Справа № 815/6521/17

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 квітня 2018 року Одеський окружний адміністративний суд у складі:

головуючого судді – Завальнюка І.В.,

за участю секретаря - Маковейчук Т.С.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ананьївської районної ради, державного реєстратора центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_2, начальника ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_4, третя особа – Виконавчий апарат Ананьївської районної ради, про визнання нечинним та скасування рішення, визнання протиправними дій,

ВСТАНОВИВ:

ОСОБА _1 звернулася до суду із вказаною позовною заявою, в якій, з урахуванням заяви про часткову зміну позовних вимог, просила суд визнати нечинним та скасувати підпункт 1.1. пункту 1 рішення Ананьївської районної ради від 21.07.2017 року № 165-VII “Про внесення доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 року № 27-VII “Про утворення виконавчого апарату”; визнати протиправним та скасувати запис від 25.07.2017 року 15261020000000523 в Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань про державну реєстрацію юридичної особи – виконавчий апарат Ананьївської районної ради, внесений державним реєстратором ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації; визнати протиправними дії начальника відділу надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_4 щодо проведення ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації незаконної державної реєстрації юридичної особи – виконавчий апарат Ананьївської районної ради.

В обґрунтування позовних вимог позивач зазначила, що 21.07.2017 Ананьївська районна рада прийняла спірне рішення № 165-VII «Про внесення доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 № 27-VII «Про утворення виконавчого апарату», яким надала виконавчому апарату статус юридичної особи, що має розрахунковий рахунок та гербову печатку. Зазначене рішення було прийнято відповідачем задля невиконання судових рішень (491/1496/14-ц; 491/345/14-ц), що набрали законної сили, в частині стягнення на користь позивача матеріальної (втраченої заробітної плати), моральної шкоди та судових витрат на загальну суму 682825,74 грн. Зокрема, 08.08.2017 районна рада надала в територіальний орган Казначейства копію рішення, внаслідок чого всі кошти районної ради були перераховані на рахунок штучно створеної юридичної особи - виконавчого апарату цієї районної ради. Позивач вважає оскаржуване рішення таким, що не відповідає чинному законодавства, зокрема приписам Закону України «Про місцеве самоврядування». Так, за чинним законодавством апарати районних рад не можуть бути окремими органами та юридичними особами, мати гербову печатку та власний рахунок, у зв’язку із чим дії районної ради, спрямовані на створення юридичної особи – Виконавчого апарату Ананьївської районної ради суперечать Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні». При цьому зазначені дії переслідують протиправну мету, а саме невиконання двох судових рішень про стягнення на користь позивача грошових сум.

Ухвалою судді від 15.01.2018 відкрито провадження у справі та призначено розгляд справи в порядку спрощеного позовного провадження на 12.02.2018 о 11:00 год.

Ухвалою суду від 12.12.2018 зобов'язано Ананьївську районну раду надати до початку наступного судового засідання, яке призначене на 12:00 год. 26.02.2018, завірену належним чином копію рішення від 21.07.2017 № 165-VII «Про внесення доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 № 27-VII «Про утворення виконавчого апарату».

Ухвалою суду від 12.12.2018 зобов'язано ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації надати до початку наступного судового засідання, яке призначене на 12:00 год. 26.02.2018, завірену належним чином завірену копію рішення, згідно з яким проведено реєстраційну дію відносно державної реєстрації виконавчого апарату Ананьївської районної ради.

Судове засідання, призначене на 26.02.2018 о 12:00 год., відкладено на 12.03.2018 о 11:00 год.

В судовому засіданні, призначеному на 12.03.2018 о 11:00 год., оголошено перерву до 19.03.2018 о 11:00 год.

Ухвалою суду від 19.03.2018 ухвалено розглядати справу за правилами загального позовного провадження; замінено засідання для розгляду справи по суті підготовчим засіданням; продовжено підготовче провадження на тридцять днів; зобов’язано Ананьївську районну раду опублікувати оголошення про розгляд справи щодо оскарження нормативно-правового акту у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, його реквізити, дату, час і місце судового розгляду справи. Оголошення опублікувати невідкладно після закриття підготовчого провадження.

Ухвалою суду від 19.03.2018 р. за згодою позивача первісного відповідача ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації замінено на державного реєстратора центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_2, у зв’язку із чим розгляд справи в підготовчому засіданні відкладено до 23.03.2018 о 10:00 год.

Ухвалою суду від 23.03.2018 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 12.04.2018 о 14:30 год.

В судовому засіданні 12.04.2018 до участі у справі залучено третю особу – Виконавчий апарат Ананьївської районної ради та оголошено перерву для повідомлення залученої 3-ї особи на 19.04.2018 року о 11:00 год.

До суду з'явились позивач та її представник, які позовні вимоги із викладених вище підстав підтримали у повному обсязі та просили задовольнити позов.

Представники відповідача - Ананьївської районної ради та третьої особи - Виконавчого апарату Ананьївської районної ради в судовому засіданні позовні вимоги не визнали у повному обсязі, в задоволенні позову просили відмовити з підстав, викладених у відзиві на позову заяву. Зокрема зазначили, що п.3 ч.2 ст.22 Бюджетного кодексу України уповноважує в т.ч. виконавчі органи та апарати місцевих рад бути розпорядниками бюджетних коштів. В свою чергу, розпорядником бюджетних коштів може бути лише юридична особа. Виконавчий апарат районної ради, обласної ради забезпечує здійснення радою повноважень та утворюється відповідною радою. Його структура, чисельність, визначена відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, та витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови.

Відповідачі – державний реєстратор центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_2 та начальник ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_4 в судовому засіданні позовні вимоги не визнали у повному обсязі, в задоволенні позову просили відмовити, зважаючи на правомірність реєстрації юридичної особи – Виконавчого апарату Ананьївської районної ради та відсутність підстав для відмови в такій реєстрації за результатами опрацювання поданих засновником юридичної особи документів.

Вислухавши пояснення учасників справи та дослідивши матеріли справи, суд дійшов висновку про часткову обґрунтованість адміністративного позову.

Судом встановлено, що рішенням Ананьївської районної ради від 21.12.2015 № 27 «Про утворення виконавчого апарату» (а.с. 87) утворено виконавчий апарат Ананьївської районної ради з 01.01.2016 (п.1). Контроль за виконання рішення покладено на постійну діючу комісію Ананьївської ради з питань регламенту, розвитку місцевого самоврядування, депутатської діяльності, етики та гласності.

В якості правової підстави для прийняття рішення зазначено: з метою приведення роботи Ананьївської районної ради нового скликання до норм чинного законодавства України, відповідно до п.4 ч.1 ст.43, ч.3 ст.58, ч.10 ст.59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

26.02.2016 Ананьївська районна рада прийняла рішення № 55-VII «Про внесення змін до рішення районної ради від 21.12.2015 № 27» (а.с.86), яким внесено зміни в рішення Ананьївської районної ради від 21.12.2015 № 27 «Про утворення виконавчого апарату» та доповнено пунктом 2 такого змісту: «Затвердити Положення про виконавчий апарат Ананьївської районної ради.». Пункт 2 вважати пунктом 3.

21.07.2017 Ананьївська районна рада прийняла рішення № 165-VII (а.с. 85), яким доповнила п.1 рішення Ананьївської районної ради від 21.12.2015 № 27-VII «Про утворення виконавчого апарату» підпунктами наступного змісту: « 1.1. Виконавчий апарат районної ради є юридичною особою, має розрахунковий рахунок та гербову печатку. 1.2 Виконавчий апарат за посадою очолює голова районної ради ОСОБА_5», та внести відповідні доповнення в Положення про виконавчий апарат Ананьївської районної ради.

24.07.2017 голова Ананьївської районної ради ОСОБА_5 звернувся до ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації із заявою про державну реєстрацію створення юридичної особи «Виконавчий апарат Ананьївської районної державної адміністрації», організаційно-правова форма юридичної особи – орган місцевого самоврядування, за результатами розгляду якої було зареєстровано юридичну особу - Виконавчий апарат Ананьївської районної ради.

Крім того, з огляду на матеріали справи, Балтським районним судом Одеської області 19.09.2017 видано виконавчий лист № 491/1496/14-ц про стягнення з Ананьївської районної ради на користь ОСОБА_1 шкоди в розмірі втраченого заробітку за час незаконного відсторонення від роботи в сумі 25211,62 грн. з вирахуванням обов’язкових до сплати податків та платежів; моральну шкоду в сумі 10000 грн. та судові витрати в розмірі 959 грн.

Також, 19.09.2017 Балтським районним судом Одеської області видано виконавчий лист № 491/345/16-ц про, серед іншого, стягнення з Ананьївської районної ради на користь ОСОБА_1 матеріальної шкоди в розмірі втраченого заробітку за час незаконного звільнення з роботи в сумі 545157,12 грн. з вирахуванням обов’язкових до сплати податків та платежів та моральної шкоди в сумі 100000 грн., а також судових витрат в сумі 1498 грн.

Згідно листів Ананьївської районної ради від 18.09.2017 № 663, від 12.10.2017 № 684 вищезазначені виконавчі листи Балтського районного суду Одеської області прийняті до виконання, але їх виконання є неможливим через відсутність коштів на рахунку Ананьївської районної ради.

На підтвердження відсутності коштів на рахунку Ананьївської районної ради надано виписку по рахунку за період з 18.08.2017 по 13.12.2017, згідно якої вхідний залишок складає 0,00 грн.

На підставі викладеного позивач вважає оскаржуване рішення протиправним та таким, що прийнято навмисно задля невиконання двох судових рішень про стягнення з Ананьївської районної ради на її користь матеріальної, моральної шкоди та судових витрат на загальну суму 682825,74 грн., оскільки в результаті створення нової юридичної особи всі надходження поступають на рахунок саме Виконавчого апарату Ананьївської районної ради, який за чинним законодавством не може бути юридичною особу, що зумовило позивача звернутись за судовим захистом.

Оцінивши належність, допустимість, достовірність наданих сторонами доказів, а також достатність та взаємний зв'язок у їх сукупності, суд вважає протиправними підпункт 1.1. пункту 1 рішення Ананьївської районної ради від 21.07.2017 року № 165-VII “Про внесення доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 року № 27-VII “Про утворення виконавчого апарату” та подальшу реєстрацію юридичної особи Виконавчого апарату Ананьївської районної ради, а позовні вимоги підлягаючими частковому задоволенню, з огляду на наступне.

В інформаційному листі Вищого адміністративного суду України «Щодо застосування окремих норм матеріального права під час розгляду адміністративних справ» № 781/11/13-10 від 01.06.2010 р., з посиланням на постанову Верховного Суду України від 01.12.2009 року, Вищий адміністративний суд України зауважив, що вирішуючи спір суд зобов'язаний за критеріями юридичної природи акта управління визначитися щодо належності його до нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії.

Згідно з п.18 ч.4 ст.4 КАС України нормативно-правовий акт – це акт управління (рішення) суб’єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.

При викладених обставинах, суд вважає, що оскаржуване позивачем рішення є нормативно-правовим актом у розумінні п.18 ч.4 ст.4 КАС України, оскільки є актом управління суб’єкта владних повноважень, який встановлює правила урядування органу місцевого самоврядування і розраховане на довгострокове застосування.

Відповідно до ч.2 ст.264 КАС України право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб’єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.

За встановлених обставин справи, Ананьївська районна рада має невиконане грошове зобов’язання за двома судовими рішеннями на загальну суму 682825,74 грн. перед ОСОБА_1 і саме напередодні її звернення із відповідними виконавчими листами Ананьївською районною радою 21.07.2017 внесені зміни до п.1 рішення Ананьївської районної ради від 21.12.2015 № 27-VII «Про утворення виконавчого апарату», змінивши організаційно правову форму Виконавчого апарату районної ради, що в подальшому реалізовано шляхом реєстрації Виконавчого апарату в якості юридичної особи, створенням власного рахунку, на який надходять всі платежі, що до цього були адресовані Ананьївській районній раді. При цьому всі надходження районного бюджету спрямовуються на рахунок не районної ради, а на рахунок створеної юридичної особи - Виконавчий апарат районної ради.

В контексті приписів КАС України має значення лише суб'єктивне уявлення особи про те, що її право чи законний інтерес потребує захисту. При цьому, неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану її суб'єктивних прав та обов'язків, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та/або виникнення додаткового обов'язку, а обов'язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії є створення юридичних наслідків у формі прав, обов'язків, їх зміни чи припинення.

Відповідно до п. 3.1 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо офіційного тлумачення окремих положень частини першої статті 4 ЦПК України (справа про охоронюваний законом інтерес) від 1 грудня 2004 року N 18-рп/2004 (справа № 1-10/2004) у загальносоціологічному значенні категорія «інтерес» розуміється як об'єктивно існуюча і суб'єктивно усвідомлена соціальна потреба, як мотив, стимул, збудник, спонукання до дії; у психології - як ставлення особистості до предмета як до чогось для неї цінного, такого, що притягує. В юридичних актах термін «інтерес», враховуючи його як етимологічне, так і загальносоціологічне, психологічне значення, вживається у широкому чи вузькому значенні як самостійний об'єкт правовідносин, реалізація якого задовольняється чи блокується нормативними засобами.

У п.3.4 цього ж Рішення зазначено, що, виходячи зі змісту частини першої статті 8 Конституції України, охоронюваний законом інтерес перебуває під захистом не тільки закону, а й об'єктивного права у цілому, що панує у суспільстві, зокрема справедливості, оскільки інтерес у вузькому розумінні зумовлюється загальним змістом такого права і є його складовою.

Конституційний Суд України вирішив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» треба розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як зумовлений загальним змістом об'єктивного і прямо не опосередкований у суб'єктивному праві простий легітимний дозвіл, що є самостійним об'єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, які не суперечать Конституції і законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим засадам.

Вищезазначені обставини опосередковано позбавили позивача можливості отримати від Ананьївської районної ради належних за судовими рішеннями до сплати сум, а тому ОСОБА_1 набула право на оскарження відповідного рішення, оскільки є суб’єктом правовідносин, у яких спірний нормативно-правовий акт органу місцевого самоврядування було застосовано.

При цьому, в силу ч.3 ст.264 КАС України, нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності, у зв’язку із чим суд вважає, що позивач не пропустила строк звернення до суду, внаслідок чого у його поновленні необхідність відсутня.

Завдання адміністративного судочинства полягає не у забезпеченні ефективності державного управління, а в гарантуванні дотримання прав та вимог законодавства, інакше було б порушено принцип розподілу влади. Принцип розподілу влади заперечує надання адміністративному суду адміністративно-дискреційних повноважень, оскільки ключовим його завданням є здійснення правосуддя.

Вирішуючи спір, суд враховує, що відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст.80 ЦК України юридичною особою є організація, створена і зареєстрована у встановленому законом порядку.

Юридична особа наділяється цивільною правоздатністю і дієздатністю, може бути позивачем та відповідачем у суді.

Відповідно до ч.2 ст.81 ЦК України юридичні особи, залежно від порядку їх створення, поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права.

Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

Порядок утворення та правовий статус юридичних осіб публічного права встановлюються Конституцією України та законом.

Розпорядчий порядок утворення юридичної особи полягає у тому, що рішення (розпорядження) про створення юридичної особи публічного права приймає компетентний орган державної влади або місцевого самоуправління, а про юридичну особу приватного права - власник або уповноважена ним особа.

Дозвільний порядок створення юридичної особи передбачає наявність ініціативи засновників і дозволу відповідного органу чи підприємства. Дозвільним способом регламентовано утворення політичних партій, громадських та благодійних організацій. Реєструються в Міністерстві юстиції або в органах юстиції на місцях (управління юстиції), в залежності від статусу організації, значення її для громадськості.

Повертаючись до обставин справи, суд враховує, що зобов'язаний переконатися в тому, що спосіб, в який тлумачиться і застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних з принципами Конвенції з точки зору тлумачення їх у світлі практики Суду (див. рішення у справі "Скордіно проти Італії").

Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначає Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до ст.54 вказаного Закону сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення) рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності".

Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, сільському, селищному, міському голові, голові районної у місті ради.

Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади.

Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.

Згідно з ст.58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчий апарат районної, обласної ради забезпечує здійснення радою повноважень, наданих їй Конституцією України, цим та іншими законами.

Виконавчий апарат ради здійснює організаційне, правове, інформаційне, аналітичне, матеріально-технічне забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє здійсненню відповідною радою взаємодії і зв'язків з територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування. Виконавчий апарат ради забезпечує виконання заходів з відстеження результативності регуляторних актів, прийнятих відповідною радою, якщо рішенням цієї ради повноваження щодо забезпечення виконання заходів з відстеження результативності цих регуляторних актів не делеговано відповідним місцевим державним адміністраціям.

Виконавчий апарат ради утворюється відповідною радою. Його структура, чисельність, визначена відповідно до типових штатів, затверджених Кабінетом Міністрів України, та витрати на утримання встановлюються радою за поданням її голови.

Виконавчий апарат ради за посадою очолює голова відповідної ради.

Відповідно до Положення про виконавчий апарат Ананьївської районної ради (а.с.228-233) виконавчий апарат забезпечує здійснення радою повноважень, які надані їй Конституцією України, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» та ін. законами. Виконавчий апарат здійснює організаційне, правове, документальне, інформаційно-аналітичне, кадрове, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності ради, її органів, депутатів, сприяє взаємодії ради з Верховною Радою України, Адміністрацією Президента України, Кабінету Міністрів України, територіальними громадами, місцевими органами виконавчої влади, органами та посадовими особами місцевого самоврядування.

Суд враховує, що виконавчий апарат районної ради за правовою природою та функціональним призначенням має допоміжні функції і забезпечує діяльність органу, що його утворив. Тому на нього не можуть покладатись "зовнішні" повноваження, особливо ті, що передбачають контроль за іншими суб'єктами права. Контрольні функції за своєю правовою природою та характером мають здійснюватись суб'єктами владних повноважень, якими виконавчі апарати районних і обласних рад не є.

Районні та обласні ради мають свій виконавчий апарат, який забезпечує здійснення ними повноважень, що є організаційною особливістю процесу реалізації повноважень органів місцевого самоврядування на регіональному рівні, визначеною Конституцією України та Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні”.

В той же час, частина 3 статті 58 Закону України «Про місцеве самоврядування» уповноважує відповідні ради утворювати виконавчі апарати, встановлювати їх структури, чисельність, а також витрати на їх утримання. Однак спеціальний закон не уповноважує районні ради визначати організаційно-правові форми виконавчих апаратів, зокрема утворювати їх у формі окремих юридичних осіб, створюючи тим самим нову юридичну особу публічного права (суб’єкта владних повноважень).

При цьому представники відповідача в судовому засіданні зазначили, що відповідного подання голови, передбаченого ч.3 ст.58 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», яким встановлюється структура, чисельність і витрати на утримання Виконавчого апарату Ананьївської районної ради, не було.

Суд також критично оцінює аргументи Ананьївської районної ради щодо правомірності оскаржуваного рішення в аспекті приписів Бюджетного кодексу України, з огляду на наступне.

Як на підставу для відмови у задоволенні позову та правове обґрунтування правомірності оскаржуваного рішення представники Ананьївської районної ради послались на, зокрема п.3 ч.2 ст.22 БК України, відповідно до якого головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників. Якщо згідно із законом місцевою радою не створено виконавчий орган, функції головного розпорядника коштів відповідного місцевого бюджету виконує голова такої місцевої ради.

В першу чергу, Бюджетний кодекс України визначає правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства, а тому не регулює спірні правовідносини, спеціальним законом в яких є Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Крім того, представники відповідача припускаються помилки, тлумачуючи вищеназвану правову норму так, що остання наділяє виконавчий апарат районної ради правами розпорядника бюджетних коштів.

Так, виконавчий апарат районної ради не є її виконавчим органом, оскільки в силу ч.1 ст.51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органом сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради є виконавчий комітет ради, який утворюється відповідною радою на строк її повноважень.

Представники відповідача помилково уособлюють виконавчий апарат районної ради та виконавчий орган – виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради, а також апарат ради у розумінні Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», що є трьома різними термінами.

З наведеного також випливає висновок, що в основу створення Ананьївською районною радою Виконавчого апарату Ананьївської районної ради у вигляді юридичної особи покладено очевидно помилкове тлумачення законодавства посадовими особами районної ради, що призвело до порушення встановленого в Україні порядку діяльності та функціонування органу місцевого самоврядування.

Посилання представників відповідача на положення національного законодавства та задекларовані в Європейській хартії місцевого самоврядування принципи щодо самостійності та незалежності органів місцевого самоврядування за обставин спору значення не мають, оскільки жодним чином не регламентують спірні правовідносини, а тому на увагу не заслуговують.

Більш того, роботу вказаного органу районна рада організувала так, що поставила себе (засновника юридичної особи) у фінансову залежність від створеної юридичної особи, адже на власні рахунки районної ради надходження були припинені. Натомість всі надходження районного бюджету спрямовувались на рахунки створеної юридичної особи, основа мета якої полягає у наданні допоміжних функцій та забезпеченні діяльності районної ради.

В той же час, будь-якого кошторису видатків на утримання виконавчого апарату районною радою не приймалося.

Поряд із тим, внаслідок вищезазначеного порядку урядування органу місцевого самоврядування належна до сплати сума грошового зобов’язання за двома судовими рішенням у штучний спосіб залишалася невиплаченою, що на думку суду є порушенням базових принципів, за якими здійснюється місцеве самоврядування в Україні, і в першу чергу принципу законності.

Слід зазначити, що Європейський суд з прав людини в пункті 74 рішення у справі «ОСОБА_6 проти Італії» зазначив, що орган державної влади не має права посилатися на брак коштів на виправдання неспроможності виконати судове рішення про виплату боргу.

В пункті 40 рішення у справі «Горнсбі проти Греції» зазначив, що право на суд було б ілюзорним, якби національна правова система Договірної держави допускала невиконання остаточного та обов’язкового судового рішення на шкоду одній зі сторін.

Якщо адміністративний (виконавчий) орган відмовляється виконувати, не виконує чи затягує виконання судового рішення, то передбачені статтею 6 гарантії, які забезпечуються стороні на етапі судового розгляду справи, фактично втрачають свій сенс (рішення у справі «Піалопулос та інші проти Греції», пункт 68).

Пункт 1 статті 6 § 1 Конвенції гарантує кожному право на звернення до суду або арбітражу з позовом щодо будь-яких його цивільних прав та обов'язків; таким чином, ця стаття проголошує "право на суд", одним з аспектів якого є право на доступ, тобто право подати до суду позов з цивільно-правових питань. Однак це право було б ілюзорним, якби правова система договірної держави допускала, щоб остаточне судове рішення, яке має обов'язкову силу, не виконувалося на шкоду одній із сторін. Важко собі навіть уявити, щоб стаття 6 детально описувала процесуальні гарантії, які надаються сторонам у спорі, а саме: справедливий, публічний і швидкий розгляд, - і водночас не передбачала виконання судових рішень. Якщо вбачати у статті 6 тільки проголошення доступу до судового органу та права на судове провадження, то це могло б породжувати ситуації, що суперечать принципу верховенства права, який договірні держави зобов'язалися поважати, ратифікуючи Конвенцію. Отже, для цілей статті 6 виконання рішення, ухваленого будь-яким судом, має розцінюватися як складова частина "суду" (див. "Горнсбі проти Греції", рішення від 19 березня 1997 р., 1997-II, р. 510, § 40).

Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначив як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.

Як зазначив Європейський суд у справі Yvone van Duyn v. Home Office, принцип правової визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатись на зобов'язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов'язання містяться в законодавчому акті, якій загалом не має автоматичної прямої дії.

Така дія названого принципу пов'язана із іншим принципом - відповідальності держави, який полягає в тому, що держава не може посилатись на власне порушення зобов'язань для запобігання відповідальності.

На державні органи покладено обов'язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок ("Лелас проти Хорватії", заява N 55555/08, п. 74, від 20 травня 2010 року, і "Тошкуце та інші проти Румунії", заява N 36900/03, п. 37, від 25 листопада 2008 року) і сприятимуть юридичній визначеності у правовідносинах ("Онер'їлдіз проти Туреччини", п. 128, та "Беєлер проти Італії", п. 119).

Державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов'язків ("Лелас проти Хорватії", п. 74).

Вирішуючи спір, суд також враховує, що орган влади зобов’язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі “Суомінен проти Фінляндії” (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).

Таким чином, створення Ананьївською районною радою юридичної особи «Виконавчий апарат Ананьївської районної ради» шляхом внесення 21.07.2017 доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 № 27-VII «Про утворення виконавчого апарату» здійснено відповідачем у непередбачений законодавством спосіб та поза межами власних повноважень.

Відповідно до ч.9 ст.264 КАС України суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.

Засіб юридичного захисту має бути ефективним, як на практиці, так і за законом. Так, при розгляді справи було б неприйнятно враховувати право на ефективний засіб захисту, а саме, запобігання порушенню або припиненню порушення з боку суб'єкта владних повноважень, а так само встановлення механізму відновлення, поновлення порушеного права, без його практичного застосування. Зокрема, такого висновку дотримується Європейський суд з прав людини у справі "East/West Alliance Limited проти України" від 23 січня 2014 року.

Таким чином, обов'язковим є практичне застосування ефективного механізму захисту. Протилежний підхід суперечитиме принципу верховенства права.

На підставі викладеного суд вважає позовні вимоги в частині визнання протиправним та нечинним пп.1.1 п. 1 рішення Ананьївської районної ради від 21.07.2017 року № 165-VII “Про внесення доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 року № 27-VII “Про утворення виконавчого апарату” обґрунтованими та підлягаючими задоволенню.

Відтак, підлягає до задоволення й похідна позовна вимога щодо скасування рішення державного реєстратора ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_2 від 25.07.2017 року про державну реєстрацію юридичної особи – виконавчий апарат Ананьївської районної ради, оскільки за викладених вище обставин судом встановлено відсутність правових підстав для цього.

В той же час, не підлягає до задоволення позовна вимога щодо визнання протиправними дій начальника відділу надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_4 щодо проведення ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації незаконної державної реєстрації юридичної особи – виконавчий апарат Ананьївської районної ради, оскільки в даному випадку реєстраційний орган надав адміністративну послугу та діяв суто за формальних обставин, перевіряючи дотримання суб’єктом звернення форми звернення за відповідною адміністративною послугою, не надаючи правової оцінки рішення засновника юридичної особи, оскільки цей аспект відносин перебуває поза межами його повноважень. При цьому державний реєстратор є самостійним суб’єктом владних повноважень у розумінні КАС України, тоді як начальник ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації будь-яких дій щодо проведення державної реєстрації юридичної особи не вчиняв.

Відповідно до ч.1 ст.139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб’єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб’єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.

Згідно з ч.3 цієї ж статті при частковому задоволенні позову судові витрати покладаються на обидві сторони пропорційно до розміру задоволених позовних вимог. При цьому суд не включає до складу судових витрат, які підлягають розподілу між сторонами, витрати суб’єкта владних повноважень на правничу допомогу адвоката та сплату судового збору.

Частиною 7 статті 139 КАС України розмір витрат, які сторона сплатила або має сплатити у зв’язку з розглядом справи, встановлюється судом на підставі поданих сторонами доказів (договорів, рахунків тощо).

Рекомендація щодо заходів, які полегшують доступ до правосуддя N R (81)7, прийнята Комітетом міністрів Ради Європи 14 травня 1981 року, визначає, що сторона, яка виграла справу, повинна отримати від сторони, що програла, відшкодування видатків, які вона понесла у зв’язку із судовим розглядом.

Відповідно до ч.8 ст.139 КАС України у випадку зловживання стороною чи її представником процесуальними правами або якщо спір виник внаслідок неправильних дій сторони суд має право покласти на таку сторону судові витрати повністю або частково незалежно від результатів вирішення спору.

На підставі викладеного суд вважає за необхідне присудити позивачу понесені нею судові витрати пропорційно до задоволеної та відхиленої частини позовних вимог, з урахуванням розсуду спору відповідно до положень ч.8 ст.139 КАС України, - за рахунок асигнувань суб’єкта владних повноважень - Ананьївської районної ради. Слід зазначити, що з порушенням права, яке потребувало судового захисту, в першу чергу пов’язано прийняття неправомірного рішення Ананьївською районною радою, а подальші реєстраційні дії, вчинені державним реєстратором, носили похідний та суто формальний характер.

Так, з матеріалів справи вбачається, що позивачем: сплачено судовий збір в розмірі 1920 грн. – за подачу до адміністративного суду позову із трьома вимогами немайнового характеру (640 грн.), дві з яких задоволені (1280 грн.); понесені витрати, пов’язані з явкою позивача та її законного представника в судові засідання та підтверджені оригіналами проїзних документів, в сумі 3712,22 грн.; сплачено за витребування Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань 90 грн.

Відповідно до ст.135 КАС України витрати, пов'язані з переїздом до іншого населеного пункту сторін та їхніх представників, а також найманням житла, несуть сторони.

Стороні, на користь якої ухвалено судове рішення і яка не є суб'єктом владних повноважень, та її законному представнику сплачується іншою стороною компенсація за втрачений заробіток чи відрив від звичайних занять. Компенсація за втрачений заробіток обчислюється пропорційно до розміру середньомісячного заробітку, а компенсація за відрив від звичайних занять - пропорційно до розміру мінімальної заробітної плати.

Граничний розмір компенсації за судовим рішенням витрат сторін та їхніх законних представників, що пов'язані із прибуттям до суду, встановлюється Кабінетом Міністрів України.

Постановою Кабінету Міністрів України «Про граничні розміри компенсації витрат, пов'язаних з розглядом цивільних, адміністративних та господарських справ, і порядок їх компенсації за рахунок держави» від 27 квітня 2006 р. № 590 затверджені граничні розміри компенсації витрат, пов’язаних з розглядом цивільних, адміністративних та господарських справ.

Згідно з додатком до постанови Кабінету Міністрів України від 27 квітня 2006 р. № 590 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2018 р. № 155) компенсація в адміністративних справах витрат, пов’язаних з переїздом до іншого населеного пункту та за наймання житла, - стороні, на користь якої ухвалено судове рішення і яка не є суб’єктом владних повноважень, її представникові не може перевищувати встановлені законодавством норми відшкодування витрат на відрядження.

У свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення зміни в додаток 1 до постанови Кабінету Міністрів України від 2 лютого 2011 р. N 98» внесено зміни в додаток 1 «Суми витрат на відрядження державних службовців, а також інших осіб, що направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів» до постанови Кабінету Міністрів України від 2 лютого 2011 р. N 98 «Про суми та склад витрат на відрядження державних службовців, а також інших осіб, що направляються у відрядження підприємствами, установами та організаціями, які повністю або частково утримуються (фінансуються) за рахунок бюджетних коштів» (Офіційний вісник України, 2011 р., N 11, ст. 488), замінивши позицію «сума добових витрат (країна Україна) 30 гривень» позицією «сума добових витрат (країна Україна) 60 гривень».

При цьому вищезазначена постанова Кабінету Міністрів України від 2 лютого 2011 р. N 98 (в редакції від 28.11.2017) є єдиним нормативно-правовим актом, яким встановлені розміри витрат на відрядження.

На підставі викладеного позивачу у відповідності до ст.139 КАС України належить присудити за рахунок асигнувань суб'єкта владних повноважень - Ананьївської районної ради судові витрати в розмірі 5082,22 грн. (1920 грн. – 640 грн. + 3712,22 грн. + 90 грн.).

Керуючись ст.ст. 139, 242-246, 264, 265 КАС України, суд

ВИРІШИВ:

Адміністративний позов ОСОБА_1 (66400, Одеська область, м. Ананьїв, вул. Чкалова, 34; ІПН НОМЕР_1) до Ананьївської районної ради (66400, Одеська область, м. Ананьїв, вул. Незалежності, 51; ЄДРПОУ 24540238), державного реєстратора центру надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_2 (66400, Одеська область, м. Ананьїв, вул. Незалежності, 51; ЄДРПОУ 04057058), начальника ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_4 (66400, Одеська область, м. Ананьїв, вул. Незалежності, 51; ЄДРПОУ 04057058), третя особа – Виконавчий апарат Ананьївської районної ради (66400, Одеська область, м. Ананьїв, вул. Незалежності, 51; ЄДРПОУ 41477674), про визнання нечинним та скасування рішення, визнання протиправними дій задовольнити частково.

Визнати протиправним та нечинним підпункт 1.1. пункту 1 рішення Ананьївської районної ради від 21.07.2017 року № 165-VII “Про внесення доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 року № 27-VII “Про утворення виконавчого апарату”.

Визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора ОСОБА_3 надання адміністративних послуг Ананьївської районної державної адміністрації ОСОБА_2 від 25.07.2017 року про державну реєстрацію юридичної особи – виконавчий апарат Ананьївської районної ради.

В іншій частині позовних вимог відмовити.

Стягнути з бюджетних асигнувань Ананьївської районної ради на користь ОСОБА_1 судові витрати в розмірі 5082,22 грн. (п’ять тисяч вісімдесят дві грн. 22 коп.).

Зобов’язати Ананьївську районну раду після набрання рішенням законної сили невідкладно опублікувати резолютивну частину рішення суду про визнання нормативно-правового акту протиправним та нечинним в окремій його частині у виданні, в якому його було офіційно оприлюднено.

Підпункт 1.1. пункту 1 рішення Ананьївської районної ради від 21.07.2017 року № 165-VII “Про внесення доповнень до рішення районної ради від 21.12.2015 року № 27-VII “Про утворення виконавчого апарату” втрачає чинність з моменту набрання законної сили рішенням суду.

Рішення суду набирає законної сили в порядку, передбаченому ст.255 КАС України.

Рішення може бути оскаржене до Одеського апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги через суд першої інстанції протягом тридцяти днів з дня складання повного судового рішення.

Повний текст рішення складено 26.04.2018 року.

Суддя І.В. Завальнюк