___________________________________________________________________

РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

02 квітня 2018 р.

м. Херсон

Справа № 821/301/18

Херсонський окружний адміністративний суд у складі головуючого судді Варняка С.О., розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області до фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 про стягнення штрафу за порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів,

встановив:

Звернувшись до суду, позивач посилається на те, що відповідно до наказу № 998 від 08.11.2017 року та направлення на проведення позапланової перевірки № 643 від 08.11.2017 року Головним Управлінням Держпродспоживслужби в Херсонській області була здійснена спроба провести позапланову перевірку суб'єкта господарювання ФОП ОСОБА_1 у зв'язку із колективною скаргою від 04.09.2017 року № Ко-410/05, і за погодженням Міністерства аграрної політики та продовольства України від 18.10.2017 № 37-32-7/23239 та листа Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 24.10.2017 року № 602-1112-15/4933 "Щодо погодження проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю)".

За результатами складено акт про недопущення до позапланового заходу державного нагляду (контролю) ФОП ОСОБА_1 та протокол № 1 від 09.11.2017 року про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, яким зафіксовано вчинення порушення п.п. 1, 5, п. 1 ст. 9 та п. 15 ст. 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", відмова у допуску посадових осіб компетентного органу для здійснення державного контролю з підстав не передбачених цим Законом, п.п. 83, 90, 91, 92, розділ ХV п.221 Санітарних правил для підприємств продовольчої торгівлі (СанПіН 5781-91).

Даний факт є порушенням пп. 1, 5 п. 1 ст. 9 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", а саме: під час здійснення державного контролю державні інспектори мають право: безперешкодного доступу без попередження до потужностей під час роботи таких потужностей; перевіряти документи щодо виконання операторами ринку вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів і отримувати їх копії.

За порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів з ФОП ОСОБА_2, а саме п. 15, ч. 1, статті 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" передбачено накладення штрафу - у розмірі восьми мінімальних заробітних плат 3200,00 грн., що становило 25600 грн.

Позивач просить суд притягнути фізичну особу - підприємця ОСОБА_1 територія супермаркету магазину "Малина", вулиця Робоча, 84, місто Херсон, Херсонська область, реєстраційний номер облікової картки платника податків (для фізичної особи - підприємця) - НОМЕР_1, до відповідальності, передбаченої пунктом 15, частини 1, статті 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", шляхом накладення штрафу - у розмірі восьми мінімальних заробітних плат, що становило 25600 (двадцять п'ять тисяч шістсот грн.,) 00 копійок, на момент вчинення ним правопорушення.

Ухвалою Херсонського окружного адміністративного суду від 16.02.2018 року відкрито спрощене провадження у справі та призначено судове засідання на 02.03.2018 року.

Ухвалою суду від 02.03.2018 року розгляд справи відкладено на 21.03.2018 року.

21.03.2018 року у зв'язку з перебуванням судді у відрядженні розгляд справи відкладено на 02.04.2018 року.

У судове засідання, призначене на 02.04.2018 року, сторони не з'явився, про дату, час та місце слухання справи повідомлені належним чином, причини невідомі.

Згідно із п. 1 ч. 3 ст. 205 КАС України якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі неявки в судове засідання без поважних причин або без повідомлення причин неявки.

Відповідно до ч. 9 ст. 205 КАС України якщо немає перешкод для розгляду справи у судовому засіданні, визначених цією статтею, але всі учасники справи не з'явилися у судове засідання, хоча і були належним чином повідомлені про дату, час і місце судового розгляду, суд має право розглянути справу у письмовому провадженні у разі відсутності потреби заслухати свідка чи експерта.

Відповідно до положень частини четвертої статті 229 Кодексу адміністративного судочинства України у разі неявки у судове засідання всіх учасників справи або якщо відповідно до положень цього Кодексу розгляд справи здійснюється за відсутності учасників справи (у тому числі при розгляді справи в порядку письмового провадження), фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.

Виходячи з викладеного, суд вважає за можливе розглянути адміністративну справу в порядку письмового провадження.

Дослідивши докази, суд встановив такі обставини.

Відповідно до наказу Головного управління Держпродспоживслужби в Херсонській області від 08.11.2017 року № 998 "Про проведення позапланової перевірки" наказано провести позапланову перевірку суб'єкта господарювання ФОП ОСОБА_1 (територія супермаркету "Малина") за адресою: вул. Робоча, 84, м. Херсон, Херсонська область, на предмет дотримання вимог санітарного законодавства та законодавства в галузі безпечності та якості харчових продуктів.

Підстава: колективна скарга (в особі гр. ОСОБА_3В.) від 04.09.17 № 05/Ко-410, погодження Міністерства аграрної політики та продовольства України від 18.10.17р. № 37-32-7/23239 та лист Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів від 24.10.17 р. № 602-1112-15/4933 "Щодо погодження проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю)".

На проведення позапланової перевірки щодо дотримання вимог Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" суб'єкта господарювання ФОП ОСОБА_1 видано направлення від 08.11.2017 року № 643.

09.11.2017 року складено акт про недопущення до позапланового заходу державного нагляду (контролю).

09.11.2017 року складено протокол № 1 про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, відповідно до якого зафіксовано порушення, передбачене п.1, 5 ч. 1 ст. 9 та п. 15 ч. 1 ст. 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" відмова у допуску посадових осіб компетентного органу до здійснення державного контролю з підстав непередбачених цим Законом.

Вирішуючи спір, суд виходить з такого.

Відповідно до ч.ч.1, 2 ст.2 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" від 23.12.1997 р. №771/97-ВР законодавство про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів складається з Конституції України, цього Закону, інших актів законодавства, що видаються відповідно до нього. Законодавство про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів повинне відповідати положенням цього Закону. У разі невідповідності законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів положенням цього Закону застосовуються положення цього Закону.

Згідно ч.1 ст.3 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" дія цього Закону поширюється на санітарні заходи, об'єкти санітарних заходів; вимоги до окремих показників якості харчових продуктів, у тому числі вимоги щодо інформування споживачів про властивості харчових продуктів, включаючи рекламу харчових продуктів; операторів ринку та потужності; систему державного контролю.

Відповідно до ст.4 вказаного Закону державне регулювання у сфері безпечності харчових продуктів здійснюється з метою захисту життя, здоров'я та інтересів споживачів. Держава здійснює регулювання безпечності та окремих показників якості харчових продуктів шляхом: встановлення санітарних заходів; встановлення вимог до окремих показників якості харчових продуктів; державної реєстрації визначених цим Законом об'єктів санітарних заходів; видачі, припинення, анулювання та поновлення експлуатаційного дозволу; інформування та підвищення обізнаності операторів ринку і споживачів щодо безпечності та окремих показників якості харчових продуктів; встановлення вимог щодо стану здоров'я персоналу потужностей; участі у роботі відповідних міжнародних організацій; здійснення державного контролю; притягнення операторів ринку, їх посадових осіб до відповідальності у разі порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів.

Згідно із ч. 1 ст. 5 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" до системи органів виконавчої влади у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів належить, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (компетентний орган).

Статтею 8 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" визначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів (компетентний орган), належить, зокрема, вжиття у межах своїх повноважень заходів для усунення порушень цього Закону та притягнення винних у таких порушеннях осіб до відповідальності відповідно до закону.

Відповідно до п.1 Положення про Державну службу України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів, затвердженого Постановою Кабінету міністрів України № 667 від 02.09.2015 р. Державна служба України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів (Держпродспоживслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства та який реалізує державну політику у галузі ветеринарної медицини, сферах безпечності та окремих показників якості харчових продуктів, карантину та захисту рослин, ідентифікації та реєстрації тварин, санітарного законодавства, попередження та зменшення вживання тютюнових виробів та їх шкідливого впливу на здоров'я населення, метрологічного нагляду, ринкового нагляду в межах сфери своєї відповідальності, насінництва та розсадництва (в частині сертифікації насіння і садивного матеріалу), реєстрації та обліку машин в агропромисловому комплексі, державного нагляду (контролю) у сфері агропромислового комплексу, державного нагляду (контролю) у сферах охорони прав на сорти рослин, насінництва та розсадництва, державного контролю за додержанням законодавства про захист прав споживачів і рекламу в цій сфері, за якістю зерна та продуктів його переробки, державного нагляду (контролю) за додержанням заходів біологічної і генетичної безпеки щодо сільськогосподарських рослин під час створення, дослідження та практичного використання генетично модифікованого організму у відкритих системах на підприємствах, в установах та організаціях агропромислового комплексу незалежно від їх підпорядкування і форми власності, здійснення радіаційного контролю за рівнем радіоактивного забруднення сільськогосподарської продукції і продуктів харчування.

Згідно з п.1 Положення про Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України №209 від 12.04.2017 р., яке зареєстровано в Міністерстві юстиції України 13.05.2017 р. за № 604/30472, Головне управління Державної служби України з питань безпечності харчових продуктів та захисту споживачів в області, в місті Києві (далі - Головне управління) є територіальним органом Держпродспоживслужби та їй підпорядковане. Головному управлінню підпорядковуються установи та організації, що належать до сфери управління Держпродспоживслужби та розташовані на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Відповідно до п.3 та п.4 зазначеного Положення завданням Головного управління є реалізація повноважень Держпродспоживслужби на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці. Головне управління відповідно до покладених на нього завдань забезпечує реалізацію державної політики, а саме у галузі ветеринарної медицини та безпечності харчових продуктів: забезпечує здійснення державного ветеринарно-санітарного нагляду (контролю) за здоров'ям та благополуччям тварин, безпечністю та окремими показниками якості харчових продуктів, неїстівних (побічних) продуктів тваринного походження, кормів та інших об'єктів санітарних заходів, охороною території України від занесення збудників особливо небезпечних хвороб, включених до списку Міжнародного епізоотичного бюро (далі - МЕБ), з територій інших держав або карантинних зон; здійснює державний нагляд (контроль) за: тваринами, харчовими продуктами, іншими об'єктами санітарних заходів, пов'язаними з продуктами тваринного походження, репродуктивним матеріалом, племінною справою у тваринництві, біологічними продуктами, патологічним матеріалом, ветеринарними препаратами, субстанціями, кормовими добавками, преміксами та кормами, засобами ветеринарної медицини, засобами догляду за тваринами та супутніми об'єктами, штамами мікроорганізмів, а також потужностями, що використовуються для їх виробництва, переробки, зберігання та обігу; проведенням суб'єктами господарювання дезінфекції, дезінсекції та дератизації на потужностях, що використовуються для виробництва, переробки, зберігання та обігу тварин, харчових продуктів, репродуктивного матеріалу, ветеринарних препаратів, субстанцій, кормових добавок, преміксів та кормів, а також засобів, що використовуються для їх транспортування, тощо.

Відповідно до ст.9 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" під час здійснення державного контролю державні інспектори мають право:

1) безперешкодного доступу без попередження до потужностей під час роботи таких потужностей;

2) здійснювати інспектування будь-яких будівель, транспортних засобів, тимчасових та інших потужностей, випробувальних лабораторій, що розміщуються на потужностях і мають відношення до виробництва та/або обігу харчових продуктів;

3) проводити державний аудит постійно діючих процедур, що засновані на принципах системи аналізу небезпечних факторів та контролю у критичних точках;

4) інспектувати і відбирати зразки об'єктів санітарних заходів;

5) перевіряти документи щодо виконання операторами ринку вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів і отримувати їх копії;

6) проводити оцінку результатів лабораторних досліджень (випробувань) зразків об'єктів санітарних заходів для цілей державного контролю;

7) видавати приписи щодо усунення порушень вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів;

8) збирати докази, необхідні для обґрунтування порушення санітарних вимог, у тому числі відбирати зразки матеріалів і речовин, які підтверджують або документально фіксують порушення;

9) видавати розпорядження, накази про тимчасову заборону обігу об'єктів санітарних заходів, тимчасове припинення виробництва або його окремих процесів, якщо існує безпосередня загроза життю людей. Виробництво може бути зупинено не більш як на 10 календарних днів з поданням відповідної заяви до суду не пізніше наступного робочого дня після прийняття такого рішення згідно з цим Законом;

10) наносити позначку придатності на туші тварин або їх частини, одиницю упаковки з непереробленими харчовими продуктами тваринного походження;

11) заповнювати відповідну частину міжнародного сертифіката для вивезення (пересилання) вантажів харчових продуктів та/або інших об'єктів санітарних заходів з території України.

Згідно з приписами п.15 ч. 1 ст. 64 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" оператори ринку в разі порушення вимог законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів несуть відповідальність в межах діяльності, яку вони здійснюють, за відмова у допуску посадових осіб компетентного органу до здійснення державного контролю з підстав, не передбачених цим Законом, -

тягне за собою накладення штрафу на юридичних осіб - у розмірі від дванадцяти до п'ятнадцяти мінімальних заробітних плат,

на фізичних осіб - підприємців - у розмірі від восьми до дванадцяти мінімальних заробітних плат.

Відповідно до ст.65 Закону провадження у справах про порушення законодавства у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів стосовно юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців здійснюється відповідно до вимог цього Закону.

Протокол про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, за результатами здійснення заходу державного контролю мають право складати головні державні інспектори або їх заступники.

Протокол про правопорушення, передбачений статтею 64 цього Закону, складається у двох примірниках. Один примірник протоколу вручається оператору ринку або уповноваженій ним особі, другий - зберігається у компетентного органу.

Відповідно до частин 8, 9 ст. 65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

Заява про правопорушення, передбачені статтею 64 цього Закону, разом з іншими матеріалами надсилається до суду у 15-денний строк з моменту складення протоколу про правопорушення.

Таким чином, відповідно до вищевикладених вимог ч.8 та ч.9 ст.65 Закону, розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється у судовому порядку відповідно до закону.

Кодексом адміністративного судочинства України не встановлено порядок та процесуальна форма розгляду таких справ.

Законодавець передбачив у ст.65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", що розгляд справ про порушення законодавства про безпечність та окремі показники якості харчових продуктів здійснюється судом. При цьому, зазначив, що порядок розгляду судом цих справ визначається законом, але в подальшому будь-якого закону з цього приводу не прийняв, та порядок розгляду цих справ не визначив.

У цьому випадку є прогалина у законодавстві.

На необхідність дотримання принципу "якості закону" неодноразово звертав увагу Європейський суд з прав людини.

Так, у рішення по справі Круслена від 24.04.90 зазначено, що закон, який надає дискреційне право, має визначати межі здійснення такого права, хоча докладні правила та умови мають міститися в нормах субстантивного права. Проте надання законом виконавчій владі, чи судді нічим не обмеженого дискреційного права, суперечило б принципові верховенства права. Отже, закон має досить чітко визначати межі будь-яких таких повноважень, наданих компетентним органам, а також спосіб їх застосування, щоб забезпечувати належний захист особистості від свавільного втручання.

Положення закону повинні бути передбачуваними та надавати достатньо гарантій проти свавільного застосування (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Свято-Михайлівська Парафія проти України" від 14 червня 2007 року).

Якість закону пов'язана з достатньою чіткістю встановлення ним тих чи інших обставин, на підставі яких діють державні органи (Рішення Європейського суду з прав людини у справі "Волохи проти України" від 2 листопада 2006 року).

У разі наявності прогалин у законодавстві, суд може шляхом розширеного тлумачення, або застосування аналогії права чи закону, вирішити спір у разі необхідності надання повного захисту правам, свободам та інтересам фізичних осіб, правам та інтересам юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб'єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства.

Але, суд не може застосувати розширення тлумачення для застосування обмежувального заходу стосовно особи, для розширення повноваження суб'єкта владних повноважень та безпосередньо самого суду.

Відповідно до ст.19 Конституції України, правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Застосування у цьому випадку аналогії чи розширеного тлумачення, призвело б до того, що суд самостійно наділив себе повноваженнями розгляду таких справ, хоча законодавцем це питання не було вирішено.

Це було б порушенням ст.6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, в частині розгляду справи не "судом встановленим законом" (п.23, п.24 Рішення у справі "Сокуренко і Стригун проти України" від 20.07.06).

Головне Управління Держпродспоживслужба в Херсонській області помилково обрало способом реалізації свого повноваження, передбаченого ст.65 Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів", звернення до адміністративного суду з позовною заявою в порядку ст. 168 КАС України .

Суд звертає увагу, що ухвалення адміністративним судом рішення про притягнення до відповідальності, не лише відсутнє у ч.2 ст. 245 КАС України, а й взагалі суперечить цілям та завданням адміністративного судочинства (ст.1, 2, 5, 6 КАС України), які полягають у захисті прав, свобод і інтересів фізичних та юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень.

Таким чином, з урахуванням вищевикладеного, суд приходить до висновку, що позивачем дотримано вимог Закону України "Про основні принципи та вимоги до безпечності та якості харчових продуктів" щодо складання протоколу про правопорушення у сфері безпечності та окремих показників якості харчових продуктів щодо виявлення порушення ФОП ОСОБА_1 та направлення його до суду, про те, суд зазначає, що пред'явлення позивачем вимоги про застосування саме судом штрафних санкцій до правопорушника КАС України не передбачено.

За таких обставин, суд вважає, що позовні вимоги не ґрунтуються на вимогах чинного законодавства, яке регулює спірні правовідносини, та повністю спростовуються встановленими у справі обставинами.

Підсумовуючи вищевикладене, суд дійшов висновку, що у позивача відсутнє право вимоги про притягнення до відповідальності шляхом накладення штрафу на відповідача в адміністративному судочинстві, а за таких обставин у задоволенні позову необхідно відмовити.

Керуючись статтями 9, 14, 73, 74, 75, 76, 77, 78, 90, 143, 242- 246, 250, 255 Кодексу адміністративного судочинства України, суд

вирішив:

Відмовити у задоволенні позовних вимог.

Рішення може бути оскаржене в апеляційному порядку безпосередньо до Одеського апеляційного адміністративного суду шляхом подачі апеляційної скарги в 30-денний строк з дня складання повного судового рішення, при цьому відповідно до п.п. 15.5 п. 15 розділу VII "Перехідні положення" КАС України до початку функціонування Єдиної судової інформаційно-телекомунікаційної системи апеляційні скарги подаються через суд першої інстанції, який ухвалив відповідне рішення.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги всіма учасниками справи, якщо вона не була подана у встановлений строк. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після закінчення апеляційного розгляду справи.

Суддя Варняк С.О.

кат. 5.1.2