ВЕРХОВНИЙ СУД

Р І Ш Е Н Н Я

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

14.02.2018 КиївП/9901/248/18 cправа 800/550/17

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:

Пасічник С.С.,

Васильєвої І.А.,

Ханової Р.Ф.,

Хохуляка В.В.,

Юрченко В.П.

за участю секретаря судового засідання Лопушенко О.В.,

позивача ОСОБА_1 , представника відповідача Осядлої М.В.,

розглянувши в судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження адміністративну справу за позовною заявою ОСОБА_1 до Верховної Ради України про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії,

В С Т А Н О В И В :

В листопаді 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України як суду першої інстанції з позовом до Верховної Ради України (далі - ВРУ) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії, в якому просив:

- визнати бездіяльність, допущену вчиненням ВРУ нездійснення контролю за виконанням пункту 4 Прикінцевих положень Закону України Про внесення змін до статті 12 Закону України Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей від 24 червня 2004 року №1865-IV (далі Закон №1865-IV), в якому виписані вимоги до Кабінету Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом: подати на розгляд ВРУ пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом; привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд і скасування міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону, щодо справедливого, законного виконання вимоги пункту 2 Прикінцевих положень вказаного Закону органом виконавчої влади - Кабінетом Міністрів України в постановах №1081 від 03 червня 2006 року та №728 від 02 вересня 2015 року, в яких ясно конкретно законно не прописано дану норму цього Закону, що й призвело до протиправного спотвореного перекручення цієї норми Закону підлеглим йому Міністерством оборони України в пункті 1.4 наказу Міністра оброни України №737 в другій редакції від 30 листопада 2011 року, протиправною;

- зобов`язати ВРУ здійснити належно контроль за виконанням пункту 4 Прикінцевих положень Закону №1865-IV, в якому виписані вимоги до Кабінету Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом: подати на розгляд ВРУ пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом; привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд і скасування міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону, щодо справедливого, законного виконання вимоги пункту 2 Прикінцевих положень вказаного Закону органом виконавчої влади - Кабінетом Міністрів України в постановах №1081 від 03 червня 2006 року та №728 від 02 вересня 2015 року, в яких ясно конкретно законно прописати дану правову норму цього Закону та законно виписати її в пункті 1.4 наказу Міністерства оброни України №737 в другій редакції від 30 листопада 2011 року, в якому підлеглим йому Міністерством оборони України протиправно спотворено, перекручено дану норму цього Закону;

- за допущення такої протиправної бездіяльності і заподіяння нею йому і його сім`ї майнової і моральної шкоди зобов`язати ВРУ відшкодувати майнову шкоду за рахунок держави з коштів, що виділяються на дані виплати Міністерством оборони України, в сумі 1 261 870,50 грн., а заподіяну моральну шкоду - в сумі 100 000 грн.

В обґрунтування позовних вимог зазначав, що внаслідок протиправної бездіяльності ВРУ грубо істотно порушені конституційні права військовослужбовців та осіб, звільнених з військової служби, які перебувають на квартирному обліку з датою постановки до 01 січня 2005 року, зокрема, і його сім`ї, яка перебуває на квартирному обліку з 23 березня 1999 року.

Порушення прав полягає у нездійсненні ВРУ контролю за виконанням Кабінетом Міністрів України пункту 4 Прикінцевих положень Закону №1865-IV, в якому виписані вимоги до Кабінету Міністрів України протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом: подати на розгляд ВРУ пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом; привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд і скасування міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону, щодо справедливого, законного виконання вимоги пункту 2 Прикінцевих положень вказаного Закону (щодо того, що військовослужбовці, які перебували на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, до набрання чинності цим Законом забезпечуються жилими приміщеннями для постійного проживання відповідно до раніше встановленого законодавством порядку) органом виконавчої влади - Кабінетом Міністрів України в постановах "Про затвердження Порядку забезпечення військовослужбовців та членів їх сімей житловими приміщеннями" №1081 від 03 червня 2006 року та "Деякі питання забезпечення житлом військовослужбовців та інших громадян" №728 від 02 вересня 2015 року, в яких ясно конкретно законно не прописано дану норму цього Закону, що й призвело до протиправного спотвореного перекручення цієї норми Закону підлеглим йому Міністерством оборони України в пункті 1.4 Інструкції про організацію забезпечення військовослужбовців Збройних Сил України та членів їх сімей жилими приміщеннями, затвердженої наказом Міністра оброни України №737 від 30 листопада 2011 року, хоча в пункті 1.4 попередньої Інструкції про організацію забезпечення і надання військовослужбовцям і членам їх сімей житлових приміщень, затвердженої наказом Міністра оборони України №577 від 06 жовтня 2006 року, вказана норма Закону була справедливо виписана - без вказівки про врахування вислуги на військовій службі.

В результаті такої протиправної бездіяльності ВРУ позивача і членів його сім`ї до цього часу не забезпечено ані житловим приміщенням, ані відповідною грошовою компенсацією.

В подальшому позовну заяву у відповідності до пункту 5 Розділу VІІ Перехідні положення Кодексу адміністративного судочинства України в редакції Закону України Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів від 03 жовтня 2017 року №2147-VIII (далі КАС України) передано з Вищого адміністративного суду України на розгляд до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.

Позивач в судовому засіданні висловив свої доводи та міркування стовно обставин справи та позовних вимог, які за своїм змістом є аналогічними тим, що вже були наведені в самій позовній заяві, вимоги якої ОСОБА_1 просив задовольнити.

Водночас, в позовній заяві ОСОБА_1 просив залучити до участі у справі як третіх осіб на стороні відповідача Кабінет Міністрів України та Міністерство оборони України, оскільки, на його думку, це необхідно з метою вирішення регресних вимог по відшкодуванню спричиненої йому матеріальної та моральної шкоди, проте, протокольною ухвалою Верховного Суду від 15 лютого 2018 року в задоволенні клопотання позивача відмовлено, оскільки питання повернення в регресному порядку відшкодованої позивачеві матеріальної та моральної шкоди (в разі задоволення судом зазначених позовних вимог) в будь-якому випадку не стосується предмету спору у даній справі й, відповідно, прийняте у ній рішення не вплине на права, свободи, інтереси або обов`язки Кабінету Міністрів України та Міністерства оборони України.

Відповідач в наданому до суду відзиві на позовну заяву та його представник в судовому засіданні зазначили про безпідставність позовних вимог, посилаючись на те, що при зверненні з позовом у даній справі ОСОБА_1 не враховано правової природи статусу ВРУ та особливостей реалізації нею конституційно визначених владних повноважень, оскільки основною функцією парламенту є законотворча діяльність, тоді як парламентський контроль здійснюється нею виключно в межах та у спосіб, що встановлені Конституцією та Регламентом ВРУ, затвердженим Законом України від 10 лютого 2010 року №1861-VI (далі Регламент).

Заслухавши пояснення сторін, дослідивши докази у справі, колегія суддів встановила наступне.

Наказом заступника Міністра оборони України - Командувача Військово-Повітряних Сил України від 11 травня 1999 року №064пм старшого прапорщика ОСОБА_1 звільнено з військової служби в запас з правом носіння військової форми одягу на підставі підпункту "в" пункту 46 (за станом здоров`я) Тимчасового положення про проходження військової служби прапорщиками і мічманами, затвердженого Указом Президента України від 13 травня 1993 року №174/93.

З 23 березня 1999 року позивач складом родини 5 осіб перебуває на квартирному обліку у Чернігівському гарнізоні та Чернігівському обласному військовому комісаріаті, а також з 25 вересня 2000 року - у списках осіб, які мають право на позачергове отримання жилих приміщень. Номер у загальній черзі гарнізону - 32; номер у гарнізонному списку на позачергове отримання житла - 1.

24 червня 2004 року ВРУ прийнято Закон №1865-IV, який набрав чинності 01 січня 2005 року та яким статтю 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей" від 20 грудня 1991 року №2011-XII викладено в новій редакції, а також в пункті 2 Прикінцевих положень передбачено, що військовослужбовці, що перебували на обліку громадян, які потребують поліпшення житлових умов, до набрання чинності цим Законом забезпечуються жилими приміщеннями для постійного проживання відповідно до раніше встановленого законодавством порядку.

Пунктом 4 Прикінцевих положень Закону №1865-IV Кабінет Міністрів України зобов`язано протягом трьох місяців з дня набрання чинності цим Законом: подати на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів у відповідність із цим Законом; привести свої нормативно-правові акти у відповідність із цим Законом; забезпечити перегляд і скасування міністерствами та іншими центральними органами виконавчої влади їх нормативно-правових актів, що суперечать цьому Закону.

При цьому, на думку позивача, Кабінет Міністрів України вимоги пункту 4 Прикінцевих положень Закону №1865-IV не виконав, в зв`язку з чим він звернувся до Голови ВРУ зі скаргою від 05 квітня 2017 року щодо вжиття належних заходів з організації парламентського контролю.

За дорученням Голови ВРУ Комітет ВРУ з питань національної безпеки і оборони, розглянувши звернення ОСОБА_1 , листом від 09 червня 2017 року за №04-24/16-493 (136025) скерував останнє до Кабінету Міністрів України, який, в свою чергу, передав його до Департаменту інформаційно-організаційної роботи та контролю Міністерства оборони України.

Зазначений Департамент листом №303/4/1332 від 22 червня 2017 року повідомив позивача про результати опрацювання його звернення та зазначив, що в зв`язку зі змінами в законодавстві ОСОБА_1 , як і інші військовослужбовці, які були зараховані на військовий облік у Збройних Силах України та забезпечені житлом за рахунок житлового фонду Міністерства оборони України до 01 січня 2005 року, з цієї дати вважається таким, що втратив право на повторне забезпечення житлом за рахунок Міноборони або виплату компенсації в повному розмірі (за умови, якщо раніше отримана ним житлова площа не буде здана до відповідного Квартирно-експлуатаційного відділу (частини) під час отримання іншого житла, яке відповідатиме теперішньому складу сім`ї, що стоїть на обліку, й, при цьому, без врахування вислуги років).

Не погоджуючись з наданою йому відповіддю та вважаючи, що в зв`язку з нездійсненням ВРУ контролю за виконанням Урядом вимог Закону №1865-IV, тобто допущенням протиправної бездіяльності, позивача та членів його сім`ї не забезпечено житловим приміщенням або відповідною грошовою компенсацією, він звернувся до суду з позовом у даній справі.

Відповідно до частини 2 статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.

Конституційний Суд України, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні і конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, в Рішенні від 14 грудня 2011 року №19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини 3 статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту <...>.

Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.

Рішення, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України та норм КАС України.

Завданням адміністративного судочинства згідно з частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку (частина 2 статті 2 КАС України).

Згідно із частиною 1 статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Згідно зі статтею 75 Конституції України єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент - Верховна Рада України, реалізовуючи повноваження по здійсненню законодавчої влади.

ВРУ розглядає та вирішує питання державного та суспільного життя, що потребують врегулювання законами України, а також виконує установчі, контрольні та інші функції, передбачені Конституцією.

Повноваження ВРУ, які реалізуються спільною діяльністю народних депутатів України на засіданнях ВРУ під час її сесій, визначені у статті 85 Конституції України.

За Конституцією України парламентський контроль - це передусім контроль самої Верховної Ради України (пункт 33 частини 1 статті 85), який включає: контроль за виконанням Державного бюджету України (пункт 4 частини 1 статті 85), контроль за діяльністю Кабінету Міністрів України (пункт 13 частини 1 статті 85), контроль за використанням позик, одержаних Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій, що не передбачені Державним бюджетом України (пункт 14 частини 1 статті 85), надання парламентом згоди на призначення і звільнення з посад осіб у випадках, передбачених Конституцією України (пункт 15 частини першої статті 85), тощо.

З питань додержання конституційних прав і свобод людини і громадянина парламентський контроль здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (стаття 101), з питань надходження коштів до Державного бюджету України та їх використання - Рахунковою палатою, яка діє від імені парламенту (стаття 98 Конституції України).

Таким чином, як зазначено у висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності проекту Закону України "Про внесення змін до Конституції України (статей 84, 85, 89, 92, 93, 94, 106, 147, 150, 151 та пункту 6 розділу XV Конституції України)" вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 84, 85 та інших Конституції України) від 14 березня 2001 року №1-в/2001 (справа №1-11/2001), здійснення парламентського контролю - це право Верховної Ради України, що реалізується нею безпосередньо чи опосередковано - через визначені Конституцією України державні органи.

Характерною особливістю частини 1 статті 85 Конституції України є те, що більшість повноважень ВРУ, закріплених у ній, отримують свій розвиток в інших положеннях Основного Закону, законах України, інших правових актах, а також у правових позиціях Конституційного Суду України.

До того ж окремі конституційні повноваження ВРУ реалізуються через прийняття нею законів України, тобто поєднуються із законодавчою функцією парламенту, яка є не лише основною, але й універсальною щодо інших його функцій.

Вказана норма Конституції України встановлює і систему повноважень Верховної Ради України, реалізація яких забезпечує здійснення нею функцій парламентського контролю.

Порядок розгляду Верховною Радою України питань, пов`язаних з парламентським контролем за діяльністю Кабінету Міністрів України, закріплений у Главі 38 Розділу VI Регламенту, якою встановлено виключні обставини здійснення парламентського контролю, а саме: розгляд питання про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України (стаття 227 Регламенту); розгляд Верховною Радою України звітів і доповідей Кабінету Міністрів України (стаття 228); організація проведення години запитань до Уряду (стаття 229); проведення години запитань до Уряду (стаття 230).

Разом з тим, стаття 86 Конституції України визначає право народних депутатів України на сесії Верховної Ради України звертатись із запитами до Кабінету Міністрів України, а стаття 87 Конституції України передбачає, що Верховна Рада України за пропозицією Президента України або не менш як однієї третини народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняти резолюцію недовіри Кабінету Міністрів України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України.

Більш детально порядок розгляду та вирішення питання відповідальності Кабінету Міністрів України висвітлене в статтях 231 та 232 Регламенту.

Відповідно до статті 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Метою функціонального поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову (стаття 6 Конституції України) є розмежування повноважень між різними органами державної влади та недопущення привласнення повноти державної влади однією з гілок влади (Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статей 19, 42 Закону України "Про Державний бюджет України на 1999 рік" від 24 червня 1999 року №6-рп/99 (справа №1-31/99)).

Частина ж 2 статті 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та їх посадових осіб діяти в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Отже, ані нормами Конституції України, ані положеннями Регламенту не передбачено впливу законодавчого органу влади, тобто ВРУ, на Кабінет Міністрів України як орган виконавчої влади щодо прийняття ним того чи іншого нормативного акту, як і не передбачено повноважень ВРУ здійснювати контроль за виконанням Урядом приписів щодо приведення нормативних актів у відповідність положенням закону.

Разом з тим, діяння (дія або бездіяльність) може бути визнане протиправним за умови, якщо воно формально порушує конкретну юридичну норму або декілька норм.

Зважаючи на відсутність у ВРУ повноважень на здійснення парламентського контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України стосовно виконання останнім пункту 4 Прикінцевих положень Закону України Про внесення змін до статті 12 Закону України Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей, правові підстави для задоволення позову ОСОБА_1 про визнання протиправною бездіяльності ВРУ щодо нездійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відсутні.

Що ж стосується позовних вимог про зобов`язання ВРУ відшкодувати позивачеві за рахунок держави з коштів, що виділяються на дані виплати Міністерством оборони України, майнову шкоду в сумі 1 261 870,50 грн. та моральну шкоду в сумі 100 000 грн., то останні з огляду на положення пункту 23 частини 1 статті 4 КАС України є похідними від вимог про визнання протиправною бездіяльності ВРУ, а тому в зв`язку з відмовою в задоволенні основної вимоги також задоволенню не підлягають.

Керуючись статтями 241, 243, 244, 245, 246, 255, 257, 262, 266, п.5 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України, суд

В И Р І Ш И В :

В задоволенні позовної заяви ОСОБА_1 ( АДРЕСА_1 ) до Верховної Ради України (01008, м.Київ, вул.Грушевського, 5) про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії відмовити.

Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги судове рішення Верховного Суду, якщо його не скасовано, набирає законної сили після набрання законної сили рішенням Великої Палати Верховного Суду за наслідками апеляційного перегляду.

Рішення може бути оскаржено до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Головуючий суддя Пасічник С.С.

Судді: Васильєва І.А.

Ханова Р.Ф.

Хохуляк В.В.

Юрченко В.П.

Повний текст рішення виготовлено 19 лютого 2018 року.