26 червня 2009 року позивач не має права займатися діяльністю з організації і проведення азартних ігор.

22 липня 2009 року позивачем направлено лист № 190 від 22 липня 2009 року на адресу Міністерства фінансів України, в якому ставилось питання про повернення сплачених позивачем за період користування ліцензією з 26 червня 2009 року по 05 грудня 2011 року коштів, які по суті є надмірно сплаченими та залишаються неповернутими.

17 жовтня 2011 року позивач звернувся до Міністерства фінансів України, Головного управління Державного казначейства України в Сумській області, Державної казначейської служби України, представництва Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва в Сумській області із заявою про повернення надмірно перерахованих коштів, однак відповіді на подану заяву не отримав, в зв'язку з чим звернувся до суду з цим позовом.

Сумський окружний адміністративний суд постановою від 4 квітня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року, позов задовольнив.

Визнав протиправною бездіяльність Головного управління державної казначейської служби України в Сумській області, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України щодо повернення надмірно перерахованих грошових коштів, сплачених приватним підприємством «Алмаз» за користування ліцензією на провадження діяльності з організації і проведення азартних ігор серії АВ №082850, виданої Міністерством фінансів України на період з 6 грудня 2006 року по 5 грудня 2011 року включно, в сумі 487 886,83 гривень.

Стягнув з Державного бюджету України надмірно перераховані кошти в розмірі 487 886,83 гривень за користування ліцензією на організацію діяльності з проведення азартних ігор, у зв'язку з невикористанням цієї ліцензії у період з 26 червня 2009 року по 5 грудня 2011 року.

Міністерство фінансів України та Міністерств економічного розвитку і торгівлі України не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, подали касаційні скарги в яких посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права, просять скасувати їх рішення, та постановити нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити в повному обсязі.

Обґрунтовуючи вимоги касаційної скарги Міністерство економічного розвитку і торгівлі України зазначає, що Положенням про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженим Указом Президента України від 31 травня 2011 року №634/2011 не передбачено функцій щодо видачі подань до органу Держказначейства, а також Мінекономрозвитку не надано повноважень щодо ліцензування у сфері організації діяльності з проведення азартних ігор. Також зазначає, що Мінекономрозвитку не є правонаступником Держкомпідприємництва у Сумській області. Крім того, на Мінекономрозвитку не було покладено контроль за справлянням (стягненням) платежів до бюджету за кодом класифікації доходів бюджету 14060200 «плата за видачу ліцензій та сертифікатів», а тому відповідач не міг звернутись з відповідним поданням до казначейської служби, оскільки не володіє інформацією щодо сплати позивачем відповідних коштів.

Міністерство фінансів України у доводах касаційної скарги зазначає, що жодним нормативно-правовим актом не передбачено повернення коштів (або їх частину) за невикористану ліцензію, видану на провадження організації діяльності з проведення азартних ігор.

Відповідач Головне управління Державної казначейської служби України в Сумській області надало пояснення на касаційні скарги, в яких погоджується з їх доводами та просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій.

Касаційна скарга підлягає до задоволення з таких підстав.

Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII (далі - КАС України) касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.

Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.

Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Суди попередніх інстанцій установили, що 06 грудня 2006 року Міністерством фінансів України прийнято рішення № 1156 про видачу ПП «Алмаз» ліцензії на організацію діяльності з проведення азартних ігор.

Згідно з платіжним дорученням № 3 від 4 січня 2007 року приватне підприємство «Алмаз» перерахувало на користь Державного бюджету України грошові кошти у розмірі 997 627,50 гривень за п'ять років користування ліцензією на провадження діяльності з організації і проведення азартних ігор.

Міністерством фінансів України 12 грудня 2007 року позивачу видано ліцензію серії АВ № 082850 строком дії з 06 грудня 2006 року по 05 грудня 2011 року.

15 травня 2009 року був прийнятий Закон України № 1334-VІ «Про заборону грального бізнесу в Україні» (далі - Закон № 1334-VІ), який набрав чинності 25 червня 2009 року, відповідно до пункту 2 статті 4 якого з дня набрання чинності цим Законом видача ліцензій на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор в Україні припиняється, а ліцензії, видані суб'єктам підприємницької діяльності до дня набрання чинності цим Законом, скасовуються.

На підставі цього Закону з 26 червня 2009 року була скасована ліцензія позивача на організацію діяльності з проведення азартних ігор. Невикористаний позивачем період дії зазначеної ліцензії - з 26 червня 2009 року по 05 грудня 2011 року.

Вважаючи, що є місце переплати у вказаний період коштів за користування ліцензією у розмірі 487 886,83 гривень, позивач, з метою їх повернення, як надмірно нарахованих, 12 жовтня 2011 року звернувся із відповідними заявами до Міністерства фінансів України, Головного управління Державного казначейства України в Сумській області, представництва Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва в Сумській області (вих. №№208 та 209). Неповернення визначеної суми коштів, як таких, що сплачені надмірно, стало причиною звернення позивача до суду.

Суд першої інстанції, з висновками якого погодився і суд апеляційної інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що відсутність механізму реалізації на повернення частини коштів позивача, які були сплачені з метою можливості здійснення ним господарської діяльності у сфері надання послуг, що потребує відповідного державного контролю, шляхом видачі ліцензій, за період не здійснення даного виду господарської діяльності не є підставою для неповернення таких коштів, які є надмірно сплаченими.

Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд з такими висновками судів попередніх інстанцій погодитись не може, та зазначає наступне.

Відповідно до абзаців шостого, сьомого і десятого статті 1 Закон України від 1 червня 2000 року № 1775-ІІІ «Про ліцензування певних видів господарської діяльності» (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин; далі - Закон № 1775-ІІІ) ліцензією є документ державного зразка, якій засвідчує право ліцензіата на провадження зазначеного в ньому виду господарської діяльності протягом визначеного строку у разі його встановлення Кабінетом Міністрів України за умови виконання ліцензійних умов; ліцензійні умови -це установлений з урахуванням вимог законів вичерпний перелік організаційних, кваліфікаційних та інших спеціальних вимог, обов'язкових для виконання при провадженні видів господарської діяльності, що підлягають ліцензуванню; плата за ліцензію - разовий платіж, що вноситься суб'єктом господарювання за одержання ліцензії.

За статтею 15 цього Закону видача ліцензії передбачає справляння плати, розмір та порядок зарахування якої до Державного бюджету України встановлюється Кабінетом Міністрів України. Плата за видачу ліцензії вноситься після прийняття рішення про видачу ліцензії. За ліцензію на провадження діяльності з організації і проведення азартних ігор (крім випуску та проведення лотерей) установлено розмір плати вартістю 30 000 євро за кожний рік користування такою ліцензією: на кожну особу, що провадить діяльність з організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах; <…>; на кожний гральний зал - при провадженні діяльності з організації та проведення азартних ігор у казино та інших азартних ігор. Ліцензія на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор (крім випуску та проведення лотереї) видається строком на п'ять років.

Відповідно до частини другої статті 24 Закону № 1775-ІІІ до приведення законодавства у відповідність із ним закони та інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечить цьому Закону.

Згідно з пунктом 3.2 Ліцензійних умов провадження організації діяльності з проведення азартних ігор, затверджених наказом Комітету, Міністерства фінансів України від 18 квітня 2006 року № 40/374 (далі - Ліцензійні умови), ліцензія на провадження організації діяльності з проведення азартних ігор є підставою для діяльності з організації та проведення азартних ігор на гральних автоматах. Плата за ліцензію на провадження діяльності з організації і проведення азартних ігор вартістю 30 000 євро за кожний рік користування такою ліцензією сплачується заявником згідно з вимогами статей 1, 14 та 15 Закону № 1775-ІІІ і постанови Кабінету Міністрів України від 29 листопада 2000 року № 1755 «Про термін дії ліцензії на провадження певних видів господарської діяльності, розміри і порядок зарахування плати за її видачу» (далі - постанова № 1755) у термін, передбачений для внесення плати за видачу ліцензії, одноразово за весь строк, на який видається ліцензія.

Відповідно до пунктів 41 та 5 постанови № 1775 плата за ліцензію на провадження діяльності з організації та проведення азартних ігор <…> справляється після прийняття рішення про видачу ліцензії. Плата вноситься у розмірі, встановленому законом, у національній валюті (за офіційним курсом, установленим Національним банком України на день внесення платежу).

Плата, яка вноситься суб'єктом господарювання за видачу <…> ліцензії, зараховується до Державного бюджету України і вноситься на рахунки територіального органу ДКУ № 3510 в установах Національного банку України та № 2510 в установах комерційних банків.

Ліцензія на організацію діяльності з проведення азартних ігор видається заявнику або уповноваженій особі заявника працівником органу ліцензування після надання заявником копій платіжних документів щодо внесення плати за видачу ліцензії і плати за ліцензію.

Згідно з частиною другою статті 45 Бюджетного кодексу України (далі -БК) центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів веде бухгалтерський облік усіх надходжень Державного бюджету України та за поданням органів, що контролюють справлення надходжень бюджету, здійснює повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до бюджету. Повернення надміру сплачених до бюджету сум податків і зборів та інших доходів бюджету віднесено до видатків бюджету (пункт 13 частини першої статті 2 БК).

У частині сьомій цієї статті встановлено, що перелік податків і зборів (обов'язкових платежів) та інших доходів бюджету згідно з бюджетною класифікацією в розрізі органів, що контролюють справлення надходжень бюджету, а також загальні вимоги щодо обліку доходів бюджету визначаються Кабінетом Міністрів України.

Згідно з пунктом 2 Порядку повернення коштів, помилково або надміру зарахованих до державного та місцевих бюджетів здійснюються за процедурами, визначеними цим Порядком. Поверненню підлягають податки, збори (обов'язкові платежі) та інші доходи бюджету, кошти від повернення до бюджетів бюджетних позичок, фінансова допомога, надана на поворотній основі, та кредити, у тому числі залучені державою або під державні гарантії.

Сутнісний нормативний зміст наведених положень законодавства у їх взаємозв'язку дає підстави вважати, що суб'єкт господарювання, який обрав такий вид ліцензованої діяльності, як організація та проведення азартних ігор на гральних автоматах, повинен внести плату за одержання ліцензії. Плата за ліцензію є разовим платежем; її призначення, розмір, критерії розрахунку величини вартості платежу, якими є вартість платежу за кожний рік користування ліцензією (30 000 євро) і строк дії ліцензії, упродовж якого ліцензіат вправі займатися ліцензованою діяльністю (п'ять років), вид цього платежу та порядок зарахування його до Державного бюджету України врегульовані законодавством.

Зазначені норми права не містять підстав, умов та порядку перерахунку, зміни чи зменшення величини розміру плати, елементами (складовими) яких були би одиниці виміру часу (день, тиждень, місяць, квартал, рік тощо) і з використанням яких можна би було змінити розмір плати за ліцензію із розрахунку на певну одиницю часу.

Якщо плата за ліцензію виплачена одноразово, у розмірі й у порядку, встановленому законодавством, вона не може вважатися помилково чи надмірно сплаченою.

Після зарахування до Державного бюджету України кошти, справлені за одержання ліцензії, можуть бути повернуті суб'єкту господарювання у разі, коли вони були сплачені надмірно чи помилково.

Хоча законодавство України у сфері зайняття ліцензованими видами господарської діяльності та у відносинах, що виникають у процесі виконання бюджетів, урегульовує питання повернення надмірно або помилково зарахованих коштів до Державного бюджету України, воно не дає визначення і не розкриває понять «помилково перераховані кошти» та «надмірно перераховані кошти».

Виняток становить підпункт 14.1.115 пункту 14.1 статті 14 Податкового кодексу України, в якому дається визначення поняття «надміру сплачені грошові зобов'язання». Як такі розуміють суми коштів, які на певну дату зараховані до відповідного бюджету понад нараховані суми грошових зобов'язань, граничний строк сплати яких настав на таку дату.

Отже, якщо орієнтуватись на зазначене законодавче визначення поняття «надміру сплачені грошові зобов'язання», то можна дійти висновку, що надміру перераховані (сплачені) до бюджету грошові кошти є сумою, що становить позитивну різницю між сумою фактично сплачених суб'єктом права до Державного бюджету України чи місцевого бюджету коштів у певному, конкретному вимірі, як-от обов'язковий платіж, інші доходи бюджету, та сумою коштів, яку за законом та\або за рішенням суду повинен був сплатити до бюджету такий суб'єкт права для повного виконання покладеного на нього грошового обов'язку або оплати для отримання послуги.

У справі, що розглядається, було встановлено, що 4 січня 2007 року Підприємство повністю сплатило кошти в розмірі 997 627 гривень 50 копійок за отримання ліцензії на організацію діяльності з проведення азартних ігор, еквівалентні сумі плати за таку ліцензію, розрахованої відповідно до частини третьої статті 15 Закону № 1775-ІІІ та з урахуванням п'ятирічного строку її дії.

За розміром і порядком сплати цей платіж не підпадає під ознаки поняття «помилково або надмірно сплачені грошові зобов'язання».

У контексті фактичних обставин справи та зумовленого ними нормативного регулювання колегія суддів дійшла висновку, що сума коштів, яку суб'єкт господарювання повністю сплатив за отримання ліцензії на організацію діяльності з проведення азартних ігор у розмірі, що дорівнює сумі плати за таку ліцензію, розрахованої відповідно до закону, не може вважатися такою, що сплачена помилково чи надмірно.

Дострокове скасування ліцензії на підставі Закону № 1334-VІ (в його редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) механічно не перетворює на надмірно сплачені кошти частину платежу, повністю сплаченого за користування ліцензією, але не погашеного можливістю здійснювати ліцензовану діяльність упродовж оплаченого ним строку.

Аналогічні висновки відображені в постанові Верховного Суду України від 25 квітня 2017 року у справі 21-1769а16.

В зв'язку з тим, що позовні вимоги щодо стягнення з Державного бюджету України надмірно перераховані кошти в розмірі 487 886,83 гривень за користування ліцензією на організацію діяльності з проведення азартних ігор, є похідними від позовної вимоги про визнання бездіяльності відповідачів протиправною, а судом така бездіяльність відповідачів не встановлена, оскільки жодним нормативно-правовим актом не передбачено повернення коштів (або їх частину) за невикористану ліцензію, видану на провадження організації діяльності з проведення азартних ігор, то відсутні підстави для задоволення і цих позовних вимог в рамках цього позовного провадження.

Водночас колегія суддів вважає за потрібне зазначити про таке. Відмова у задоволенні вимог про бездіяльність відповідачів і стягнення коштів за ліцензію з мотивів безпідставності заявлених позовних вимог сама по собі не заперечує передумов і факту сплати цих коштів, зарахування до Державного бюджету України та подальше їх використання. У разі спору такі обставини зумовлюють вибір відповідного способу захисту порушеного права, частиною якого і є звернення до суду відповідної юрисдикції.

За такого правового регулювання та обставин справи Верховний Суд дійшов висновку, що висновки судів щодо наявності підстав для задоволення позову є помилковим.

Відповідно до частини першої статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.

Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.

Розглянувши доводи касаційної скарги, перевіривши матеріали справи, проаналізувавши правильність застосування судами норм матеріального права, колегія суддів вважає, що фактичні обставини справи судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, але неправильно застосовано норми матеріального права, що призвело до ухвалення незаконних судових рішень, відповідно до повноважень, наданих статтею 349 КАС України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду вважає необхідним їх судові рішення скасувати та відмовити в задоволенні адміністративного позову.

Керуючись статтями 3, 242, 243, 250, 341, 344, 349, 351, 355, 356, 359 КАС України, суд

п о с т а н о в и в :

Касаційні скарги Міністерства фінансів України та Міністерства економічного розвитку і торгівлі України задовольнити.

Постанову Сумського окружного адміністративного суду від 4 квітня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року у цій справі скасувати.

У задоволенні адміністративного позову Приватного підприємства «Алмаз» до Головного управління Державної казначейської служби України в Сумській області, Міністерства економічного розвитку і торгівлі України, за участю третьої особи - Міністерство фінансів України, про визнання бездіяльності протиправною та стягнення коштів - відмовити.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий М. І. Смокович

Судді О.В. Білоус

Т. Г. Стрелець