ОКРУЖНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД міста КИЄВА 01051, м. Київ, вул. Болбочана Петра 8, корпус 1
Р І Ш Е Н Н Я
І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И
м. Київ
20 квітня 2018 року № 826/11779/17
Окружний адміністративний суд міста Києва у складі колегії суддів: судді-доповідача Келеберди В.І., суддів Качура І.А., Федорчука А.Б., розглянувши у порядку спрощеного провадження адміністративну справу за позовом Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування" до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною та зобов'язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
Публічне акціонерне товариство "Укргазвидобування" звернулось до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Державної служби геології та надр України, в якій просить:
- визнати протиправною бездіяльність Державної служби геології та надр України щодо нездійснення розгляду та неприйняття рішення у встановлений строк з приводу заяви Публічного акціонерного товариства "Укргазвидобування", поданої листом від 27 лютого 2017 року №3/2-01-1662, щодо надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Салакарської площі, розташованої в межах акваторії Азовського моря, строком дії на 30 років;
- визнати протиправною відмову Державної служби геології та надр України, оформлену листом від 18 липня 2017 року №15596/03/12-17, в наданні Публічному акціонерному товариству "Укргазвидобування" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Салакарської площі, розташованої в межах акваторії Азовського моря, строком дії на 30 років за заявою, поданою від 27 лютого 2017 року №3/2-01-1662;
- зобов'язати Державну службу геології та надр України (03057, м. Київ, вул. Ежена Потьє, 16. код ЄДРПОУ 37536031) вчинити дії з надання Публічному акціонерному товариству "Укргазвидобування" (04053, м. Київ. вул. Кудрявська, 26/28, код ЄДРПОУ 3009775) спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Салакарської площі, розташованої в межах акваторії Азовського моря, строком дії на 30 років за заявою, поданою від 27 лютого 2017 року №3/2-01-1662, шляхом надання Публічному акціонерному товариству "Укргазвидобування" (04053, м. Київ. вул. Кудрявська, 26/28, код ЄДРПОУ 3009775) спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Салакарської площі, розташованої в межах акваторії Азовського моря, строком дії на 30 років.
Позовні вимоги вмотивовано тим, що відповідачем, на думку позивача, безпідставно відмовлено у наданні спеціального дозволу та повернуто заяву з доданими документами.
Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25.09.2017 року відкрито провадження в адміністративній справі №826/11779/17, (далі - справа), призначено судове засідання.
Під час переходу до розгляду справи по суті представник позивача підтримав позов та просив задовольнити його повністю з підстав, зазначених у ньому та наданих на його обґрунтування доказах, а представник відповідача заперечував проти позову та просив відмовити у його задоволенні повністю з підстав, зазначених у письмових запереченнях проти позову. Представник відповідача зазначив, що заявлені вимоги є необґрунтованими, такими, що не відповідають нормам чинного законодавства, відтак не підлягають задоволенню.
На підставі ч.1 ст.257 Кодексу адміністративного судочинства України суд ухвалив здійснювати розгляд справи у порядку спрощеного провадження.
Додатково суд зазначає, що 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII, яким внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, виклавши його в новій редакції.
Відповідно до підпункту 10 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України в новій редакції передбачено, що справи у судах першої та апеляційної інстанцій, провадження у яких відкрито до набрання чинності цією редакцією Кодексу, розглядаються за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Згідно з частиною третьою статті 241 Кодексу адміністративного судочинства України судовий розгляд в суді першої інстанції закінчується ухваленням рішення суду.
Враховуючи викладене, суд закінчує розгляд даної справи ухваленням рішення за правилами нової редакції Кодексу адміністративного судочинства України.
Розглянувши подані сторонами документи та матеріали, всебічно і повно з'ясувавши всі фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об'єктивно оцінивши докази, які мають юридичне значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Окружний адміністративний суд міста Києва встановив наступне.
Публічне акціонерне товариство "Укргазвидобування" листом від 27.02.2017 №3/2-01-1662 звернулось до Державної служби геології та надр України з заявою та пакетом документів на отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Салакарської площі, розташованої в межах акваторії Азовського моря, строком дії на 30 років.
Листом від 18 липня 2017 року №15596/03/12-17 відповідач відмовив у наданні спеціального дозволу на підставі п. 19 Порядку №615 та повернув позивачу заяву з доданими документами, у зв'язку з невідповідністю у заяві, пояснювальній записці та оглядовій карті назв структур, розташованих у межах Салакарської площі.
Надаючи оцінку спірним правовідносинам, суд зазначає наступне.
Земельні відносини в Україні, відповідно до статті 3 Земельного кодексу України регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Відповідно до положень частин першої та другої статті 4 Кодексу України про надра, надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
Відповідно до частини першої статті 11 зазначеного Кодексу державне управління у галузі геологічного вивчення, використання і охорони надр здійснюють Кабінет Міністрів України, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони праці, органи влади Автономної Республіки Крим, місцеві органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування відповідно до законодавства України.
Частиною першою статті 14 Кодексу України про надра визначено, що надра надаються у користування для: геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення; видобування корисних копалин; будівництва та експлуатації підземних споруд, не пов'язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод; створення геологічних територій та об'єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам'ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади та ін.); виконання робіт (здійснення діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції; задоволення інших потреб.
Відповідно до положень частини другої статті 16 зазначеного Кодексу спеціальні дозволи на користування надрами надаються переможцям аукціонів, крім випадків, визначених Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері геологічного вивчення та раціонального використання надр, або Радою міністрів Автономної Республіки Крим щодо розробки родовищ корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим. Порядок проведення аукціонів з продажу спеціальних дозволів на користування надрами та порядок їх надання встановлюються Кабінетом Міністрів України.
Як передбачено частиною першою статті 19 Кодексу України про надра, надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр.
Відповідно до частини першої статті 20 зазначеного Кодексу для геологічного вивчення, в тому числі для дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення, надра надаються у користування без надання гірничого відводу після одержання спеціального дозволу на геологічне вивчення надр.
Згідно із пунктом 1 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 615, цей Порядок регулює питання надання спеціальних дозволів на користування надрами (далі - дозволи) у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, а також визначає процедуру продовження строку дії, переоформлення, видачі дубліката, зупинення дії чи анулювання дозволу та внесення до нього змін. Дія цього Порядку поширюється на всі види користування надрами. Користувачами надр можуть бути особи, визначені статтею 13 Кодексу України про надра (далі - надрокористувачі). Видача (відмова у видачі, переоформлення, видача дубліката, анулювання) дозволу здійснюється відповідно до Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності».
Пунктом 2 Порядку передбачено, що дозволи надаються Державною службою геології та надр України переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, органом з питань надання дозволу, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.
За змістом пункту 5 цього ж Порядку дозволи надаються, зокрема, на такий вид користування надрами як геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення.
Як зазначає позивач, на момент його звернення із заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, чинною була норма відповідно до якої згідно з підпунктом 8 пункту 8 Порядку без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію). У разі перебування цілісних майнових комплексів в оренді (концесії) строк дії дозволу не може перевищувати строку оренди (концесії) таких комплексів (з урахуванням строку дії дозволу, визначеного пунктом 7 цього Порядку).
Водночас, постановою Кабінету Міністрів України «Про внесення змін до порядків, затверджених постановами Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 № 594 та 615, та визнання такими, що втратили чинність, деяких постанов Кабінету Міністрів України» від 06.04.2016 № 277 (далі постанова КМ України № 277), яка набрала чинності з 12.04.2016, були внесені зміни до Порядку.
Так, зокрема, згідно із постановою КМ України № 277 підпункт 8 пункту 8 Порядку було виключено. Крім того, пункт 8 цього ж Порядку було викладено в іншій редакції, зокрема, передбачено, що рішення про надання дозволу без проведення аукціону приймається протягом 30 днів після отримання всіх погоджень, передбачених пунктом 9 цього Порядку. При цьому, абзац п'ятий пункту 9 Порядку було виключено постановою КМ України № 277, тобто, з 12.04.2016 надання надр у користування не потребує погодження з Держпраці.
При цьому постановою КМ України № 277, якою внесені зміни до Порядку, окремо не регламентовано, у якому порядку та у які строки належить розглядати заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами, які подані до набрання чинності постановою КМ України № 277.
За своєю правовою природою норми Порядку, який затверджений постановою Кабінету Міністрів України № 615 є процедурними (процесуальними) нормами, а тому з набранням чинності постановою КМ України № 277 (тобто, з 12.04.2016) заява позивача від 27.02.2017 №3/2-01-1662 підлягала розгляду з урахуванням змін, внесених постановою КМ України № 277 до Порядку.
Таким чином, до прийняття відповідачем рішення про відмову у видачі спеціального дозволу позивачу, Кабінетом міністрів України була скасована правова підстава, відповідно до якої позивач звертався для отримання спеціального дозволу (підпункт 8 пункту 8 Порядку).
При цьому, відповідна редакція пункту 8 Порядку, яка вже не містила підпункту 8, діяла як на момент прийняття рішення відповідачем про відмову у видачі спеціального дозволу позивачу, так діє і в даний час.
Таким чином, ні на момент прийняття рішення про відмову у видачі спеціального дозволу, ні в даний час позивач не мав і не має правових підстав для отримання спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення,у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Салакарської площі, розташованої в межах акваторії Азовського моря, строком дії на 30 років, без проведення аукціону.
Окрім того, позивачем вказано, що відповідно до ч. 6 ст.41 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" з 25.05.2017 року ним, за принципом мовчазної згоди, фактично набуто право на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислову розробку родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ) Салакарської площі, розташованої в межах акваторії Азовського моря, строком дії на 30 років.
Однак, суд зазначає, що принцип мовчазної згоди до спірних правовідносин не підлягає застосуванню, з огляду на наступне.
Згідно із статтею 1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності» принцип мовчазної згоди - принцип, згідно з яким суб'єкт господарювання набуває право на провадження певних дій щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності без отримання відповідного документа дозвільного характеру, за умови якщо суб'єктом господарювання або уповноваженою ним особою подано в установленому порядку заяву та документи в повному обсязі, але у встановлений законом строк документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі не видано або не направлено.
Відповідно до абзаців першого, четвертого частини першої статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання центральними органами виконавчої влади, їх територіальними органами встановлюється Кабінетом Міністрів України за поданням відповідного дозвільного органу, погодженим з уповноваженим органом, якщо інше не передбачено міжнародними договорами, згода на обов'язковість яких надана Верховною Радою України. Строк видачі документів дозвільного характеру становить десять робочих днів, якщо інше не встановлено законом. Документи дозвільного характеру видаються безоплатно, на необмежений строк, якщо інше не встановлено законом.
Як передбачено частиною шостою статті 4-1 Закону України «Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності», у разі, якщо у встановлений законом строк суб'єкту господарювання не видано або не направлено документ дозвільного характеру або рішення про відмову у його видачі, то через десять робочих днів з дня закінчення встановленого строку для видачі або відмови у видачі документа дозвільного характеру суб'єкт господарювання має право провадити певні дії щодо здійснення господарської діяльності або видів господарської діяльності. Копія заяви (опису прийнятих документів) з відміткою про дату їх прийняття є підтвердженням подачі заяви та документів адміністратору або дозвільному органу. Днем видачі документа дозвільного характеру вважається останній день строку розгляду заяви дозвільним органом, передбаченого законом.
Разом з тим, з урахуванням змін, внесених постановою КМ України № 277 до Порядку, з 12.04.2016 підпункт 8 пункту 8 Порядку було виключено, тобто, без проведення аукціону дозвіл не може бути надано у разі геологічного вивчення, в тому числі дослідно-промислової розробки родовищ корисних копалин загальнодержавного значення або видобування корисних копалин, якщо відповідно до законодавства заявник є власником цілісного майнового комплексу, побудованого (реконструйованого) з метою видобування та переробки корисних копалин з ділянки надр, на користування якою надається дозвіл, або такий майновий комплекс надано надрокористувачу в оренду (концесію).
Враховуючи, що у заяві від 27.02.2017 №3/2-01-1662, як підставу надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону, позивач зазначив підпункт 8 пункту 8 Порядку, який було виключено постановою КМ України № 277, яка набрала чинності 12.04.2016, то позивачу спеціальний дозвіл на геологічне вивчення нафтогазових надр, в тому числі дослідно-промислову розробку родовищ без проведення аукціону наданий бути не може.
Відповідно до ч. 2 ст. 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб'єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Окрім того, позовна вимога щодо зобов'язання Державної служби геології та надр України вчинити дії з надання Публічному акціонерному товариству "Укргазвидобування" спеціального дозволу на користування надрами з метою геологічного вивчення нафтогазоносних надр, не підлягає задоволенню з огляду на таке.
Повноваження відповідача щодо надання вищевказаного дозволу є дискреційними повноваженнями та його виключною компетенцією, а тому суд не вправі втручатися в них.
У рішенні Європейського суду з прав людини у справі "Олссон проти Швеції" від 24.03.1988 року (скарга №10465/83) зазначено, що серед вимог, які суд визначив як такі, що випливають з фрази "передбачено законом", є наступні:
- будь-яка норма не може вважатися "законом", якщо вона не сформульована з достатньою точністю так, щоб громадянин самостійно або, якщо знадобиться, з професійною допомогою міг передбачити з часткою ймовірності, яка може вважатися розумною в даних обставинах, наслідки, які може спричинити за собою конкретну дію;
- фраза "передбачено законом" не просто відсилає до внутрішнього права, але має на увазі і якість закону, вимагаючи, щоб останній відповідав принципу верховенства права. У внутрішньому праві повинні існувати певні заходи захисту проти свавільного втручання публічної влади у здійснення прав;
- закон, який передбачає дискреційні повноваження, сам по собі не є несумісним з вимогами передбачуваності за умови, що дискреційні повноваження та спосіб їх здійснення вказані з достатньою ясністю для того, щоб з урахуванням правомірності мети зазначених заходів
У справі "Галфорд проти Сполученого Королівства" від 25 червня 1997 року Європейський суд з прав людини зазначив "словосполучення "згідно із законом" не лише вимагає дотримання національного закону, а й стосується якості такого закону (рішення у справі)". "Суд нагадує, що національне законодавство має з достатньою чіткістю визначати межі та спосіб здійснення відповідного дискреційного права, наданого органам влади, щоб забезпечувати громадянам той мінімальний рівень захисту, на який вони - мають право згідно з принципом верховенства права в демократичному суспільстві" (рішення у справі "Доменічіні проти Італії" від 15 листопада 1996 року).
Як визначено Рекомендаціями № К (80) 2 Комітету Міністрів державам-членам стосовно реалізації адміністративними органами влади дискреційних повноважень від 11 березня 1980 року під дискреційним повноваженням слід розуміти повноваження, яке адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.
Тобто, дискреційними є повноваження обирати у конкретній ситуації між альтернативами, кожна з яких є законною. Прикладом таких повноважень є повноваження, які закріплені у законодавстві із застосуванням слова "може".
Адміністративний суд, перевіряючи рішення, дію чи бездіяльність суб'єкта владних повноважень на відповідність закріпленим ч.3 ст. 2 КАС України критеріям, не може втручатись у дискрецію (вільний розсуд) суб'єкта владних повноважень поза межами перевірки за названими критеріями.
Беручи до уваги вищенаведене в сукупності, повно та всебічно проаналізувавши матеріали справи та надані сторонами докази, а також усні та письмові доводи представників сторін стосовно заявлених позовних вимог, суд дійшов висновку про відсутність підстав для задоволення позовних вимог.
Відповідно до ст. 139 КАС України при задоволенні позову сторони, яка не є суб'єктом владних повноважень, всі судові витрати, які підлягають відшкодуванню або оплаті відповідно до положень цього Кодексу, стягуються за рахунок бюджетних асигнувань суб'єкта владних повноважень, що виступав відповідачем у справі, або якщо відповідачем у справі виступала його посадова чи службова особа.
Оскільки судом не встановлено правових підстав для задоволення позову, отже суд не вбачає підстав для стягнення на користь позивача судових витрат за рахунок бюджетних асигнувань відповідача.
Керуючись статтями 77-78, 143, 243-246 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
В И Р І Ш И В:
Відмовити в задоволенні позову.
Рішення набирає законної сили в порядку статті 255 Кодексу адміністративного судочинства України та може бути оскаржене до суду апеляційної інстанції протягом тридцяти днів за правилами, встановленими ст.ст. 293, 295-297 Кодексу адміністративного судочинства України, шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до суду апеляційної інстанції.
Суддя -доповідач В.І. Келеберда
Судді І.А. Качур
А.Б. Федорчук
