П О С Т А Н О В А

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2018 року

м. Київ

Справа № 9901/3/17 (П/9901/3/17)

Провадження № 11-59заі18

Велика Палата Верховного Суду у складі:

Головуючого судді Князєва В.С.,

судді-доповідача Прокопенка О.Б.,

суддів Антонюк Н.О., Бакуліної С.В., Британчука В.В., Гудими Д.А.,

Данішевської В.І., Золотнікова О.С., Кібенко О.Р., Лобойка Л.М., ЛященкоН.П., Рогач Л.І., СаприкіноїІ.В., Ситнік О.М., Ткачука О.С., Уркевича В.Ю., Яновської О.Г.

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_14 на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Желтобрюх І.Л. від 22 грудня 2017 року у справі за позовом ОСОБА_14 до Президента України, Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України про визнання дій протиправними та зобов'язання вчинити певні дії,

ВСТАНОВИЛА:

15 грудня 2017 року ОСОБА_14 звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з адміністративним позовом до Президента України, Верховної Ради України, Голови Верховної Ради України, у якому просив:

- визнати Закон України від 7 грудня 2017 року № 2237-VIII «Про внесення змін до Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» щодо надання повноважень Президенту України для забезпечення сталої діяльності Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Закон № 2237-VIII) незаконним, оскільки, на думку позивача, цей Закон було прийнято з порушенням низки конституційних приписів, які обмежували права органу законодавчої влади України на його прийняття, а саме: до повноважень Верховної Ради України не належить прийняття законів, спрямованих на визначення повноважень Президента України понад їх обсяг, визначений у Конституції України;

- визнати протиправними дії Голови Верховної Ради України Парубія А.В. та Президента України Порошенка П.О. щодо підписання ними Закону № 2237-VIII з порушенням положень статей 4, 28 Цивільного кодексу України (далі - ЦК), у зв'язку із застосуванням ініціала власного імені без зазначення ініціала по батькові;

- визнати протиправними дії Президента України Порошенка П.О. щодо прийняття ним Указу від 27 серпня 2014 року № 694/2014 «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Указ № 694/2014) і Указу від 10 вересня 2014 року № 715/2014 «Про затвердження Положення про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» (далі - Указ № 715/2014) з порушенням положень статей 4, 28 ЦК у зв'язку із застосуванням ініціала власного імені без зазначення ініціала по батькові та перевищенням своїх владних повноважень, установлених статтею 106 Конституції України, оскільки Президент України не наділений повноваженнями видавати укази щодо створення будь-яких державних органів (комісій), затверджувати їх положення, наділяти їх повноваженнями та ще й підпорядковувати їх собі;

- зобов'язати Верховну Раду України, Голову Верховної Ради України Парубія А.В. та Президента України Порошенка П.О. під час прийняття нормативно-правових актів неухильно додержуватися Конституції України та не посягати на права і свободи інших людей лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року зазначену позовну заяву повернуто ОСОБА_14 на підставі пункту 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки порушено правила об'єднання позовних вимог. Роз'яснено позивачу, що вирішення питання про невідповідність актів Верховної Ради України Конституції України віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України, а позовні вимоги до Голови Верховної Ради України Парубія А.В. про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії підсудні Окружному адміністративному суду міста Києва.

За правовим висновком Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду, викладеним у спірній ухвалі, позивач у своїй позовній заяві об'єднав декілька позовних вимог, що не допускається відповідно до частини п'ятої статті 172 КАС, оскільки щодо них законом визначена виключна підсудність різним судам.

Так, вирішуючи питання щодо підсудності Верховному Суду позовних вимог ОСОБА_14 в частині визнання незаконним Закону № 2237-VIII, суд на підставі аналізу пунктів 1 та 2 частини першої статті 4, пункту 1 частини другої статті 19 КАС, частини першої статті 147, статті 150, частини першої статті 152 Конституції України, пункту 1 частини першої статті 7 Закону України 13 липня 2017 року № 2136-VIII «Про Конституційний Суд України» (далі - Закон № 2136-VIII) дійшов висновку про те, що невідповідність актів Верховної Ради України Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що свідчить про неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.

Суд указав, що серед заявлених ОСОБА_14 позовних вимог Верховному Суду як суду першої інстанції, з урахуванням вимог дотримання інстанційної та виключної підсудності, визначених статтями 22, 27 та 266 КАС, підсудні лише позовні вимоги до Президента України та Верховної Ради України.

На підставі аналізу положень статті 2, частини першої статті 20, частини четвертої статті 22 КАС суд також дійшов висновку про те, що вимоги позивача до Голови Верховної Ради України Парубія А.В. про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії підсудні Окружному адміністративному суду міста Києва як суду першої інстанції, а не Верховному Суду.

Підсумовуючи, суд зазначив, що КАС не передбачає можливості розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції справ, у яких об'єднано позовні вимоги, які належить розглядати за правилами різної юрисдикції.

Не погодившись із цим рішенням з підстави порушення судом норм процесуального права, 11 січня 2018 року ОСОБА_14 подав до Великої Палати Верховного Суду апеляційну скаргу, у якій просить скасувати зазначену ухвалу, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, та направити справу для подальшого розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду як суду першої інстанції в цій справі.

Обґрунтовуючи апеляційну скаргу, ОСОБА_14 посилається на незастосування судом положень статей 20, 22 КАС (у редакції, чинній від 15 грудня 2017 року), згідно з якими Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України (частина четверта статті 22 КАС), а окружним адміністративним судам підсудні всі адміністративні справи, крім визначених частиною першою цієї статті (частина друга статті 20 КАС). На думку скаржника, його адміністративний позов підсудний Верховному Суду як суду першої інстанції, тому в Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду не було необхідності застосовувати статтю 172 КАС. ОСОБА_19 вказує, що його правова позиція підтверджується статтею 266 КАС при розгляді Верховним Судом окремих категорій складних справ щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності, зокрема, Верховної Ради України та Президента України, коли Верховний Суд за наслідками такого розгляду може визнати акт Верховної Ради України та Президента України протиправними та нечинними повністю або в окремій його частині, визнати їхні дії чи бездіяльність протиправними та зобов'язати вчинити певні дії, застосувати інші наслідки протиправності таких рішень, дій чи бездіяльності, визначені статтею 245 цього Кодексу. Крім того, ОСОБА_14 вважає, що оскаржуваною ухвалою суд порушив гарантоване йому пунктом 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, яку ратифіковано Законом України від 17 липня 1997 року № 475/97-ВР (набрала чинність 11 вересня 1997 року), право на доступ до суду та право на ефективний засіб юридичного захисту його цивільних прав і обов'язків у національному суді.

Представник Верховної Ради України та Голови Верховної Ради України у відзиві на апеляційну скаргу заперечує проти вимог апеляційної скарги і зазначає, що аналіз позовних вимог ОСОБА_14 свідчить про те, що позивач фактично порушує питання щодо неконституційності Закону № 2237-VIII та оскаржує дії відповідачів у зв'язку зі здійсненням ними функцій законотворення, а не владних управлінських функцій, тому між сторонами відсутній публічно-правовий спір, який потребував би вирішення в порядку адміністративного судочинства. З приводу заявлених позивачем вимог до Голови Верховної Ради України Парубія А.В. представник вважає, що виходячи з аналізу положень статей 20, 22, 27, 266 КАС такі позовні вимоги підсудні Окружному адміністративному суду міста Києва як суду першої інстанції, а не Верховному Суду.

Ухвалою судді Великої Палати Верховного Суду від 24 січня 2018 року ОСОБА_14 поновлено строк на апеляційне оскарження та відкрито апеляційне провадження за його апеляційною скаргою на ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року, а ухвалою судді Великої Палати Верховного Суду від 5 лютого 2018 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.

Дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та надані на противагу їм аргументи представника Верховної Ради України та Голови Верховної Ради України, перевіривши матеріали справи, Велика Палата Верховного Суду переглянула оскаржуване судове рішення і не виявила порушень норм матеріального чи процесуального права, які могли призвести до ухвалення незаконного судового рішення, щоб його скасувати й направити справу на новий розгляд.

Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Для реалізації конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб'єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб'єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС).

Відповідно до пунктів першого та другого статті 4 КАС адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв'язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб'єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження;

Вичерпний перелік публічно-правових справ, на які не поширюється юрисдикція адміністративних судів, визначено в частині другій статті 19 КАС.

Пунктом 1 частини другої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, віднесені до юрисдикції Конституційного Суду України.

З наведеного випливає, що КАС регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб'єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.

За статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України. Згідно з пунктом 3 статті 85 Основного Закону до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів.

Відповідно до частини другої статті 1 Регламенту Верховної Ради України, затвердженого Законом України від 10 лютого 2010 року № 1861-VI «Про Регламент Верховної Ради України», саме цей Регламент визначає законодавчу процедуру, процедуру розгляду інших питань, віднесених до повноважень Верховної Ради України, та порядок здійснення контрольних функцій Верховної Ради України. Саме згідно з нормами Регламенту Верховної Ради України створені нею з числа народних депутатів України комітети Верховної Ради України, обрані нею Голова Верховної Ради України та його заступники, народні депутати України в порядку і строки, визначені цим Регламентом Верховної Ради України, реалізують дії з розгляду законопроектів, які за змістом, способами, прийомами, завданнями і юридичною природою є проявами (вираженням, властивостями) функції законотворення.

Такі дії Верховної Ради України вважаються управлінськими, а тому не підпадають під контроль суду адміністративної юрисдикції. До них мають застосовуватися положення, що дозволяють вдатися до інших юрисдикційних форм захисту від порушень прав чи інтересів.

Відповідно до частини першої статті 147 Конституції України Конституційний Суд України вирішує питання про відповідність нормам Конституції України законів України та у передбачених цією Конституцією випадках інших актів, здійснює офіційне тлумачення Конституції України, а також інші повноваження відповідно до цієї Конституції.

Статтею 150 Конституції України визначено повноваження Конституційного Суду України, до яких, зокрема, належить вирішення питань про відповідність нормам Конституції України (конституційність) законів та інших правових актів Верховної Ради України.

Згідно із частиною першою статті 152 Конституції України закони та інші акти за рішенням Конституційного Суду України визнаються неконституційними повністю чи в окремій частині, якщо вони не відповідають Конституції України або якщо була порушена встановлена Конституцією України процедура їх розгляду, ухвалення або набрання ними чинності.

Відповідно до пункту 1 частини першої статті 7 Закону № 2136-VIII до повноважень Конституційного Суду України належить, зокрема, вирішення питань про відповідність Конституції України (конституційність) законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим.

Аналіз наведених вище норм свідчить про те, що невідповідність актів Верховної Ради України нормам Конституції України може бути підставою для прийняття Конституційним Судом України рішення щодо їх неконституційності, що вказує на неможливість розгляду таких справ у порядку адміністративного судочинства.

Отже, Верховна Рада України при розгляді та прийнятті законів не виконує владних управлінських функцій, а реалізовує свої повноваження щодо законотворчої діяльності, що дає підстави дійти висновку про те, що юрисдикція адміністративних судів, зокрема Верховного Суду як суду першої інстанції, не поширюється на спори про визнання незаконними законів України.

У зв'язку з наведеним Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду в оскаржуваній ухвалі від 22 грудня 2017 року дійшов обґрунтованого висновку про те, що вирішення позовних вимог ОСОБА_14 про визнання незаконним Закону № 2237-VIII у зв'язку з порушенням низки конституційних приписів віднесено до юрисдикції Конституційного Суду України.

Глава 2 КАС визначає правила віднесення справ до адміністративної юрисдикції, а також розмежовує предметну, інстанційну юрисдикцію та територіальну підсудність різних адміністративних справ.

Згідно із частиною четвертою статті 22 КАС Верховному Суду як суду першої інстанції підсудні справи щодо встановлення Центральною виборчою комісією результатів виборів або всеукраїнського референдуму, справи за позовом про дострокове припинення повноважень народного депутата України, а також справи щодо оскарження актів, дій чи бездіяльності Верховної Ради України, Президента України, Вищої ради правосуддя, Вищої кваліфікаційної комісії суддів України, Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів.

Зазначений перелік справ, які підсудні Верховному Суду як суду першої інстанції, є вичерпним і не підлягає розширеному тлумаченню.

Відтак, Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду в оскаржуваній ухвалі від 22 грудня 2017 року дійшов правильного висновку про те, що Верховному Суду як суду першої інстанції, з урахуванням вимог дотримання інстанційної та виключної підсудності, визначених статтями 22, 27 та 266 КАС України, підсудні лише ті із заявлених позовних вимог, які звернені до Президента України та Верховної Ради України.

Частиною першою статті 20 КАС визначено перелік адміністративних справ, які підсудні місцевим загальним судам як адміністративним судам.

Решта адміністративних справ підсудні окружним адміністративним судам (частина друга статті 20 КАС).

З огляду на це Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду зазначив, що позовні вимоги ОСОБА_14 до Голови Верховної Ради України Парубія А.В. про визнання протиправними дій та зобов'язання вчинити певні дії підсудні Окружному адміністративному суду міста Києва як суду першої інстанції.

Відповідно до частини першої статті 172 КАС в одній позовній заяві може бути об'єднано декілька вимог, пов'язаних між собою підставою виникнення або поданими доказами, основні та похідні позовні вимоги.

Однак відповідно до частини п'ятої цієї статті не допускається об'єднання в одне провадження кількох вимог, щодо яких законом визначена виключна підсудність різним судам.

Системний аналіз наведених норм дає підстави для висновку щодо неможливості об'єднання в одне провадження позовних вимог, які належить розглядати за правилами різної підсудності.

Роз'єднання позовних вимог з їх подальшим розглядом адміністративним судом за таких обставин є неможливим.

З огляду на зміст та юридичну природу обставин, описаних у позовній заяві, Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду в оскаржуваній ухвалі від 22 грудня 2017 року дійшов правильного висновку про те, що КАС не передбачає можливості розгляду Верховним Судом як судом першої інстанції позовів у яких об'єднано вимоги, що належить розглядати за правилами різної юрисдикції.

Міркування і твердження позивача в апеляційній скарзі не спростовують правильності правових висновків цього рішення.

Ураховуючи наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що по суті суд прийняв правильне процесуальне рішення, тому немає підстав для скасування ухвали Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду від 22 грудня 2017 року.

Ураховуючи викладене та керуючись статтями 241-246, 250, 266, 292, 311, 315-316, 321-322 КАС України, Велика Палата Верховного Суду

ПОСТАНОВИЛА:

1. Апеляційну скаргу ОСОБА_14 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Желтобрюх І.Л. від 22 грудня 2017 року залишити без змін.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Головуючий В.С. Князєв Суддя-доповідач О.Б. Прокопенко Судді: Н.О. Антонюк Н.П. Лященко С.В. Бакуліна Л.І. Рогач В.В. Британчук О.М. Ситнік Д.А. Гудима О.С.Ткачук В.І. Данішевська І.В. Саприкіна О.С. Золотніков В.Ю. Уркевич О.Р. Кібенко О.Г. Яновська Л.М. Лобойко